1、 1 第一章 公共管理导论 c 第一节 公共管理的意义 公共管理学作为一门理论和科学研究领域，严格来说，发展于 20世纪 70年代以后。随着信息社会的逐渐发展，传统的行政学模式越来越不能适应实践的需要，伴随着政府再造运动的发展，公共管理也迅速风行全球。但何谓公共管理，可以说是众说纷坛，不能定于一案。虽然人们很难给公共管理下一个明确的定义，对因其定义有助于我们理解公共管理的性质与范围，所以本节将以时间为线索来检视不同时期人们对公共管理的理解。 皮瑞和克莱姆认为公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管 理制工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这
2、是为职业的实践者，而非政客或政治家。 卡尔森和欧尔姆认为公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究 他将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。这些不同包括倾向于将管理视为类同管理等六个方面。 奥托、海蒂和沙夫里茨认为公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务 管理、人力资源管理的各种方法与艺术。公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为职业的实践者。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知
3、识和技巧。 波茨曼与史陶斯曼则认为公公共管理就是对政治权威的管理。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。休斯则认为与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行2 政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责 任。 休斯的观点 与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。
4、 本书认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一部分，其重点在于将公共行政视为一门 职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。据此，本书认为，公共管理的性质在于： 1、公共管理承认政府部门治理的合法性。 2、公共管理强调政府对社会的治理的主要责任。 3、公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任。 4、公共管理强调多元价值。 5、公共管理强调政府绩效的重要性。 6、公共管理既重视法律、制度
5、，更关注管理战略、管理方法。 7、公共管理以公共的福祉和公共利益为目标。 8、公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为职业的实践者。 第二节 公共管理学的发展与研究途径 （一）公共 管理学的发展 公共管理学这一名词首次出现在 20世纪 30年代，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国， 1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。 1、在学科发展方面。行政学主要经历了政治与行政的二分法范式、行政原则3 阶段、公共行政即政治学阶段、公共行政即管理学等四个阶段。但就是公共行政即管理学这种范式
6、也有其缺点，它忽视了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，导致了由管理而无行政的窘境。 2、在现实背景方面。主要有政 府规模的扩大和政府角色以及社会对政府的不满；经济因素和财政压力；社会问题与政府不可治理性的增加；新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响等原因。在这种背景下，一批学者又发展出了不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理途径。 （二）公共管理的研究途径 依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（ Public Policy Approach，简称 P 途径）以及企业管理途径（ Business Ap
7、proach，简称 B 途径）。 （三）公共 管理学的特质 目前，在公共管理的研究上的确存在着许多不同的见解。依笔者，公共管理学有如下特质： 1、公共管理是以整合性的概念。 2、公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。 3、公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。 4、公共管理不完全等于 “政府管理 ”，而意味着一种新治理。 5、公共管理强调价值调和与责任。 6、公共管理关注政府改革和政府再造。 7、公共管理是以科际整合的研究领域。 第三节 公共管理的特质以及与私部门管理的区别 公共管理有何性质，或者说到底在哪些方面区别于私部门的 管理，这是一个一直争论不休
8、的问题。有人认为公共管理与企业管理不存在本质差别，有人则认为这二者是有着巨大的差异的。从规范的角度来看，强调公私管理之间的区别及联系，对于理解公共管理的特质是十分有益的。 具体来讲，二者的差异可以从如下几个围度来认识： 1、政治权威与经济权威。公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。 2、多元制衡与自主性。公4 共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。 3、公共利益与私人利益。 4、法的支配与意思自治。对于政府而言，凡是法律未允许的 便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。 5、政府与市场。 6、多元理性与经济理性。政府
9、理性往往是多元的，而私部门的管理大多为工具的经济理性。 公共管理与私部门管理的确存在种差别，但也不能过分扩大二者之间的差异。公共管理和私管理的学者和实践者，都应该以开放的心灵，以学习的姿态，相互学习和借鉴，以达到共生共荣、共同发展的目的。 第四节 新公共管理 自 20世纪 80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。这种 变化，并不仅仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质的变化。那么新公共管理到底是什么呢？ 著名的公共管理专家胡德曾归纳了新公共管理的七个特点：即时的专业管理；目
