1、1农户宅基地使用权退出价格形成机制探究摘要 农户宅基地使用权有偿退出是中国宅基地产权制度改革的基本方向，使用权退出价格形成机制是推进这一改革的主要难题。本文按照产权结构变化与使用权退出用途不同两个标准，将农户宅基地使用权退出划分为部分-公益、部分-经营、完全-公益、完全-经营四种理想类型，分析了不同退出类型的现行价格形成机制及其缺陷。初步研究发现：以耕地产值为标准的政府征地指导价是目前农户退出宅基地使用权的主要价格标准，它以低于耕地的价格标准征收农户宅基地，未能体现此类土地使用权的稀缺性；集体议价在经营性征地中剥夺了少数人的自由交易权；市场议价的合法空间狭窄。基于这些问题，文章按照国有土地与集
2、体建设用地“同地、同权、同价”的原则，重新设计了一个以基准地价为标准的农户宅基地使用权退出价格形成模型。模型应用与案例比较发现，与耕地产值标准相比较，基准地价标准显示出良好的适用性与可行性：它同时考虑了供需关系、产权结构和政策干预等因素，在农户宅基地使用权不同退出情形中，均显著提升了土地使用权的转让价格，体现了宅基土地资源的稀缺性与产权转让的公平性，显示了公益性用地与经营性用地的差异，兼顾了政府、集体与个人收益。本文建议，在立法方面，修正土地管理法中以耕地产值标准作为征用农村建设用地参照标准的做法，改用基准地价标准；在模型运用方面，以地方政府公布基准地价的 40%作为宅基地使用权转让估值标准的
3、底线，经济发展水平较高、土地开发状况较好、土地市场活跃的地方，可以适度提高这一比例。2关键词 宅基地使用权；有偿退出；价格形成机制；基准地价 中图分类号 F301.3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）02-0170-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.023 计划与市场是资源配置的两种基本手段，无论采用哪条路径，价格都处于资源配置的中心环节。中国农村宅基地大量闲置是一个基本的经验事实1，如何盘活闲置资源是农村宅基地产权制度改革的一项重要任务。受现行法律和政策限制，农村宅基地基所有权不能转让，但使用权可以依法转让，这为利用价格机
4、制盘活农村宅基地资源留下了制度空间。党的十八届三中全会提出在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015 年 11 月 2 日，中央印发深化农村改革综合性实施方案 ，提出探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。以上两项政策都指出了用市场及价格机制盘活闲置宅基地资源的进路及可行性。本文要解决的问题是宅基地使用权转让价格形成机制如何确定，才能实现土地资源的公平有效配置。全文共分四个部分：第一部分为研究背景；第二部分主要分析中国当下农户宅基地使用权退出主要类型、价格形成机制及其缺陷；第三部分设计了一个基于基准地价的农户宅基地使用权
5、退出价格形成模型，应用模型并与现行价格形成机制比较。文章最后一部分是基于基准地价的农户宅基地使用权退出价格形成机制的政策建议。 1 研究背景 3价格形成机制是影响价格及其变动的各个要素及其之间的关系，它是合理配置稀缺资源的重要手段。2价格形成机制不仅受资本投入、供求关系、产权结构等市场要素的影响，而且受社会结构、社会规范、行政干预、风险分担等多重社会逻辑的交互作用。3影响中国农户宅基地使用权价格形成机制的主要因素包括供需关系、产权结构和政策干预等。在供需关系方面，已有研究发现，以北京市为代表的东部发达地区，农民新建宅基地的需求长期得不到满足4，以武汉城市圈为代表的中部地区，以宅基地为载体的庭院
