1、 同济大学 MPA讲座报告 讲座名称：城市崛起与危机管理 报告人：孙建平 报告日期： 2010年 5月 8日 1 城市危机管理 摘 要： 城市是 危机最频发的地区， 城市危机已严重影响到人民生活，危机管理成为城市管理者面临的最严峻的问题。我国城市的危机管理形势严峻，要从多方面着手，提高危机管理水平。 Abstract: Cities are the districts where all kinds of crisis take place frequently. Crisis is nowadays threatening citizens daily life. How to manage
2、 crisis is becoming the most urgent problem for all governors. The situation of the crisis management to Chinese cities is server; the government has to take actions from different aspects to improve level of crisis management. 关键词： 城市，危机管理，模式，创新 Key words: City, Crisis management, mode, innovation
3、联合国 1999 年 7 月通过的日内瓦战略，明确提出 21 世纪全球减灾的重点是城市/社区和建筑安全本身。中国 21 世纪议程指出“全国 70%以上的大城市、半数以上的人口和 75%以上的工农业产值分布在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部平原丘陵地区。”随着城市化进程的推进，城市几乎成了各种危机最频发的地区，城市正受到自然和人为灾害的严重威胁。一方面，城市发展形成的脆弱生态使得城市受到自然灾害的严重威胁；另一方面，城市交通事故、火灾以及 环境污染造成的人为灾害也有扩展之势。城市灾害是影响城市安全和正常秩序最为严重的一类危机，应对城市灾害的能力已成为显示城市管理水平的
4、重要标志。 一、城市危机的表现形式和特点 城市危机的表现形式： 1、市民群体性恐慌。当城市内出现流行性传染病、恐怖袭击、连锁刑事犯罪等比较严重的社会危机时，市民的心理会产生恐慌和不安，这种恐慌和不安甚至会扩散到乡村和周边城市。在我国非典危机中，很多城市市民曾患了群体性的非典恐怖综合症。广州、北京、天津、石家庄、沈阳都曾出现过民众恐慌迅速蔓延、谣言此起彼伏、非理性抢购成风的局面。 2、灾害形式多样化。城市灾害的形式，不仅包括过去长期认为的“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”五类主要灾害源，还涉及交通事故、城建灾害（建筑物倒塌、输油输气管道泄漏、工业中毒、电力电信事故等）、环境灾害（水气光污染、毒
5、物泄漏、电磁辐射等）、生物灾害（食物中毒 /传染病等）以及其他灾害。 3、种族或阶层冲突。城市是多种族、多民族、多阶层群居地，潜伏着本土人和外来人、不同种族、民族和宗教信仰的人之间的矛盾危机，这种危机一旦爆发，其后续影响深远，甚至长时间不能平息。 1965 年、 1991 年美国洛杉矶市亮度爆发美国历史 上最严重的城市骚乱，成千上万白人、黑人和拉美裔人在社区疯狂打、砸 抢和暴力冲突，使整个洛杉矶城陷入瘫痪和混乱之中，暴力行动迅速蔓延到全国，甚至波及加拿大。 城市危机的特点 同济大学 MPA讲座报告 讲座名称：城市崛起与危机管理 报告人：孙建平 报告日期： 2010年 5月 8日 2 1、危机事
6、件呈高频率、多领域发生的态势，且越来越多的危机以大城市为起点和终点，向全球蔓延。科学进步的发展和应用在推动城市发展的同时，也使城市面临必须与高风险科技系统长期共存的窘境。例如，核电厂、化学工厂、航空器、水坝、核武器等这些高风险科技系统始终隐藏着危机。 2、非传统安全问题，尤其是人为制造的危机，成为现代城市安全的主要威胁。矿难等安 全生产事故、环境污染、重特大交通事故等认为灾害频频发生，不时威胁着城市安全，严重威胁了人民群众的生命财产安全。 3、突发性灾害事件极易演变成社会危机。由于城市人口密集，流动量大，交通、信息技术相对发达，加上高度发达的媒体传播效应，使危机可能在地理上迅速扩散，并超越国界
