1、 1 第一章 公共管理基础 第一节 管理与管理理论的演进 一、 管理： 人们在一定环境和条件下，为达成组织目标有效动员和运用资源而进行的计划、组织、领导和控制活动 最早系统分析管理职能： 法国、法约尔 计划、组织、指挥、协调和控制 计划职能 ：预见性、预测性、评价性、调整性 组织职能 ：合理性、有序性、规范性 领导职能 ：权威性、主导性、公正性、协调性、规范性 控制职能 ：监测性、修正性 二、理论演进： 1、古典管 科学管理学派：泰罗科学管理原理、科 学管理之父：工作定额一流人员标准化 理理论 计件工资共同合作职能分离职能工长例外原则 阶段 组织管理学派：（ 1）法约尔工业管理与一般管理管理的
2、 14 项原则提出管理的基本职能提出管理的五项职能。 （ 2）韦伯社会和经济组织理论人类权威三分：传统型、魅力型、法理型确定了现代行政体系的基本原则： a、提出了理性化的基本原则和观念； b、管理组织按科层设置、专业化分工； c、按法理性认同原则进行2 组织管理； d、遵循对事不对人的原则； e、行政官员委任产生 2、行为科学阶段 （ 1）梅奥，霍桑实验：工人不仅仅是经济人是社会人；非正式组织作用；提高工人满足度，奠定了管理的行为科学基础。 （ 2）马斯洛，人类动机理论、激励与个人需求层次论 a、人的需求分层次 b、逐层满足 c、高层得不到满足转而追求低层 赫茨柏格、工作的推力、工作与人性，双
3、因素激励理论 :a、保健因素 b、激励因素 （ 3）麦格雷戈、企业的人事方面、 X 理论 Y 理论 阿吉里斯、个性与组织、不成熟到成熟理论 （ 4）巴纳德、动态平衡理论 卢因、群体动力学理论 3、现代管理理论阶段 孔茨：管理学丛林 （ 1）社会系统学派：组织协作系统三因素：协作意愿、共同目标、信息联系 管理人员三职能：信息联系沟通、确定组织目标、组织成员贡献 （ 2）系统管理学派：组织管理应遵循系统的要求，有四个特点：以目标为中心、以系统为中心、以责任为中心、以人为中心（目标、系统、责任、人） 3 系统管理过程有四个阶段：创建系统、设计系统、运行控制系统、检查评价系统 （ 3）决策理论学 派：
4、决策过程分为四个阶段：情报、设计、选择、审查 （ 4）经验学派：组织结构有五种类型：集权的职能制结构，分权的联邦制结构、矩阵制结构、模拟分权制结构、系统结构 （ 5）权变理论学派：卢丹斯：权变关系就是管理方法技术与管理条件环境之间变量关系，权变管理就是根据环境条件的变化与管理方法技术的因变量之间的关系确定的一种最有效的管理。 （ 6）管理科学学派：定量分析法：决策树、线型规划、网络技术、动态规划、模拟方法和对策方法。 4、行为科学理论与古典理论的优缺点 行为科学阶段理论：强调对人的全面关注；重视非正式组织 ；管理方式向人性激发、民主上转变。但过分关注人而忽视组织结构和制度规则；忽视正式组织；强
5、调人际关系和激发而忽视专业和角色的要求。 5、管理理论演进特点： 管理学的发展从对管理中经济人、机械人的设定到对社会人设定的过程；管理学的发展从对管理过程中单个因素、过程、侧面的研究到全面系统的研究 过程；管理学的发展从定性分析为主到定性分析和定量分析结合的过程；管理学的发展从学派分化到相互融合的过程。 第二节 行政与行政理论的发展 行政学诞生于美国，以 1887 年威尔逊公共行政研究为标志，形成原因： （ 1）行政国家的出现：（行政主导的国家） 4 （ 2）文官制度改革运动的发展：废除政党分赃制，建立“中立的”功绩制 （ 3）多种学科的形成和发展 （ 4）专业教育和职业教育的发展 形成阶段与
6、理论与管理理论发展基本一脉相承。 第三节 公共管理理论的兴起 第一本为公共管理确定基本学科框架的教科书，波滋曼和斯特拉斯曼公共管理战略案例分析成为公共管理的一种核心研究方法。 公共选择理论： 20 世纪七十年代发展起来的一种政治经济学或政治的经济学理论， 80 年代以后广泛应用于公共管理领域（经济人假说、交换规范和方法论个人议） 。公共选择理论假定政治行动者个人都被自利动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。 新制度主义或新制度学派强调：制度在政治生活中的决定使用；制度可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；两种最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；制度规定行为角色、约束行为和形
7、成期望，也形成偏好。 第二 章 公共组织 一、公共组织 就是从管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织（政府、第三部门） 5 二、公共组织类型 1、按财务 会计标准分类：美国（政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善 组织和基金会） 2、按公共权力标准分：强制性、非强制性、半强制性公共组织 3、按权威和等级结构分： （ 1）古典模型 理 论基础古典组织理论，古克利（美国）提出了古典模型八项标准，与厄威克行政管理科学论文集。 理 论强调：最高职位中建立权威和明确责任，再依次往下划分各行政级别权限，追求效率，专业化与协作 特点：组织具有四个基础（目标、过程、顾客、领域）；四基础
8、必须有一个被赋予优先地位；行政部门按主要目标组建；上级仅有效有限监督下级（控制范围）；行政权威 与责任授予单一行政人员；垂直领导活动与参谋活动区分 （ 2）官僚模型 理论基础是半伯“官僚理论”上下分层左右分科，其组织基础是“理性 合法权威” 特点： a、基于职能专业化的劳动分工； b、有明确的职权等级制； c、有与任职者和职责相关的规章制度； d、处理工作的程度系统； e、人与人之间关系非人格化； f、雇员的选择与提升以技术能力为基础 （ 3）第三部门模型 理论基础：系统方法和权变方法在组织理论中的应用 特 点： a、公共事务由多人的董事会或委员会管理； b、代理人政府； c、政府不能随意监督