10、标明确与绩效衡量；强调产出控制；转向部门分权；强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；强调资源的有效利用。 法汉姆及霍顿综合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：采用理性途径的方式处理问题；重新设计组织结构；改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；改变现行的政策，转换成为 “新公共服务模式 ”；运用人力资源管理技术；试图建立一种弹性、 回应性及学习的公共组织；以契约关系来取代传统的信托关系。 从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，即与公共选择、代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心观点是：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学
11、及技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理代表着人民持续不断地改革政府，实现理想政5 府治理的一个努力方向。但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。 第五节 公共管理：现时代的挑战 政府仍然是我们这个时代的核心治理者或管理 者。但是，环顾四周，政府治理的环境将变得更为动荡、更为不平衡、更为复杂、更为变化多端。一句话，公共管理面临着更加严峻的挑战。认识这些挑战，有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命。 具体来说，这些挑战包括： 1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的秩序。作为公共管理
12、者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。 2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题。政府治理绝非是一个 工具 理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说他要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。 3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题。一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。 4、关于回应全球化的挑战问题。对于政府治理而言，全球化是机会，也是挑战。 5、关于如
13、何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要。面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡 眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。 6、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。 7、如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题。 8、关于重振政府的治理能力问题。如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会6 价格采用集体行动的能力。 9、关于如何发展有效的组织体制的问题。 10、如何构建国家与社会的共同治理模式问题。问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自 己
14、传统的优越感、自我中心感。 11、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。 12、重建公共管理的道德秩序。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对 21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。 第二章 公共管理者的角色与知能 第一节 作为一般管理者的角色 管理理论者和实践者长期以来一直都在探讨和 界定管理者做什么以及怎么做。著名的管理学大师亨利 明茨伯格曾经总结了八种研究管理者职能和角色的
15、途径。 1、古典学派。他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。 2、伟人学派。他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、事业和个性等加以描述，将他们作为楷模和典型。 3、企业家学派。他们更多地将管理者视为创新者，创造性思考者以及机会的发现者。 4、决策理论学派。将管理者视为复杂环境下的决策者。 5、领导有效性学派。将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素。 6、领导行为学派。通过对领导行为的观察和研究，研究成 功领导的行为及技能。 7、领导权力学派。他们关心的是领导者的权力和影响，以及如何最大化地行使他们的权力。 8、工作活动学派。运用归纳方法，以调查研究资料为基础，对管理的
16、工作活动进行系统分析，然后确认管理者的活动。 7 哈佛大学教授、管理学大师明茨伯格对管理中的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究，得出结论：一个管理者同时起着不同的作用。这些工作和作用可归纳为三个方面：人际关系方面的工作、信息情报方面的工作和决策方面的工作。 1、人际关系方面的角色。着重于人际关系的建立与维系，具体包括三种 角色：挂名首脑、领导者和联络者。 2、信息方面的角色。管理者在其组织内部的信息传递中处于中心的地位，事实上是组织的 “中枢神经 ”，他既是获取外部信息的焦点，也是传递信息的来源。信息角色包括下列三项：监听者、传播者和发言人。 3、决策方面的角色
17、。管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。管理者对他的组织的战略决策系统负有全面的责任，也就是组织的每一项重大决策皆与管理者有关。包括以下四个角色：企业家、故障排除者、资源分配者和谈判者。这是个角色构成一个整体，组织之所以需要管理者，不仅是因为制度的不完善性和环境的变化性 ，而且是需要一个正式的权威来担任某些基本的、经常的责任。 在 20世纪 80年代以及 90年代，以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，他们发展出竟值框架，并以界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。主要包括：导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、掮客等。 通过以上分析，我们不难发现，管理者的
