1、中国古代国家财政机构国库简介早在周礼一书中就记述了周朝关于国家财政国库机构的组织状况，天官中的财务职责主要是支出，地官中的财务机关是收入， 其格局大体是:1.总揽国家财政大权的“天官大宰”。2.主管收支核算的会计之长“司会中大夫”。3.地官大司徒兼管的赋税收入部门。4.九府出纳牵制系统(职内、职币、大府、王府、内府、外府、臬府、天府、职金)。5. 主管国库财物保管部门的“小宰中大夫”，具体事务由下属两个单位负责，第一是“宰夫”，释考每月库物出入，对后代审计很有影响。第二是“大府”职掌库藏， 包括各库财物纳出与岁终总考收支。不同的财物分库管理，故太府又统管有玉府(王用珍宝)、内府(国用财物)、外
2、府(国用钱币)、典丝、掌皮、司裘、酒正等，这种由大府统一控制的国库组织形式，对后世国库组织建设有着深刻影响。统一的秦王朝建立后， 财政管理机构在九卿中有少府卿和治粟内史，少府卿“掌山海池泽之税以给供养”，主要是负责宫廷皇室内部的财政事务；治粟内史“掌谷货”，是国家财政收支主管部门，管理太仓和大内。太仓负责粮谷的仓储出纳，大内负责钱帛器用的保管出纳，仓廪和库藏已初步形成两个互不相属的平行系统。但少府卿职权甚重，超出了皇室财务的范畴，倍以控制国家财政，所以，国库还不可能形成独立而严密的组织机构。当然，国家收入和皇室收入的各自分别，这是秦朝的首创，比起前代无疑是一个显著进步。西汉沿袭秦制， 皇室库与
3、国库有时互守略域，但更多的时间是互相调拨使用。在汉武帝时，增设水衡都尉负责收入， 少府卿负责支出，两个部门共同掌管皇室库。这样，使皇室财政机构的职权和管理机能得到大大加强，有利于皇帝牢固地控制财权，保证了皇室费用。而国库方面， 由大司农(治粟内史)负责，其中太仓掌粮谷贮藏，都内主管钱帛库藏出纳，相当于秦之大内。这两个自然属性不同的部门进一步的明确划分，给征收、运输、储藏、出纳、核算等管理都带来方便，有效地发挥了国库对经济进行调整和干预的职能。但国库直接隶属大司农，钱帛的调拨和出纳都由大司农掌握，权力过于集中， 容易发生监守自盗的弊病，表明初步形成的国库管理体系仍是很不完善的。东汉以后， 由于家
4、族地主自成体系的经济发展，商品货币经济日渐衰落，皇室收入来源萎缩，管理机构也相应精简，水衡都尉裁并于少府，少府中增设中藏府令，“掌中币帛金银诸货物”，集中管理库藏出纳事务，特别是与西汉相比，专门负责国库钱帛出纳的都内一职被撤销，改由部丞主帑藏，这一明显变化反映了国家规模的萎缩，地方财权的相对扩大，国库在国家财政经济中逐渐失去了重要地位。进入魏晋南北朝时期， 世族地主占有累世承袭的田庄，又大量荫庇人口，使得国库的税收来源枯竭，加之战争繁频，军费开支急剧增多，使陷于财政危机的政府不得不集中一切财力去应付燃眉之急，因而不仅皇室库和国库再无明确划分，而且国库管理也失去常规。这种变化的突出表现是秦汉时两
5、套财政管理班子被合并为一个系统，财权集中于宫廷近待机构，由皇帝通过尚书直接掌握整个财政活动，少府、大司农则变为尚书节制下的两个负责库藏出纳的业务部门，实际上是皇室库囊括了国库，国库变成了皇帝的私库。曹魏时期， 尚书由少府系统中独立出来，成为国家财务的中枢。尚书台中设五曹尚书，其中度支尚书“专掌军国支计”对财政进行统一管理。少府与大司农负责库藏出纳的具体事务， 二者的职权范围已不象秦汉时期那样按皇室库和国库两系统来划分，而是按布帛金银与粮谷薪鱼两类不同业务来划分， 这就使仓和库的分工进一步专业化。少府中的中藏府令负责币帛财物，平准令负责练染诸货物。大司农中则仅有太仓令，主管粮食贮藏、加工和出纳。