7、。当城市面对危机时，如果应对不当，危机既有可能变成区域性、甚至全国性的社会危机。 4、危机事件的共振性。由于城市系统的复杂性、相关性与依赖性，公共危机一旦发生，往往共振造成“连锁效应”与“多米诺骨牌效应”，使得危机事件日趋复杂，造成极大危害。 5、危机事件日益呈现国际化 .我国正处于一个更加开放的环境中，经济、文化和社会越来越多地融入到世界，世界上任何地方发生的危机都有可能影响到中国，而国内的任何重大危机事件也可能在世界上产生一定影响。 二、城市危机管理的过程 城市危机管理不能头痛医头，脚痛医脚，也不能眉毛胡子一把抓，而应该分阶段、有步骤地进行。城市危机管理可划分为四个基本的阶段，即预防、准备
8、、反应和恢复。 预防：“凡事预则立，不预则废”。危机的预防包括消除或减少危机出现的机会或者影响的一切活动。事前的预防重于事后的补救，城市管理者应该重视战略思考 和长远规划，能够针对未来城市可能发生的种种危机，事前做出妥善的安排。城市危机管理要尽可能“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。 危机是突发事件，但是城市的发展，如同人生的经历一样，总会遇到各种各样意想不到的事件，打乱发展与进步的正常步骤。这阶段要求城市管理者未雨绸缪，在日常工作中培养危机意识，做好充分的预警心理，做到训练有素地应对各种突发危机事件，体现良好的有备而战的状态。 准备：城市管理者“都应像认识到死亡和纳税是不可避免的并必
9、须为之做计划一样，认识到危机也是不可避免的并必须为之做计划一样，认识到危 机也是不可避免的，也必须为之做准备。”危机的准备是指城市管理者作出计划，以确定在危机出现时如何有效地应对危机，它包括危机管理规划、危机训练、危机管理的资源准备和储备等。在这个阶段制定危机管理预案是最重要的，因为不是所有的危机都能够避免，有些危机是无法准确预测到的，这就要求我们的城市管理中有现成的一套应对城市危机的方案，不至于危机来临才手忙脚乱。城市管理者可将所有可能对城市发展造成潜在威胁的事件列举出来，加以分类，并估计其可能爆发的方式、规模和造成的危害后果，设计出相应的管理预案，危机一旦发生，可以根据实际情 况选择政策，
10、这样就可以使危机管理成为一种制度选择，以避免其盲目性和随意性。同时也必须为危机做好其他各项准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故财政预留。在为管理危机作准备的过程中，通信保障以及协调系统的成立也都至关重要。尤为重要的一点是，我们的立法应为危机状态下的社会公正做好法律准备，避免在危机恐慌中再加重社会不公平感，引起雪上加霜。 同济大学 MPA讲座报告 讲座名称：城市崛起与危机管理 报告人：孙建平 报告日期： 2010年 5月 8日 3 反应：危机的反应是指城市危机出现以后，城市管理者通过向危机受害者进行援助等各种反危机的措施以控制危机或降低危机损害的全过程。它包括许多重要环节，如警示
11、、隔离与移民、搜寻与救援、灾难评估、紧急救助、基本设施的提供、沟通和信息管理、引导社会心理和开发危机伦理、安全保障等等。 城市危机管理的反应阶段要求城市相应部门进行救援的落实。市民应该撤出危险地区，由城市相应部门提供相关的救援设备，分发相应救援物资，收留那些无家可归的人，短期之内尽快地使受灾市民从灾难中解救出来，达到生活的最低限度，尽可能保证每个受害市民都可以 安全度过危机时期。具体措施应该是废墟清理、提供食物、危机咨询、一些环境的消毒措施、贷款与捐赠计划、提供失业救济金、帮助人们进行家园的重建。这个阶段应该严格注重环境卫生问题，除了将食物和饮用水放在救援首位外，避免瘟疫的爆发也是每次大的城市
12、灾难必须注意的问题。 恢复：危机的回复是指在危机的影响逐步消除的过程中，城市管理者通过各种措施对城市正常生活秩序进行全面恢复。这个阶段不仅要恢复危机中受到损害的物品，也要回复危机中受害人的生理和心理，更要通过总结经验教训来反思制度建设和城市危机管理决策方面存在的问题，进行各方 面的配套改革，以提高危机管理水平，推动城市稳定和持续发展。 三、我国城市危机管理存在的主要问题 1、缺乏对危机预防的自购重视 上海连续发生“瘦肉精”食物中毒事故。此次中毒事件的发生，不仅仅是猪肉有问题，随之而来暴露了国家监管部门日前在违法使用饲料添加剂监管方面存在漏洞。因此，解决“瘦肉精”问题的关键，在于抓源头，加强对生
13、猪养殖用户的规范管理，及早预防。 2、危机处理和控制方面缺乏透明度 在信息化时代，对于涉及公共利益的事件，及时 /准确地向社会发布信息，有利于采取有效的应对措施，有利于形成抗击危机的良好氛围。 “非典”让我们认识到了信息的重要性。 3、缺乏独立常设的危机管理与协调机构 我国现行的危机管理体制，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门，一旦危机爆发，各个部门往往是各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对和解决突发事件的协调机构。 四、我国城市危机管理中存在问题的成因 1、管理者危机观念淡薄 现行的政府绩效评估系统，过多的强调了经济指标，用