6、经营性收入与农户流出宅基地的意愿负相关5，而以新疆为代表的西部地区，农民流出宅基地的意愿与流出收入正相关，而流入费用对流入意愿的影响并不强烈。6这些研究表明，尽管中国农户宅基地使用权供给与需求存在明显的区域性差异，市场价格仍然是改善宅基地使用权市场供需关系的有效机制。 在产权结构方面，所有权与使用权分离是中国宅基地产权制度的基本特征。在两权关系中，集体土地所有权是绝对的、永续的，农户土地使用权是相对的、暂时的。土地所有权对使用权交易的约束，既表现为农户宅基地使用权交易不得对抗、改变土地所有权的性质，也表现为土地使用权的专用性，即宅基土地仅限于宅基地的使用。因此，农户宅基地使用权市场交易价格体现
7、的并不是土地的全部物权价值，而只是土地的用益物权价值。当发生政府征地或土地用途改变的情形时，集体经济组织就要申索其作为土地所有者的权利，并相应发生土地产权变化收益在集体成员之间分配的情形。 4在政策干预方面，政府政策规定了农户宅基地产权结构的具体样态。在政府征地指导价格方面，1998 年修改后的土地管理法将征地补偿标准由耕地产值的 20 倍提高到 30 倍。在集体土地使用权可交易性方面，中央政府决定在各地开展城乡建设用地增减挂钩试点，农户集约使用所节约出来的宅基地具有间接交易的可能。在土地发展权收益方面，政府在处置因土地用途改变而产生的增值收益时，政策的总体走势是由奉行“涨价归公”原则向尊重和
8、保护集体土地产权人权利转变7。 由上?之，建立公平有效的农户退出宅基地使用权价格形成机制，需要综合考虑各种因素：既要尊重市场法则、改善供需关系，又要尊重产权结构、兼顾各方利益，同时也要遵循合理提高个人收益的政策导向。基准地价正是基本满足这些条件的一个土地价格标准。 基准地价又称土地初始价，在国家城镇土地估价规程 （GB/T 18508-2001）中，它是指在城市规划区范围内，对现状利用条件下不同级别或者不同均质地域的土地，按照商业、居住、工业等用途，分别评估确定的某一评估时期上法定最高年限土地使用权区域平均价格。基准地价按照同一市场供需圈内，土地使用价值相同、等级一致的土地具有同样的市场价格的
9、原理确定，具有如下特点：第一，基准地价虽然并不是土地市场的实际交易价格，但是它以本区域土地市场交易价格为参照，反映了本区域内土地市场交易的整体水平和趋势；第二，基准地价同时考虑到了土地的区域、用途、质量及市场交易状况，是一种“同地、同权、同价”的价格评估方法，是最贴近本区域土地发展权收益的价格指标；第三，基准地价由市、县级以上人民政府定期更新和公布，具有行5政性和权威性，能够体现政府的最新政策意向。此外，基准地价列有专门的居住用地基准价，虽然目前这一价格标准主要用于城镇国有土地使用权出让，但也最为贴近农户因退出宅基地使用权而购房、建房所付出的土地成本。 目前，在全国各省级政府中，只有北京、上海
10、等少数发达地区将基准地价作为农户退出宅基地使用权的补偿依据。 北京市宅基地房屋拆迁补偿规则 （京国土房管征2003606 号）规定的货币补偿价格公式为：宅基地区位补偿价合法宅基地面积+被拆迁房屋重置成新价；上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定 （沪府发201175 号）给定的货币补偿价格公式为：（房屋建安重置结合成新单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴）房屋建筑面积。北京的“区位补偿价”接近基准地价，上海的“基价”即基准地价。地方政府地关于集体土地房屋拆迁补偿的规定，弥补了中央政府关于此类拆迁补偿制度供给不足的问题，也开创了将适用于国有商业用地的基准地价标准应用
11、于补偿集体建设用地特别是农户宅基地的先例。然而，已有地方性制度设计并不完善：它们仅适用于政府拆迁补偿情形，而不适用于农户退出宅基地使用权的其他情形；征地补偿对象仅为宅基地使用权人或房屋使用权人，而忽略了集体土地所有权人。本文研究将基准地价作为农户宅基地使用权退出价格形成机制普遍参照标准的适用性与可行性，但首先回答为何需要改变现行价格形成机制的问题。 2 农户宅基地使用权退出类型及现行价格形成机制 在中国现有法律和政策框架下，农户退出宅基地使用权方式不同，其现行价格形成机制也不相同。 62.1 农户宅基地使用权的退出类型 从理论上说，农户退出宅基地使用权可以按照两个标准进行分类：第一，按产权结构