6、显然，少府与大司农已成为度支尚书节制下分掌布帛与粮食的两个专业部门。此外，在这一时期，国库机构最重要的变化是出现了由度支尚书掌管的金部、比部，这表明国库出纳的监督系统已初步建立。晋代少府属官有左、右藏令， 并继续设置金部、比部。东晋之后，库曹御史掌外左库、内左库，遂逐渐代替了少府管理钱币之职，少府基本由财政管理系统分化而变为一个专管手工业的机构。刘宋时，“省外左库，内左库直云左库”，“齐、梁、陈有右藏库无左藏”，都未明言库藏隶属关系的变动，说明仍由侍御史管辖。这一变化的新格局突出体现了以侍御史掌库藏不仅加强了对国库钱币的管理，而且也加强了皇帝对财权的直接驾驭。但侍御史掌管国库毕竟是不正常的管理
7、，它既行使监察权又直接介入财政管理，越俎代庖，破坏了监察与行政分立的传统原则，使国库组织系统极不协调。至于魏晋以后各朝时有左藏，时有右藏， 主要是各朝官制崇尚不同，如魏、蜀、吴三国到两晋，官制秩序均是以左为尊，所以有时没有右藏。北魏自定中原， 为维持其财政费用，非常重视府库作用，“纳其方贡以充仓廪，收其货物以实库藏”，“收获珍宝，府藏盈积”。太和二十三年，引周官为根据，改少府为太府卿， 职掌“金帛府帑”、“财物库藏”，突出表明这是一个国库机构， 虽然从实质上并没有把皇室库与国库分开，但从名称的变动已透露出必然会代之以新的机构。北魏的内库、地方府库这时也开始行使职能，如在京城，和平二年冬一次就“
8、诏出内库绫绵布帛二十万匹，令内外百官分曹赌射”。在地方，租调征收后， “又入帛一匹二丈，委之州库，以供调外之费”。特别是常常由于临时需要而任意增加调绢，以充实各级府库。大和九年均田付诸实行后，赋税收入增加，府藏储备雄厚。太和十一年“诏尽出御府衣服珍宝、太官杂器、太仆乘具、内库弓矢刀铎十分之八，外府衣物缮布丝扩诸所供国用者，以其太半班费百司，下至工商皂隶，逮于六镇边戍，畿内鳏寡孤独贫瘫者，皆有差”。孝文帝死后，府库租调缴纳沉重，一方面，贵族生活骄奢淫逸，河间王元深的府库内堆积钱绵珠玑、绫葛丝绢不可计数;另一方面， 人民户调绢每匹长四丈增为七八丈，加倍征收。到“神龟、正光之际，府藏盈溢。灵太后曾令
9、公卿已下任力负物而取之，又数赍禁内左右，所费无货，而不能一丐百姓也”。可见府库状况日趋腐败，但其制度的变化却对后期产生了不可低估的影响。南朝的萧梁则在天监七年增置太府卿，“掌金帛府帑，统左右藏令，上库丞，太仓，南北市令，关津亦皆属焉”。接替了侍御史兼管库藏的职权，初步消除了监察行政混同的现象。然而， 仓和库的不同职能又混同于一处。如太府卿和司农卿共统掌太仓。此外，少府在设有炭库等专业库外，将本应由太府主管的“南塘邸税库”归为己属。所以，虽然这时设有上库、右藏等正库，以及太乐库、油库、东治小库、英库、获库、箬库等储备专库，但太府作为独立的国库组织还不成熟。同时，“掌勾检等事”的比部仍为事都官尚书
10、之属，并没有作为独立机构分离出来。南北朝末期，北朝和陈分别沿袭了北魏和萧梁的制度。但也有不同，如北齐太府寺“掌金帛府库，营造器物”，统有左藏、右藏、黄藏。“黄藏”这一名称来源于晋朝少府“中黄藏”，即中黄门宦官主管的库藏。黄藏作为内库设于太府寺内，说明皇室库仍没有完全与国库分离。总之，魏晋南北朝时期由于经济动荡，政局混乱，引起国家管理机构发生了一系列紊乱。但却为后世建立完善的国库管理机构提供了经验。尤其是频繁的分合变化中产生了一些新部门，形成了新的管理体系的雏形，为隋唐所继承、发展。唐代国库发展状大的过程， 要从隋代国库制度谈起，因为“唐承隋制”，尤其是唐初，基本全盘继承了隋的国家制度。从这个角
