1、1党务公开与权力的规范【摘要】2004 年，党的十六届四中全会在中国共产党的历史上第一次明确地提出了“党务公开” ，其后，党的一系列重要会议和文件继续强调这一问题，提法从“逐步推进党务公开”到“推进党务公开”再到“积极推进党务公开” ，表明了中央在这项工作上与时俱进的态度和决心。党务公开一经提出即迅速引起广泛的关注，是因为我们党作为中国唯一的执政党而处于权力主体的地位，各级党组织的活动其核心是公共权力的运行至今仍然存在着明显的“非公开性” ；而这一“非公开性”对整个社会的发展无可避免地呈现出日益显著的负面效应，党务公开的实施，对于解决这一问题具有极为重要的意义。 【关键词】党务公开 权力 规范
2、 2 0 0 4 年，党的十六届四中全会中共中央关于加强党的执政能力的建设的决定在中国共产党的历史上第一次明确地提出了“党务公开” ，2005 年发布的建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要和 2 0 0 6 年党的十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中继续强调这一问题，2007 年年初中纪委第七次全会对此则采取了更为坚决的态度，提出要“积极推进党务公开” ，胡锦涛同志在十七大所作政治报告提出要“让权力在阳光下运行” ，新党章则在党的组织制度中增加了“按规定实行党务公开” 。上述情况充分表2明了中央在这项工作上与时俱进的态度和决心。 党务公开作为党建工作中
3、一项重要的制度创新，其基本精神是强调党内事务和活动的透明性、公开性。这一问题一经提出即迅速引起广泛的关注，是因为我们党作为中国唯一的执政党而处于权力主体的地位，各级党组织的活动其核心是公共权力的运行至今仍然存在着明显的“非公开性” ；而这一“非公开性”在目前的社会转型期，对整个社会的发展无可避免地呈现出日益显著的负面效应。实施党务公开，让党的各项工作与活动向社会公众开放，走向透明和公开，对于解决这一问题具有极为重要的意义。 本文即拟就此问题进行讨论，在正式进入讨论之前，有一个问题需要指出，这就是党务公开对权力的规范涉及多方面，限于篇幅，本文主要从反腐败角度对党务公开的意义和作用进行讨论。 一、
4、实行党务公开是我们党历史方位和执政环境变化的必然要求 党组织活动的“非公开” ，与长期来我们党一直强调的保密观念与措施直接相关，而这一保密观念和相关措施是由中国共产党的诞生与发展过程中的历史环境所决定的。我们党从成立到现在，已经走过了 8 5 年。85 年来党经历了革命与战争社会主义建设改革开放三个不同时期。 在长达二十多年的革命与战争年代里，我们党始终作为革命党而存在。这一时期中，我们党基本上处于被围剿、被追杀的状态。这种状态3的长期延续，使我们党对阶级斗争的严酷性形成了深刻的意识，并对我们党的思想观念和实际工作产生了两方面的影响：一是高度的敌情观念；二是高度的保密意识和有效的保密制度。在这
5、种情况下，党的工作的“非公开性”是基本的生存手段之一。 进入社会主义建设时期以后，我们党的敌情观念和保密意识、措施并没有随着历史条件、客观环境的变化而变化，恰恰相反，它们不仅依然保留了下来并且在一个相当时期内还有所强化，这反映在几个方面：首先，解放战争胜利和夺取全国政权，在很大程度上被我们党看成是阶级斗争在另一个战场上的延续，或者说，阶级斗争另一种形式的表现，这集中体现于毛泽东同志在全国胜利前夕所召开的党的七届二中全会上的讲话中，他强调指出：“在拿枪的敌人被消灭以后，不拿枪的敌人依然存在，他们必然的要和我们作拼死的斗争，我们决不可以轻视这些敌人。如果我们现在不是这样地提出问题和认识问题，我们就
6、要犯极大的错误。 ”值得注意的是，类似的意思以不同的话语反复多次出现于讲话中。其次，在政权已经巩固，整个社会也已经进入社会主义建设阶段相当时间以后，我们党面对国内发生的重大事件，仍然习惯于以阶级斗争的观点来分析问题和解决问题，1957 年的“整风运动”中途转变为“反右斗争”和 1966 年爆发的“文化大革命”无不体现了这一点 这就直接决定了我们党长期来对国家权力的认识基本上局限于“国家机器是一个阶级对另一个阶级实行暴力统治的工具”角度，此时，党的中心任务必然是也只能是“阶级斗争为纲” ，也因为如此，在进行社会4主义建设多年后，我们党依然强调巩固政权和保卫政权，并在理论上不断强化，从 60 年代