12、变化，可以划分为完全产权退出与部分产权退出。农户个体既拥有宅基地使用权，又以集体成员身份、以集体的方式共同拥有宅基地所有权。完全产权退出是指宅基地的所有权及使用权都转变为国有，部分产权退出是指宅基地使用权变化并未造成所有权的变化，农户个体仍然拥有土地集体所有权的成员资格；第二，按使用权退出用途不同，可以划分为公益性退出与经营性退出，公益性退出表明节约出来的土地将用于公益目的，经营性退出说明节约出来的土地将用于营利目的。按照以上两个标准，农户退出宅基地使用权可以划分为（A）部分-公益型、 （B）完全-公益型、 （C）部分-经营型、 （D）完全-经营型四种理想类型（见图 1） 。 2.2 农户宅基
13、地使用权有偿退出的价格形成机制 在前述农户宅基地使用权退出的四种类型中，主要存在政府指导价、集体议价和市场议价三种价格形成机制，这里分别讨论。 2.2.1 以耕地产值为标准的政府指导价 政府征地属于有偿征收，也有价格尺度。政府征地指导价目前适用于 B 型和 D 型退出中。在中央政府层面，政府指导价体现在现行土地管理法、物权法等法律及相关政策当中。如土地管理法将征地补偿划分为三项内容，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；土地补偿费和安7置补助费的总和不得超过土地被征用前三年
14、平均年产值的 30 倍，等等。 根据土地管理法等法律的精神，省级政府颁布适用于本地的土地管理法实施办法或土地管理条例，省级土地管理部门则根据当地情况，制定征地片区综合地价标准。从总体上看，除北京、上海等少数省市外，省级土地补偿费和安置补助费最高限额都在土地管理法规定的 30 倍产值标准以下。宅基地属于非农建设用地，补偿标准通常又低于农用标准。 在市、县级层面，政府也制定适用于本地区的宅基地房屋拆迁补偿具体安置办法。除个别地区外，政府征收农户宅基地一般按照农户原住宅建筑面积标准安置，并不考虑农户因拆迁而节约用地的情形，超出建筑面积标准部分通常被视为违法建筑而减少补偿或不予补偿。 2.2.2 集体
15、议价 主要适用于 A 型和 C 型退出中。集体组织征用农户宅基地使用权，较多用于集体商业项目、集体公用设施建设或城乡建设用地增减挂钩项目，通常被纳入新型农村社区建设计划。从各地实践看，集体组织征地补偿并无明确的参照标准，宅基地补偿较多采用为农户提供等面积异地安置房的方式，整体拆迁补偿方案依法必须按照少数服从多数的集体议价方式决定。由于农户异地安置房容积率增加，村集体组织获得增量的建设土地。而问题在于，村集体在给予农户等面积住房安置后，如果不对农户节约用地的行为给予正向激励，农户就没有自愿退出宅基地使用权的动力。 现行法律、政策并不关注集体议价的价格标准，而较为重视集体议价的决策程序。据法，村民
16、会议讨论村内重大事项，参会村民数须超过8本村 18 周岁以上村民的半数，或达到本村各户代表的三分之二以上；村民会议做出的决定应当获得到会人?T 的过半数通过；开展增减挂钩试点，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。 2.2.3 市场议价 现行法律、政策并不一般禁止农户宅基地使用权的自主市场交易。农户出让宅基地使用权，往往连带宅基地上面的房屋，这使得宅基地市场议价很难单独体现出来。但当发生民事纠纷时，有时需要对土地使用权价格和房屋价格单独计算。2009 年湖南省湘正司法鉴定中心将湖南省汝城县城郊乡一处面积 161.1 m2 的农村宅基地土地使用权评估值为 28.8万元，将宅基