11、度说，隋朝可说是唐朝的前驱。隋朝建立初，不仅“隋氏因周室平齐之资，府库充实”，而且国库组织基本沿袭北齐制度。文帝时，太府寺统左藏、右藏、黄藏等署，其中左右藏各置令二人，丞四人，而黄藏则惟置一人。这说明皇室内库仍与国家府库混同于一个机构，当然，黄藏只是为宫延服务，故官员少，其规模不及左右藏。隋代对国库机构的调整改革，是隋炀帝时期。史称“炀帝即位，多所改革”。司农寺将平准、京市隶太府，而“太府寺既分为少府监，而但管京都市五暑及平准、左右藏等，凡八署”。这是参照南朝的制度把掌管手工业的少府监从太府寺中分出，从而使太府寺成为专职的国库部门。特别是将黄藏归于长秋监(内侍省)，更使太府寺成为名符其实的国库
12、部门。因此，尽管从形式看隋朝国库机构的各个名称大都是由魏晋南北朝沿袭而来的， 但管理体制和组织系统却已发生了重大变化。这种变化的客观条件主要有二条:第一，国库收入稳定。隋朝经济发展以均田制为基础，国库收入以租庸调为主要来源，这就为国库提供了比较稳定和充裕的收入，各项开支得到保证，国库管理走上了正常轨道。第二，中央集权强化。隋代中央集权制度的发展，使朝延可通过严密的制度来保证对财政的控制，无须再象南北朝那样利用宫廷机构直接掌握财权。而且为保证租庸调征收，必须加强政府职能部门的职权，使国库摆脱宫廷机构的束缚独立地发挥其职， 改革魏晋以来皇室库和国库合一的管理体制。因此，在这种形势下，隋统治者将内库
13、与国库划分开，适应了国家统一和中央集权制度的发展，国库独立体制的确立符合历史的进程。由于“唐高祖发迹太原，因晋阳宫留守库物，以供军用”，所以统治者深知国库的重要性，“既平京城，先封府库”。而且“唐高祖平京师倾府藏以赐勋人”，武德四年一次就赐给李世民黄金六千斤。但草创之始，又常国用不足，太原人刘义节献计二条:其一，因数十万军队集中长安，造成“樵贵而布帛贱”， 动员军队砍伐街衢和苑中树木换布帛，“岁取数万匹立可致也”。 其二，“藏内缮绢 shu;皆有余轴之，使申裁取剩物以供杂费，动盈十余万段矣“。唐高祖采纳了这两条建议，因而“大收其利”， 将刘义节提升为主管国库的太府卿。隋朝统治很短促，许多措施与
14、制度尚未充分发展完成。李渊建唐时，国库一切制度多承隋旧，并将少府所属诸署还隶太府。 到唐太宗时，复置少府监，又对国库部门实行强化，因此，比较完善和健全的国库管理系统于贞观时初步厘定。贞观二十三年将民部改为户部， 其户部度支、金部、仓部四属奠定了国库的管理中枢。此外，比部的审计和御史台的监察， 都使国库管理制度比前代更为严格，更为具体。这样，国库主管部门、审计部门和监察部门三足鼎立，既有专职分工又牵制配合， 共同构成新的组织形式，使唐前期的国库机能速迅提高，它的财政体制也更加稳定可靠，而国库机构的稳定，不仅反过来促进了国库制度的完备，也保证了唐王朝在国库职能加重情况下对社会再生产全过程的干预和控
15、制。从唐代国库的类型和职能看， 都彰明较著，臻于成熟，秦汉以来皇室财务和国家财务的分离这时已成为定制。内伺省内府局 “掌中藏宝货，给纳名数”，专门负责宫廷内库;与此同时，又对两部分财政比重关系作了调整，皇室库不再象秦汉时期那样有完全独立的收入，而是主要依靠国库的调拨，其费用按品秩计多少，春秋二时宣送中书批审，由国库部门按一定数量定时拨付。这样，皇室库机构的活动基本上收缩到宫延内部.内库管理职权被集中到国库组织之中，使国家能对整个赋税收入进行统一的预算编制和出纳管理。唐代国库制度虽在贞观时便初步厘定，. 但它的定型则是在开元时期，经历了一个发展过程。这个过程表现为国库出纳管理始终存在着来自皇室的