18、工作是大量的；管理工作具有多样性和琐碎性；管理者处于组织的焦点地位；管理者是权力和责任的混合体。 第二节 作为公共管理者的特殊角色 前一节 对一般管理者指责和角色的描述在多大程度上与如今的公共管理 者的思考、情感和作为相吻合呢？管理都会涉及到对组织所拥有的资源进行规划、组织和协调，以实现组织目标的过程，所以公共管理和一般管理的角色和责任肯定有许多相吻合之处。但正如在第一章所阐述的那些公共管理与一般管理的区别一样，公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理着不同的角色。 8 对公共管理者的特殊角色，许多学者作了很好的阐发。在这许多论述中，又以魏姆斯里在 “黑堡宣
19、言 ”中对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述最具有典范性。在他们看来，公共管理者应扮演以下角色： 1、执行与捍卫宪 法的角色。公共管理者在任职时就已宣誓要护宪和行宪，这是公共管理者的天职。 2、人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理过程中扮演正当与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。 3、贤明少数的角色。公共管理者要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的多数或有权的少数。 4、平衡论的角色。公共管理者必须对外在环境有回应或反应，也就是要以维护公共利益及宪政运作为职业。 5、扮演分析者和教育者的角色。公共管理者应该为自己的所作所为提出合理的说明并尽量将人民
20、纳入自己的治理过程，以增加民选领 导、民意代表、所有在治理过程中的参与者。 总之，公共管理者在民主治理中应扮演重要的、有价值的、正当的角色，而不能将自己混同于一般管理者。 第三节 公共管理者的技能 公共管理者为扮演好其角色，必须具备一些基本的管理技能。所谓技能，指后天发展起来的、处理特定人、事、物的能力。管理技能不同于业务能力，一般而言，一个优秀的管理者多半具有较强的业务能力，但具有较强的业务能力的人未必就是一个好的管理者。那么一个好的管理者究竟应具备何种技能，对此许多学者进行了规范的以及实证的研究，综合而言，公共管理者的技能主要包括以下 几个方面： 1、技术性技能。技术性技能主要指从事自己管
21、理范围内所需的技术与方法。这是现代公共管理日益专业化的趋势所要求的。 9 2、人际关系能力。正如瓦尔多所言，公共行政管理的本质在于协作人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者只有拥有人际关系能力才能将人员整合到各种协作型的活动之中。 3、概念化技能。所谓概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力，亦即抽象思维的能力。 4、诊断技能。所谓诊断技能，是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应 对策的能力。 5、沟通技能。可以这样讲，没有沟通就没有组织和管理。所谓沟通能力，是指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头语肢
22、体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度。 总之，一个成功的公共管理者必须具备上述五个方面的管理技能。当然，不同层次的管理者，在基本技能的要求方面可能存在差异。 第四节 有效的公共管理者 对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的。有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论但又很难得到界定和满意答复的概念。在我们看来，有效性是一个充满价值判 断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。有效的公共管理者要有哪些基本的特质呢？总体而言，主要有以下几点： 1、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认
23、识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。 2、有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。为此，公共管理者就必须具有创造力。假若有效的公共管理者具有创造力，而这些创造力又是以渊博的知识为基础时，有效地公共管理者就绝对不会令人讨厌。 3、有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治 感觉。公共管理者不应是唐10 斯所谓的 “狂热家型的官僚 ”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。公共管理者应成为 “政治家型官僚 ”，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。 4、有效的公共管理者必须具有耐心。这是由公共部门策略的执行往往旷日费时所决
24、定的。 5、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。这样就可以使其在管理中能够充分了解和掌握各个部门的工作性质，在决策中能沟通盘考虑，通盘打算。 6、有效的公共管理者必须以民众为导向。要与民众和睦相处，还要能了解民众 。 7、有效的公共管理者必须善于分析与思考。现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。 第五节 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者 我们正生活在一个变革的时代，这种变革的复杂性越来越强烈，使我们的环境变得越来越动荡，这一环境对传统的基本的管理假定发起挑战。如何应对这种挑战呢？著名的公共管理学大师莫根在其驾驭变革的浪潮一书中，为变革时代的公共管理者提出了许多深刻而与具有启迪的见解。 1、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，能够帮助他们感悟组织所面临 的重大问题，并发现机会。 2、未来的公共管理者必须具有前瞻性管理的态度和能力，特别是 “前瞻思考 ”、 “由内而外 ”的管理能力。 3、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。他们应将领导视为一种 “形塑 ”和 “架桥 ”的过程。 4、在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。 5、未来的社会要求组织和成员加强学习、创造和创造性。