14、经济效益衡量公共组织的成败，而忽视了社会效益。一切以经济增长为目标，完全忽视了背后存在危机的肯能性。 2、 政府职能转变不彻底 我国的政府管理体制还存在很多需要完善的地方。例如，轻视制度化和法制化建设，法律和行政监督不力；政府各部门职责不清，难以协调配合。这些问题的存在症结在于政府职能转变不彻底，没有切实从管制型政府转变为服务型政府。 3、危机管理模式与城市迅速发展不相适应 在我国城市目前的危机管理中，横向上是分散管理，即按照危机事件的类型安排对口部门进行专门管理；纵向上则是集中管理，由上级政府集中统一指挥突发事件的同济大学 MPA讲座报告 讲座名称：城市崛起与危机管理 报告人：孙建平 报告日
15、期： 2010年 5月 8日 4 处理工作，作为地方政府则予以配合。这种管理模式造成部门间责权管理的不对称，谁都有责任，谁都有权力负 责，结果导致谁都没有能力来负责。 五、改善中国城市危机管理的几点思考 降低发展风险，提高城市的危机承受能力，必须重新按照新的理念和情况重新构建城市危机管理机制。 一、树立“以人为本”的危机管理理念。在发展经济的同时，树立和落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观，最大限度降低危机事故发生的可能性。一旦危机发生，政府要将保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少危机实际及其造成的人员伤亡和损失。我国城市要建立市长负责制的全政府型危机管理模式，对涉及城市
16、危机管理的组织机构、行政业务、信息进行一体化管 理和资源的重新整合，在整体上形成一个纵向垂直协调管理，横向相互沟通交流，信息资源和社会资源充分共享，指挥协调高效，组织机构完备的全市范围的危机管理网络。 二、树立正确的危机意识。政府管理的目的是“花少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。城市危机管理要注重预防，突出未雨绸缪、防患未然的理念，针对薄弱环节采取相应地预防措施，减少发生灾害的可能性。 三、进行正确的信息公开。由于城市危机所涉及的公共信息不同于政治信息和国家安全信息，涉及的是公共利益，公民有权利知道危机发生的原因、控制情况、带来后果等信息，政府有义务 公开，避免小道消息和谣言的产生和传播，
17、给社会民众造成恐慌。 四、建立全社会参与的危机管理机制。如社区自治组织在社区的危机宣传、教育培训、危机预防、危机监控和相应地危机应急过程中，都能发挥重要的辅助作用，可以最大限度的提高抗御灾害的整体能力。一些传统的志愿者组织长期活跃在战争和灾难救助的第一线，在西方国家大城市危机应对过程中，大量的志愿者参与其中，成为抗击危机的一直重要辅助力量。 五、重视危机后的心理干预。心理专家等为危机的受害者和幸存者提供心理危机干预治疗，帮助他们客服创伤后的心理障碍，使他们尽快恢复正常的 生活和心态。 1 陈刚 ,张永艳 . 论城市危机管理机制的构建 J. 沿海企业与科技 , 2009,(12) . 2 何延昆
18、 . 政府视角下城市公共危机管理机制问题研究 J. 法制与社会 , 2009,(27) . 3 刘鹏 . 城市公共危机生成演化机理与预警实践途径研究 J. 科技管理研究 , 2009,(10) . 4 田野 ,吴济海 ,许晓青 . 在危机中重生 世博会展示城市“涅 槃 ”之道 J. 刊授党校 , 2010,(06) . 5 闪淳昌 . 提高城市应对危机风险能力 J. 劳动 保护 , 2010,(02) . 6 张攀春 . 城市化过程中城市公共危机管理研究 J. 漯河职业技术学院学报 , 2009,(04) . 7 赵纪华 ,何力 ,池震霆 . 我国城市危机管理决策支持系统模式探析 J. 现代商贸工业 , 2010,(02) . 8 卢伟锋 . 关于创新发展我国城市危机管理模式的思考 J. 公安研究 , 2010,(08) 同济大学 MPA讲座报告 讲座名称：城市崛起与危机管理 报告人：孙建平 报告日期： 2010年 5月 8日 5 9 叶国文 . 危机管理 :西方的经验和中国的任务 J. 上海城市管理职业技术学院学报 , 2003,(03) 10 施光耀 . 城市危机 一 个值得重视的全球问题 J. 瞭 望 , 1991,(20)