16、干扰，即国库分配和皇室消费之间的矛盾。贞观五年正月， 国家经济刚有起色，深知多藏厚亡的唐太宗就夸耀财富，“幸左藏库，赐三品已上帛.任其轻重，尽力取物出库。同年，修仁寿宫完，又欲修复洛阳宫，戴胃谏曰: “军国所须，皆资府库，绢布所出，岁过百万。丁既役尽，赋调不减，费用不止，帮藏其虚。”当时国库年支百万绢布就“帑藏其虚”，可知国库收入数额最高在百万左右。贞观后期太宗又下诏:“自令皇太子出用库物，所司勿为限制”，说明这一阶段国库制度的执行还是不严格的。另外，唐初武器监被废黜，军器皆出少府与左藏署.国库里贮备武器，也表明国库组织的定型够稳定。宋代理财官署， 从开国到神宗元丰是一个阶段，元丰后，另是一个
17、阶段。宋初，以天下财计归之三司，三司设有使、副使、判官等。三司下有盐铁、度支、户部三个机构。盐铁下设兵、商税、都盐、茶铁等七案，主要掌管国库收入，也掌管部分国库支出。度支下设赏给、钱帛、粮料、常平、发运、骑、斜斗、百官八案，主要掌管支出。户部下设税、上供、修造、曲、衣粮五案。此外还设有各种事务司，主管收发公文、帐籍，内部人员管理等事。元丰改革官制后，天下财计归户部，户部掌握天下人户、土地、钱谷之政令、贡献、征役等事。户部的左曹掌户口的增耗、军国岁计、土贡、征榷、婚姻、民讼诸事;右曹掌常平之役、坊场、山泽等事。户部的所属机构包括度支、金部、和仓部。度支设郎中和员外郎，主掌军国用度、国库收支、军需
18、边备的计算，年终汇总各路国库收支，报呈皇帝和尚书省，凡定额的上供，专款存诸，科买数，漕运数，百官俸给、赏赐财物等，皆有计划。即是说度支管的是预算、决算和日常财务。金部主要是掌管国库收入，凡岁之所输，包括市舶、榷易、商税、香茶、盐矿、纲运等收入，以及平准度量衡制度，都在其掌管之内。仓部主管国家仓廪以输中都，绍圣初，兼管坑冶， 南宋乾道八年，诸路经总制钱委提点刑狱官督责。地方级的财政， 包括兵、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，由府、州等的知府、知州等行政总其责。县级由县令掌理户口、赋役、钱谷、赈济、出纳之事，按时编造户籍和催收田赋，向上级报告水旱灾伤，按规定办理免，至于具体事务，大县由县丞主管国库
19、和经济，千户以上的县， 由主簿掌出纳官物，销注簿书等事。宋代施行收入集中制， 相当重要的一部分收入，集中在皇室库，所以皇室库的财力常是绰绰有余，而且保有大量库存。这种状况造成皇室库管理上混乱。神宗曾对辅臣说:近见内藏库帐， 文具而己。其财货出入全无关防，旧以龙脑、珍珠付榷货务，数年不输直，亦不钩考。到了徽宗时期，蔡京以“丰郭豫大，之说蛊惑人心。加剧搜括民财，纳入皇室库政的收入，在范围上更宽，财权也更集中，财力的处理用“御笔”，行事，唯赵佶(徽宗)个人意志是从，无另外的意见可以发挥制衡作用，浪费没有边际，造成亡国的惨剧，这是财权绝对集中的严重教训。宋代地方政治组织，有府州县，在中央与地方之间，还
20、有路一级机构。府州县是地方行政权力机构，有一定范围的军权和财权。宋代财力分配如唐制， 有上供、送使、留州之分，上供钱物入皇室库或国库，留州钱物留归地方国库。而转运使是中央派出的官员，负责掌管一路财政，州应上缴之款，上缴给转运使，转解中央。别有一部分财力由他在各州之间进行调剂，以备非常之需。中央在地方各项支出，也由他直接供应，无须向中央请拨，所以他手头掌握一定财力，实际上转运使是中央设在各地的国库分支库， 他掌握的钱是国库各地分库，这是宋代财政体制的特殊措施，运用有它的灵活性。它承上启下，维护中央统一，兼顾地方需要。宋代中期而后，转运使所掌握的机动财力，被集中到中央，从而使地方力量过度被削弱，转