9、代理人； d、行政组织与其他组织互动协作实现目标。 第二节 公共组织的结构 二者均强调组织的权威结构与组织边界的清晰 性 6 一、 管理层次 ：区分工作任务和职权轻重 管理幅度 ：衡量管理工作复杂性的重要标志 “尖形结构”：管理层次多、管理幅度小的组织结构 特点：层次分明，上级对下级控制严格、影响力强 优点：权力集中，分工明确，便于统一指挥 缺点：信息失真，决策执行走样，工作缺乏灵活性走向僵化 扁形结构：管理层次广，幅度大 优点：信息传递迅速，不易失真，决策时间短，下级工作灵活 缺点：上级对下级控制不强，组织松散，不易集体行动 二、公共组织结构形式 1、直线结构 2、职能结构 3、直线 职能结
10、构：优点：加强了水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门， 有助于决策的科学化、民主化。 缺点：垂直领导可能排斥水平领导、部门关系更复杂 4、矩阵结构：垂直领导、水平领导并重，保持了稳定性，发挥组织综合优势，效率较高，灵活。 5、旁系组织结构：“评审会”、“行政学会”等。 三、政府组织结构： 纵向结构 横向结构 我国横向结构服从于纵向结构 7 四、行政体制的基本类型 1、 首长制与委员制， 我国实行首长负责制 首长制优点：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保 守秘密，减少内耗，迅速完成任务 缺点：大权独揽，易滥用权力，独断专行，压制民主、营私舞弊、个人综合素质影响大 委员制优点：集多
11、方意见，处事周全、利于权力监督 缺点：责任不明，互推责任，协调委员不易，力量难以集中，决策迟缓，易泄密 怀特（美国）认为首长制适于执行与指导事务，委员制适合政策寻求与决定事务。 2、层级制和职能制 层级制（分级制）优点：组织系统业务相通，便于沟通；权力集中有助于统一指挥。 缺点：上级任务重，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小，易造成独断专行。 职能制（分职制）优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，领导集中精宏观管理 缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明确，部门主管过多，政出多门，下级适应困难。 我国是层级制和职能制相结合的双重体制。 3、集权制和分权制 集权制优点：政令统一，
12、系统内标准一致，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。 缺 点：层级节制过严，下级被动性，积极性不易发挥，不能灵活处置，易产生独裁和长官意识 8 分权制优点：下级易于灵活处置，发挥长处；易激发下级积极性；可防止独断。 缺点：难以实现上级目标意图，上级反受下级牵制；易形成地方势力，造成组织分裂。 4、完整制和分离制 完整制（集约制、一元制）优点：权责分明，组织结构简单统一，机构间分工合作好，有利于全局统筹和行政命令贯彻执行，人尽其材，发挥专业优势 缺点： 下属单位缺乏自主性，形成因循守旧工作作风 我国实行完整制 分离制（独立制或多元统属制）优点：行政机关独立性大、措施灵活、对局部事务措施有力 缺点：
13、机构间协调难度大，个别影响全局，效率低。 第三节 公共组织环境 一、生态环境， 里格斯（美国）三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型；过渡社会（棱柱）型；工业社会（衍射）型 现代组织理论认为组织环境分为一般环境和具体环境，我国认为：完整公共组织由以下子系统环境组成：（政治 、经济、文化、科技、人力、教育、法制、资源、社会）环境，国际环境因素分别渗透到各子环境及其下层环境中。 二、组织环境中的基本构成因素 政治环境： 政治环境对公共组织的影响： 9 1、政治体制决定分共组织地位、作用 2、政治权力赋予影响力、约束力 3、国家结构形式决定活动范围 4、政府机构的设立使行政组织超越其他组织 5、公
14、共政策是影响工具 经济环境 ：决定公共组织机动和行为，包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构 1、经济体制决定行为方式； 2、经济利益决定组织目标； 3、经济实力提供权力来源； 4、产业结构影 响发展。 文化环境：影响较政治、经济而言较为迟缓，但使用时间长 1、认识水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式 2、价值左右公共组织对待社会事务的态度 3、意识形态使公共组织的政治、经济目标更加鲜明 4、行为规范决定公共组织与其他组织的沟通交流 5、道德传统使公共组织自觉行动 技术环境： 制约组织管理和活动的方式方法 信息技术环境对公共组织影响： 1、“去中心化”（组织结构模式） 大规模的
15、集权层级结构让位于扁平化网络 10 2、“虚拟组织”出现（组织管理方式） 3、改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程 缩短，效率大幅提升 4、创新和追求卓越成为组织管理者的职责 5、舆论环境：渗透于各环境因素之中，左右公共组织的目标和行为（公共组织需要公众支持决定的）。 第三章 公共决策 第一节 公共决策的基本问题 一、公共组织决策： 公共组织在管理过程中，为达成一定目标或解决问题制定行动方案并优化的过程，预见性、选择性、主观性 二、决策的类型： 1、确定决策、风险决策、非确定型决策 2、原始决策与追踪决策，追踪决策对原始决策内容 的补充和修正，基本特征：回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍 三、决策的前提： 1、西蒙：价值因素和事实因素，价值判断被认为是决策的首先前提，事实前提、特点：客观性、可检验性和变动性。 2、价值前提与事实前提关系：（ 1）越是层次低、技术性强的决策，事实因素所占比重大，越是层次高，战略性的决策，价值因素所占比重大。（ 2）区别：提出问题的角度不同