7、提出的“阶级斗争必须年年讲、月月讲、天天讲”的过渡时期基本路线直到“文化大革命”时期强调的“无产阶级专政下继续革命”理论。 在这样的情况下，服从于“阶级斗争”的需要，强调党组织活动的保密性、 “非公开”是必然的。 十一届三中全会以来，中国进入了改革开放时期。二十多年的改革开放，中国社会的各个方面特别是经济发展取得了举世瞩目的成就。回顾这一历史时期，可以说，所有这一切成就，都是基于一个出发点，这就是邓小平同志对于我国社会主要矛盾的分析和判断，即阶级斗争已经不再是社会的主要矛盾，当前我们所面对的最紧迫的任务，是发展经济，实现国家的现代化。由此实现了党的中心任务的转移，即从以阶级斗争为纲转移到以经济
8、建设为中心。正是在这样的认识之下，整个国家进入了改革开放的新时期。改革开放在推动中国社会不断发展的同时，社会也在推动改革开放自身不断深化。在这一改革与开放的过程中，我们党自身也处于重大的转变之中，这就是党的十六大报告所提出的，我们党的历史方位发生了巨大的变化，概括而言，表现在几个方面：党的历史方位变化之一：从阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心； 党的历史方位变化之二：从一个先锋队向两个先锋队的转变； 党的历史方位变化之三：从革命党成为执政党； 有了上述三个转变，我们党又面对一个新的问题，即权力的来源问题。如果说，革命党的任务是通过暴力手段夺取政权的话，那么，作为5执政党，在强调依法治国、建立法
9、制国家的今天，就必然面对着权力的来源合法性问题。也就是说，权力的合法授予问题。而我们国家的性质，决定了我们党作为执政党的权力只能来自于人民的授予。 这就带来党的历史方位的第四个变化：从夺取权力到被授予权力。 也因此，对于执掌权力的执政党及其执政活动，社会公众，即人民群众和党内的广大普通党员理应具有知情权、参与权、选择权和监督权。这样，由于我们党的执政环境发生了巨大的变化，必然要求我们党的活动必须逐步从保密走向公开，从封闭走向开放。就此， 我们还应注意的是， 当代新科技革命的浪潮，也要求党的活动必须走向公开。如果说，过去由于通讯不发达、信息传递通道有限，因此对信息的封锁还有可能，今天互联网的高度
10、发展，现代通讯的无所不 在，教育的普及导致的文化水准的提高，使得信息的封锁几乎成为不可能。 但是，这并不意味着我们已经解决了这一问题，事实上，直到目前为止，作为一种“观念惯性”的表现，我们党的各级组织的活动“非公开”特征仍然明显，这正是当前党务公开引起广泛关注的重要原因之一。二、实行党务公开是市场经济环境下完善权力体系的必要条件 为了尽快改变中国经济的落后状况，发挥中央和地方两个积极性，改革开放的基本措施之一就是通过不断扩大地方自主权，变原来高度的6中央集权模式为各层级分权模式。这一做法极大地激发了地方党组织和政府领导人的积极性，多年来我国经济与社会所取的巨大成就，一个重要原因就在于此。但同样
11、由于这一分权模式， 也诱发了一系列问题的出现，如贪污腐败、 “买官” “卖官”等，多年来虽然一直在强调要加大处置力度，但并没有有效解决，相反，随着时间的推移，还有愈演愈烈之势。 问题的产生有多方面的原因，而权力运行过程中的“非公开” ，是一个重要因素。权力体系作为一个复杂系统，由多个子系统所组成，简略分析，大体上可分为权力的配置、运行和监督这样三个部分。其中权力配置的主要功能是将权力按照其实施需要在中央到地方各个层级以及垂直系统之间进行配置，即所谓“条块”之间及其内部的权力分割，并界定其权限；权力运行则主要体现各权力机构使用权力的“合法性”手段；权力监督的主要任务则是对上述权力配置和运行过程予
12、以监督。三者之间的关系大体如下： 从上图可以看出， 作为权力体系的组成部分，权力配置、运行、监督三者互相联系、互相影响。在此特别值得注意的是，权力如何配置与运行，将直接影响到权力监督如何进行、是否有效，以及能够在多大程度上发挥作用。 从这个角度看，改革开放以来中央向地方的分权过程实际上就是一个权力体系重建的过程，这就决定了在一定的时期之内，权力体系的破裂不可避免，上述问题的产生具有相当的“自然性” 。 7计划经济时期的权力体系恰如毛泽东同志所概括的“大权独揽，小权分散” ，是一种高度的集权模式，其权力配置、运行、监督的主体都集中于中央，在这一权力体系中，地方党组织和政府基本上以中央意图的贯彻执
13、行者身份而存在，当时，伴随着纵、横双向度的大范围、高密度覆盖的计划经济机制，是自上而下的严密的行政管理制度的有效制约。这一模式既保证了中央意图的贯彻，也保证了中央对整个权力体系的绝对控制。 而以扩大地方自主权的方式所进行的分权，必然导致这一权力体系的裂变，其主要内容有三： 权力配置： 中央权力向地方的下移，即权力重新配置。对此，有两个问题必须注意：一是权力的下移是与经济建设的任务及其收益的分解下移同步进行，迫使地方党组织和政府高度关注 GDP 而不得不成为市场活动的主体，承担起在完善的市场经济机制下本不应承担的角色，由此将地方官员与经济利益紧紧地捆绑在一起。而这样的与经济任务及收益紧紧捆绑在一