21、运使无从调剂，地方任何事情都必须由中央直接处理，地方没有财权，什么事也干不成，过度集权造成地方瓦解， 这又是一大历史教训。元时， 国库虽实行中央、行省和路三级管理，但仍属于中央集权性质。中央国库，包括国库和皇室库，二者都有自己的理财机构。国家理财机构的名称，几经变易。中统之初为左右部，独立于中书省之外，后改为制国用司，又改尚书省，专理财赋。至元八年， 并入中书省的户部，主管天下户口、钱粮、田土的政令，凡贡赋出纳的规范数目，货币流通的制度规定，府藏积蓄的数量，货币贵贱的法度，收敛、给散的是否得当，均由户部裁处。户部下属包括国库、宝钞都提司(主管货币发行的政令)、宝钞总库(主管货币的储藏和印本的保
22、管)、印造宝钞库(负责印造纸币)、烧钞东西二库(负责昏钞的保管与焚毁)、行用六库(负责倒换昏钞及平准物价)、大都宣课提举司(主管京师酒醋榷酷之事)、印造茶盐引局(主管印造腹里及各行省的盐、茶矶、铁等引)等。此外，京畿都漕运使司，主管漕运之事;都漕运使司，主管御河上下的攒运粮斛(催督漕运粮食); 檀景等处采金铁冶都提举司，主管冶采金银炼铁，榷货以资国用;大都、河间等路都转运盐使司，山东东路、河东陕西等处转运盐使司，掌场灶榷办盐货，以资国用。这些机构虽隶属户部，但其秩品与户部相等，故户部对它们没有多大的约束力。另外，兵部、刑部、工部、礼部均有自己的理财机构和财权。如兵部掌握屯田、牧地之籍，羊、马、
23、牛、羽毛、皮革之征，驿站邮传之制;刑部主管赃罚之出入;工部主管工局之出入;礼部主管登记、朝会贡献之出入。以上六部，由左司、右司统管，但左、右二司秩级低于六部，故不能起领导作用，只能起汇总协调作用。还有一些综合部门，他们的级别低于中书省，但高于六部，这些综合部门，也握有很大一部分财权，设有自己的理财机构，如枢密院主管军民屯种之出入，宣政院主管吐蕃等处税课仓粮，大司农司主管一部分屯田之出入。六部直接对中书省负责，中书省对皇帝负责，中央综合部门直接对皇帝负责。他们之间在财政上没有任何统属关系，机构的不相统一，造成“衙门分杂，事不归一，十羊九牧，莫之适从”。“诸司头目，布满天下，各自管领，不相统摄”。
24、由于机构冗滥，政出多门，造成财力极度分散。皇室理财机构更为复杂， 有主管皇帝食品及诸王宿卫、怯怜口 (原意为家童，转意为属民)粮食、抽分羊马等事务的宣徽院;有主管宗教迷信、皇家填充院、官田出纳的太禧宗院;有主管中宫财赋的中政院;有主管太子太后财赋的储政院;有主管皇帝库藏及份地出纳的内宰司、总管府;有主管御马、鞍辔与辇的太仆寺、尚乘寺; 有主管诸王、后妃财赋的诸寺和总管府;有主管皇室钱帛、珠宝的太府监;有主管皇室马驼诌粟、皮货衣物的度支监、利用监等等。皇室诸理财机构，都有自己的财源，因而他们之间，更无统属关系。元朝地方财政国库机构，全国设立十一个行省，每个行省都掌握一定的国库收入与支出。此外，还
25、负责本省的兵甲、屯种、漕运等事。隶于行省的税课机构，包括两淮、两浙、福建等转运盐使司，广东盐课提举司，四川|茶盐转运司，广海盐课提举司，市舶提举司，海道运粮万户府等。诸路的理财机构，有平准行用库、府仓和税务。明开国之初，承袭元制，以中书省总理政务，下统六部。洪武十三年，诛丞相胡惟庸，黜中书省，废军相，提高六部权限，吏、礼、户、兵、刑、工六部政务，直接操于皇帝。洪武十五年，因皇帝事繁，特设殿阁大学士，内阁制的政体开始于此。其初仅备顾问，不与问政事。仁宗以后，阁权始重。其班次在六部之上。但六部负有实际责任，大学士遇事，须与六部商酌。为使内阁与六部联系，设给事中六人，如与户部联系的称户部给事中。到嘉