17、地上的房屋工程造价评估值为 11.45 万元，这两个评估价值都被法院判决时采用（参见汝城县人民法院2009汝民重字第 X 号） 。按司法鉴定中心的这一评估价值计算，汝城县城郊乡的这一处宅基地市场价格高达 124 万元/亩。而根据汝城县中心城区集体土地上房屋搬迁补偿安置办法 （汝政办发201157 号） ，农户因拆迁而节约出来宅基地，政府以 270 元/m2 给予补偿，合计 18 万元/亩，与市场价格相比有不小差距。在实践中，超出集体组织范围的小产权房交易通常不被法律所认可，但农户合法出让土地宅基地使用权的价格等于黑市交易的机会成本，黑市价格一定程度上反映了宅基地使用权市场供需关系。 2.3 现
18、行主要价格形成机制的缺陷 第一，以耕地产值为标准的政府征地指导价是目前农户退出宅基地使用权的主要标准，对其他形式的土地使用权交易具有示范作用。耕地产值标准作为征收耕地的标准有其合理性，否则耕地补偿费和安置补助9费就失去了依据，但它以低于耕地的价格征收农户宅基地，未能体现此类土地使用权的稀缺性。宅基地是个体农户的居住用地，使用权一旦有价转让，即不可复得，农户只能到城镇购买房屋，宅基地使用权的稀缺性即表现为等面积、等容积率、相同位置的城镇房屋土地的使用权价格，而与耕地年产值不具有可比性。此外，农户使用的宅基地不同于农户的承包耕地，除了使用价值不同外，法律地位也不相同。当下耕地承包期为 30 年，但
19、宅基地一旦分配给农户个体使用，则是无限期地无偿占有和使用，在产权的排他性上仅次于所有权，以承包地的 30 年期限作为征收宅基地的参考价格，也有失公允。 第二，行政性征地未?分公益性与经营性有失公平。政府或集体征收、征用农户宅基地，都属于行政性征地。如果是公益性征地，获利者包括政府或村集体组织以及农户本人，征地的收益取之于民，用之于民。在这种情形下，按照国家利益、集体利益优先于个人利益的原则，由行政主体与农户集体协商产权转让价格，并不不妥。但究竟什么是公益性目的，需要明确界定，还需要避免虚假的集体认同问题。如果是经营性征地，获利者是市场主体，征地收益具有独占性和排他性，市场主体应当遵循市场主体自
20、由合意的原则，实行等价交换。由政府或村行政替代市场主体与农户集体谈判，是行政主体越位的表现，也容易发生寻租行为。从根本上说，少数服从多数的集体议价原则，在经营性征地中，剥夺了少数人的自由交易权利。 第三，市场议价虽然体现了土地资源的稀缺性和交易的公平性，却通常不被法律所认可，宅基地使用权合法交易的市场空间极为狭窄。首10先，对于农户将宅基地连同其上的房屋转让给集体组织成员以外的情形，法律上不予认可。其次，即使本集体经济组织成员从其他成员那里购得房屋及宅基地的使用权，也存在三种情形：其一，已经有宅基地且已经达到国家规定的宅基地标准；其二，已经有宅基地但尚未达到国家规定的宅基地标准；其三，本人已在
21、本集体经济组织落户，但尚未分到宅基地的。依据法律规定，只有第三种情形才是有效、合法的交易。 3 基于基准地价的宅基地使用权退出模型 3.1 模型设计 如前文所述，农户退出宅基地使用权后，在没有任何外部救济的情况下，不得不购买商品住房，公平的补偿标准是农户所得货币补偿至少能够在同一区位获得等面积的住宅土地使用权，即实现等量置换。商品房的建造必须使用国有土地，而同一区位住宅级别的土地使用权价格正包含在政府公布的住宅类土地基准价之中。按照国有土地与集体建设用地“同地、同权、同价”原则，政府以基准地价标准出卖土地使用权，也应当以基准地价标准征收集体土地所有权，只是需要去除政府对土地的开发成本及开发收益，这是本模型设计基本依据。上海、北京两市以基准地价、甚至高于基准地价的标准征收农户宅基地，与这两个城市的经济发展水平、土地开发程度有关，将基准地价作为农户宅基地使用权退出价格形成机制的普遍参照标准，应当考虑土地的地区差异及使用权的不同退出情形。 就地区差异而言，地方政府公布且定期更新的土地基准价划分为若干等级，已经包含土地的区域及用途差异，但基准地价中的土地与农户