14、起的权力，对掌握权力者来说，既是压力能够将权力掌握在手中的前提是出成绩，首先是经济成绩，于是必然会引发“追求政绩”的冲动；也是诱惑以权谋私的可能。二是分权是以权力整体下移方式进行，形成了各地各级拥有相对独立地位的权力体系。需要指出的是，当我们讲到自主权的时候，理论上指的是地方自主权，但实际上，这一权力只能是“落实”在具体的领导人手里，所以，上述扩权的过程，事实上是一个权力由中央向各级地方党组织和政府领导人手里转移的过程， “由此出现一种奇特的权力反向运动中央向地方各8级组织放权，而一些地方组织的权力却向个人(主要是一把手)集中。 ”于是，集体领导的状态未必能够得到保证。 权力运行：权力运行的主
15、体发生变化，各级党组织、政府的领导人在自己的管辖范围内都成为权力主体，但是，与此同时过去权力运行的“非公开”方式则基本延续。 权力监督：此时对权力的监督和制约则出现一定程度的真空状态。由于权力运行的“非公开” ，中央到地方，上级对下级组织及其领导人的监督与制约不再像过去那样有效，自上而下的监督机制出现了断裂；而本应承担监督任务的同级纪委和社会普通成员被制度性地置于既难以了解情况、又缺乏保障的状态而难以承担起相应的责任。 于是权力运行便在相当范围、程度上出现了“绝对权力”缺乏制约的权力。湖南郴州特大腐败案件被揭露后，反思其原因时，当地的干部群众包括有关的纪委领导感受最深的就是由于权力运行不透明造
16、成的“情况不明朗、证据难收集、处理难下手” 。 而党务公开所体现的公开性、透明性要求，正是抓住了当前权力体系所存在的关键问题，对于规范权力体系的运行，有着极大的作用。 三、推行党务公开的重要意义 党务公开要求党内事务、党的活动，特别是权力运行的公开性，也就是我们通常所说“让权力在阳光下运行” 。 尽管从表面看， 党务公开并不直接涉及对权力运行的监督。但是，9党务公开的实施，对于规范权力运行具有重大意义。 对所有被揭露的官员以权谋私、贪污腐败、 “买官” “卖官”的大案要案进行分析，可以看到三点：一是在我们的干部队伍中，尽管也有依靠买官卖官或用其他不正当手段爬上去的，也有“带病上岗”的，但就总体
17、而言，在刚刚走上领导岗位时，绝大部分是表现优秀的，一部分人之所以出现问题，往往有一个逐步变化的过程，而缺乏有力的监督正是导致这一变化的重要原因；二是这种缺乏监督的状况与权力运行的“非公开”有着密切的关系，正是这种权力运行的“非公开”造成掌权者周围其他人，包括上下左右，都难以真正了解权力运行的内幕，自然也就无从有效监督；三是所有这些犯罪官员都明白自己行为的性质，但是当权力运行处于“非公开”时，一面是外部世界金钱美色等巨大诱惑，一面是“对领导干部特别是一把手，事前基本没有监督，事中基本缺乏监督，事后基本不是监督。 ”对物质利益诱惑的抵制几乎全在于自己，即所谓自律，从长期而言，必然是“远离腐败不易，
18、拒绝腐败很难。 ” 所以，让权力在公开状态中运行，本身就可以使得以权谋私行为难以进行，而起到有效的制约效果。 其次，让权力在阳光下运行，又是权力监督机制建立和完善的必要条件。要对权力运行进行有效的监督，其前提是对权力运行全过程有着比较充分的了解，过去尽管我们强调加大反腐败斗争力度，但当权力的运行处于“非公开”状态时，事实上的监督难以实行。就此而言，党务公开是建立有效的权力监督机制的必要前提。正因为如此，党务公开的首善之地镇江市纪委的同志深有感触地说“有权力的地方就应该有公开” 。10党务公开的重要意义之一就在疏通监督渠道，让党员群众在“明白”中监督，使领导干部在“公开”中自律。 但是，推行党务
19、公开无论在思想上、理论上，还是实践上都是一个重大的突破，对我们的领导干部和普通党员都是重大考验。特别是对领导干部而言，如果说二十多年来，各级领导干部基本上居于改革的主导地位，长期以来都是“枪口对人” ，而党务公开，则是一次主导地位的变换，是“炮口对己” ，并且，还会引来“向我开炮”党内与党外监督的效果，这既需要极大的勇气，更需要思想上、观念上的巨大变化，其基础，则是对民主政治和党务公开的正确认识。 参考文献 1毛泽东选集第 4 卷 P1427 2反腐败呼唤改革党内权力架构摘自 2004 年 03 月?t 望东方周刊李永忠 3反腐败呼唤改革党内权力架构摘自 2004 年 03 月?t 望东方周刊李永忠 4程维高案的偶然性和必然性摘自 2003 年 08 月 14 日南方周末李永忠 作者简介：姚立建（1953） ，女，中共上海市静安区委党校副教授，法学学士。