26、靖、万历时，均以阁首辅行使宰相职务。明代中央财政国库机关为户部， 户部设尚书一人，左右侍郎各一人，掌全国户口田粮之政令与稽察，岁会赋役实征之数。户部经常工作，史载:“以垦荒业贫民，以占籍附流民，以限田裁异端之民?以图帐抑兼工之民，以树艺课农官，以鱼地给马牧，以召佃尽地利，以销豁消赔累，以拨给广恩泽，以给除差优复，以钞链节赏赉，以读法训吏民，以权量和市籴，以时估平物价，以积贮之政恤民困，以山泽、阪池、关市、坑冶之政佐邦国，瞻军输，以支兑、改兑之规利漕运，以振贷、均籴、捕蝗之令悯灾荒，以输转、屯种、籴买、召纳之法实边储以禄廪之制驭贵贱。”每十年攒造黄册，以别户之上下，畸零的等级，以周知其登耗。户部
27、下分为四部，即民部、度支部、金部、仓部。洪武二十三年，以天下度支事务浩繁，改为十二部，各令清理一省，二十九年， 改为十三司(浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西桂林、云南)，各掌相应省份之事。兼领两京直隶贡赋及诸司卫所禄俸、边镇粮饷，并各仓场盐课，钞关。此外，还设置宝钞提举司，各仓库都转运盐使司，分司国库、税收事宜。明代国库出纳属户部主掌。每年由户部总汇一年的需费上报于大司徒，经皇帝认可后组织征收。从永乐以后定为常规。明代的地方财政国库机构，省承宣布政使司，掌省的民政、户口、钱粮。省以下的府和县，也相应设官主管府县的财政工作。清初财政管理机构在中央为户部，在地方为承
28、宣布政司及漕运、盐政等专门财务机构。户部设尚书， 尚书之下，有左右侍郎各一名，右侍郎兼管钱法。其下有十四清吏司，分管各省民赋及八旗诸司廪禄、军士饷粮、各地盐课、钞关杂供等。设于各省的财务官厅为布政司，为一省财赋总汇，布政使稽查国库收支出纳之数，汇册申报巡抚再转报户报，户部管理国家户口、土田簿籍，并统管全国国库收支，量每岁收入，以定存留起运之数。春秋二季报拨，凡运款领支，有给领，有协解，有部拨，都按实支销。如果征收田赋，如期运解布政司，以待部拨。其应充本地经费的如数留存，以待支给。布政使司其出入之籍数，并考核详实，以待奏销。凡奏销必用四柱清册记载:旧管、新收、开除、实在四柱数。条析起运存留、支给
29、、协拨、采办为数若干，由巡抚以达于户部，户部按所隶进行审核，汇报于中央。协饷，是指一省入不敷出，由户部按邻省所报实存之册，以应协之数，移文拨助， 这就是清代前期财政的特征，说明其国家财政高度集中，地方财政几无独立可言。清前期总司皇室库的机构为内务府， 内设广储、会计两司，专掌皇室一部分收入，各有专司，兼掌六库，储备物资，供皇室使用。另外还有会计司，它掌管皇庄田亩收支等事项。当内务府经费入不敷出时，常盗取户部库银以为接济。乾隆时亲为裁定，岁支限银六十万两。道光二十一年，发广储银数百万两，以补军需、河工、赈济的临时急需。可见，当时皇室库与国库的区分有一定界限，不过当时皇室库收入多靠官吏献纳，而务府
30、提拨解用之时，也含混不清，所以仍不能明显划分。此外清代还有盐政院、漕运总督两专门机构。盐政院主管官为盐政大臣， 下设，总务厅、南盐厅;北盐厅、参议等职.由大臣总揽盐政，丞佐理，总务则综理庶务，典守机密;南盐厅掌管淮、浙、闽、粤盐务;北盐厅掌管奉、直、东盐务;参事掌拟法制，又仿照明代办法，差御史巡视盐课，各省以督、抚综理盐政。宣统元年，改设督办盐政处，宣统二年十一月，又将处改为院，直到清覆灭为止。漕运总督主管京师漕粮运递。清代末期，河运改为海运，河运逐渐失去其重要性。到光绪三十一年， 漕督被裁撤。清代前期设立的南河河道总督、东河河道总督被官吏视为肥缺，因河道官吏挥霍国家资财奢靡成风，早就有人主张
