1、1委托代理视角下的国企管理问题【摘 要】近年来，国企高管落马频发，暴露出国企管理中存在的种种问题。本文从公司治理委托-代理的视角出发，以国企为对象，研究其在选任高管、监督经营、追究责任三方面存在的问题，并指出问题的根源在于出资者委托人权力分散，导致不能对代理人有效管控。 【关键词】委托代理；国企管理 控制着国民经济命脉的国有企业，与通常意义上的有限公司、合伙企业等经济结构有着相当大的区别。一方面，这些国有企业作为相对的经济单元参与市场经济；另一方面，国企又履行着部分公共职能，享受行政级别，甚至于国资监管机构有着相近的地位。这种双重身份的特殊性，使得国企的管控权力分散，从而导致国企管理存在一定的
2、问题。 一、国企管理存在的问题 按照中华人民共和国企业国有资产法的规定，国有资产监督管理机构代表各级政府履行出资人职责。1 然而，重要国企高管大多是由组织部门进行选任的。国资委虽然具有一定的建议权，然而并不能产生实质性的影响。与熟知国企管理状态，履行国有资产出资人权利义务的国资委不同，组织部门对国企实际经营情况了解程度较低。这就导致了组织部门在选任国企高管时，或许难以恰当的按需选人。 同样的，在国企的经营过程中，国资委对国企的经营监督难以保障。国企高管，或者说，国企的董事长、总经理对企业有着非常大的控制力。2“议事过程缺乏民主，董事长往往享有过大的权力” ， “几乎所有的议事程序均由董事长或大
3、股东代表决定” ， “董事会会议的出席率偏低” ， 2 在我国上市国企中大量存在。虽然上市国企存在董事会这样的议事机制，却难以约束董事长的权力，监事会对其的监督作用也显得微乎其微。另一方面，一项针对我国上市国企的公司治理效率研究则更为透彻， “国企高管的权力的增强会降低高管变更的概率与低劣业绩之间的敏感性，表明国企高管的权力在高管变更决策中发挥了显著的职位堑壕效应” ， 3 也就是说，如果国企的高管对公司具有足够的掌控力，则企业的业绩好坏与其被替换之间的相关性将降低。可供猜想的一个原因即是：国企的高管任免权掌握在组织部门的手里，而国企经营成果的考核落在国资委的头上，组织部门对国企高管的任免只会
4、参考国资委的意见。因此，国企高管独断严重，国资委缺乏对国企高管的任命、更换权力，使得国资委对国企经营过程缺乏监管力。 再者，国企高管问责的主要由纪检机构主导。 “十八大至今，中央纪委网站共发布了 124 名国企高管被查处的信息” ，可以见得，目前国企高管的问责主要是由纪检部门进行的。然而纪检机构对国企高管的监管缺乏法律依据，缺少专业素养，只能查处高管是否违反党纪，贪赃枉法，却无法判断高管是否尽职勤勉，管理有道。与此同时，肩负国有资产增值保值，肩负出资人职责的国资委，在近年来却较少有因管理不善而追究高管责任的行动。因此，目前究责制度导致难以将缺乏管理才能和素质的国企高管及时从岗位上替换下来。 二
5、、委托人权力分散是问题形成的根源 3上文通过选任、经营和究责的框架对国企的管理问题进行了分析，在分析过程中，问题之所以形成的根源也逐渐明了。 国企高管由组织部门任命，而非由对企业、对候选者更为熟悉的国资委任命，是选任阶段主要问题。国企的巡视和处分由纪检部门主导，对国有资产履行出资人职责的国资委却缺位，是究责阶段的主要问题。而经营阶段，虽然由国资委监管，但国资委对国企的高管既缺任命之权利，亦少处分之职能，对高管的约束力较少，使得国资委对企业经营的监管无处下手。 因此，国企管理问题的根源，是目前离散约束的机制。国资委履行出资人职责，负有国有资产的保值增值之责任，对国企高管进行业务上的监督；组织部门
6、则掌握国企高管的任免大权；纪检部门则巡查、处理国企高管的违法违纪事件。在这种体制下，对企业运营知之甚少、关注不多的组织部门、纪检部门掌握国企高管的生杀夺予大权；而负有监管之责的国资委却因缺乏有效的激励、惩治手段，从而使得监管成为一纸空谈。 以委托-代理的视角来看，即如何更好地激励和约束代理人为了委托人的利益而非代理人的利益行事，4 可以看出，其实国企目前存在的管理问题，是由于委托人权力分散化导致的问题。在通常情况下，委托人具有任命董事会、监事会；通过董事会任免高管、通过监事会监督公司内部治理；通过任免、处分和薪酬激励对高管进行经营监管的职权。然而，在国企中，任免权、纠察处分权分别掌握在组织部门
7、、纪检部门手中，国资委手中的经营监督权则难以落实。原本应当集中行使的委托人权力，4却由三个机构各自行使，因而无法有效的约束和激励代理人。可以说，委托人的权力分散致使委托人对代理人缺乏控制力，公司治理和监督机制失衡，从而产生国企在高管选任、考核和究责各环节的问题。 国资委、组织机构和纪检机构分掌经营监督、人事任免、纠察处分三方权力，使得对国企经营成果不负责任的组织机构、纪检机构掌握国企高管的生杀夺予大权，而对国企经营负有监管之责的国资委却缺乏有效的激励、惩治手段，是国企管理面临的最大问题。将上述权力集中在一个监管机构的手里，或者有效得协调起来，使得“委托人”能够对“代理人”形成有效的控制、威慑、
8、监督与激励，是国企改革必须重视的一个问题。 注释： 1中华人民共和国企业国有资产法 （2009 年 5 月 1 日生效）第二十二条 履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定，任免或者建议任免国家出资企业的下列人员：（一）任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事；（三）向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。 2 引自肖作平：“中国上市公司董事会结构分析” ， 财政研究2008 年第 2 期，页 61。 3 引自刘星等：“高管权力与公司治理效率基于国有上市公司5高管变更的视角” ， 管理工程学报2012 年第 1 期，页 1。 4 参见罗培新（译） ，莱纳?克拉克曼（美）等著：公司法剖析：比较与功能视角 ，法律出版社 2012 年第 1 版，页 36。