31、裁撤，但因两督直接指挥漕标， (按:清代兵制，三营为一标)与河标武装，负有镇压运粮工人及维护沿岸治安的责任，清政府极为重视，故南河河道总督到咸丰八年才撤销，而东河河道总督直至光绪二十八年才被撤销，可见漕督的武装有利于维持清政权的统治。清代海关征税， 开始于清初康熙年间，道光二十二年鸦片战争后，中英缔结江宁条约，开放五口通商，各国相继设置领事于各埠， 管理外商货物输出输入及课税，经领事征收转纳于中国政府。当时中国政府就在各口任命贸易管理官，而以当地的海关监督、将军或道台兼任，史称“旧关”，此制于威丰元年废除，改由中国政府派人直接征收。咸丰四年，太平军兴以后，清政府上海官员与英、美、法三国领事缔结
32、上海海关组织的协定九条，规定组织成立关税管理委员会，“新关”遂于同年七月十二日成立，从此外国人就直接参与中国海关管理，这是近代中国海关管理权丧失的开始，不过当时仅限于上海海关，广州、厦门、福州、宁波四口，仍在中国海关官吏支配之下;直到同治二年，清政府任命英人赫德为总税务司，从此海关大权，遂掌握在英国人之手，赫德在职历时四十余年，直到光绪三十四年才离职回国。根据 1864 年赫德所拟的海关衙门组织章程的规定，海关的重要人选有总税务司，各关税务司和各关监督。而总税务司是中国海关的独裁者，他的地位一面驾凌于各关税务司之上，一面剥夺海关监督的实权，而历届总税务司莫非洋人，因此，总税务司无异是帝国主义控
33、制中国财政、管理中国进出口货物的一只魔手。在清代后期，海关组织机构分为税务部、港务部、教育部和邮政部，其中最重要的部分是税务部的征税股，专门办理各关进出口货物的征税事宜，它的人员约占海关人员的百分之九十以上。在这些人员当中一切重要职务;都是由外国人担任，“海关的内班人员中，总税务司、副总税务司、各关税务司、副税务司共六十九人，全部均系外人，又外人各等帮办共二百一十九人，华人各等帮办共二十五人；属于外班人员中，总巡及验估、验货二百八十二人均系外人；杆子手五百零一人中，华人只占二十人， 属于海班人员中管驾官四十二人，全系外人。”不难看出，国库收入的重要来源-关税完全丧失。在清末推行“预备立宪”期间
34、，清政府为整理财政，于仿学西方筹办预算的同时，还开始准备试行办理公库制度。光绪三十年（1904 年）正月，奕 kuang 奏请由户部筹股，试办大清户部银行。同年三月，由户部尚书鹿传霖等草拟的试办银行章程 32 条出台，并经清廷批准。次年（1905 年），户部银行总行在北京成立，并在天津、上海设立分行。三十二至三十三年，又相继在汉口、济南、张家口、奉天、营口、库伦、锦州、保定、大连、安东等处设立分行。到宣统三年 (1911 年)六月止，共先后设立分号 56 处。按照章程规定， 户部银行为有限公司，归国家保护，遇市面银根紧急、青黄不接时，可向户部请给库款接济。其业务项目为：经营存、放款项，买卖荒金
35、荒银，汇兑划拨公私款项， 折收未满限期票，代人收存紧要物件，并享受铸造货币、代理国库、发行纸币的特权。1908 年，户部改名度支部，户部银行也改称“大清银行”。户部银行改名大清银行后，对原有章程进行了修订，重新制定和颁发了大清银行则例24 条。则例除重申发行纸币、代理国库的特权以及代公家经理公债票及各种证券的特权。户部银行和后来的大清银行，是中国第一家中央银行。清政府赋于该行经理国库事务，主管国家一切款项。该行章程载明：户部出入款项，均由大清银行办理。在“奏定银行则例”中亦规定：大清银行由度支部酌令许其经理国库事务及公家切款项。宣统二年(1910 年)，资政院提议统一国库办法，于是会同度支部订定了“统一国库章程”，其要点是：(1)国库分为总库、分库、支库三种，总库设于京师，分库设于各省，支库设于地方；(2)国库由度支大臣管理，其保管出纳则由大清银行任之；(3)国家收支各款，均须汇总于国库。至此我国国库由实物库向货币国库转变。
