1、我国政务公开的发展及推进策略（下）孟庆国 清华大学公共管理学院副院长/教授（三）政务公开工作中一些难点及存在主要问题的原因我们说不管从政府视角来看政府信息公开，它面临很多困难或者很多困境。另外从需求这一端，从老百姓这一端我们看很多政务公开工作又非常不满意，政务公开工作总感觉到对于促进让大家各方面更便利、方便，满足大家知情权，乃至促进我们经济社会发展，感觉做得不到位。背后的原因究竟是什么？我们也做一个简单的交流分析。我们认为这里面原因主要有五个方面。第一个方面，我们面临着经济社会快速的转型和发展，发展太快，特别是结合互联网科技迅猛发展，大家一下子眼界打开了。对于知情权权利要求越来越高了，社会进步
2、很快，经济发展很快，实际上我们政府自身运作能力，可能和这种快速需求变化相比还有些滞后，这可能是一个根本性原因或者主要的原因。第二个方面，信息公开工作的历史包袱比较重。历史包袱比较重主要是欠帐太多，什么欠帐太多？以前我们政府运作太封闭了，突然之间我们经济社会、城市化、全球化、互联网发展这么快，需求一下子增加上来了。这些公开工作不管从体系建设、制度建设上，我们可能一下能够快速适应这么一种新的变化。第二个原因，另外从具体公开内容上，公开的目录体系上怎么去建设，公开的边界怎么鉴定？一开始可能由于时间太短，缺乏研究。另外本身问题又很复杂，所以导致了我们信息公开工政府面临困难、困惑，老百姓又不满意的一个局
3、面。第三个原因，我们进一步归纳，就是政府机构自身认识水平有待提高，和咱们传统行政思维、传统官本位执政方式、理念等等都有关系。政府和社会不对等，我们信息公开、服务还是自上而下的一种方式，还是一种单向供给式的方式，可能大家习以为常。这里主要是一个政府自身认识的问题，当然也存在一个能力问题。所以我们说政府自身的认识水平和工作能力都有待提高。第四个原因，政府公开制度本身还不够完善、不够具体。因为我们 2007 年出台政府信息公开条例，完全是一个从无到有的过程，一下把所有东西都考虑清楚，都考虑非常非常具体，非常非常精细化也不可能。那个条例相对来讲宽泛一点、原则一点，给我们提出一种公开的方向、公开的思路，
4、这是可以理解的。随着我们信息公开工作进一步推进，可能我们还会有更加配套性的一些细则，可能也会对我们信息公开一些制度建设会有更完备的设计，我们工作体系会更加符合我们政务公开工作的需要，这都是我们下一步需要探索的。第五个原因，信息公开工作模式有待完善。各个地方政府工作都是基于咱们办公厅或者都是基于咱们信息化部门来开展的，实际上政府信息它涉及到我们政府每个部门，涉及到政府每一项业务，甚至涉及到政府工作每一个流程、每一个环节。它是一个整体性工作，这个整体性工作，我们如何来开展？这里面涉及到部门的一些利益问题，涉及到如何建构一个跨部门的协同工作机制问题。单靠一个网站，网站信息化部门做网站，它只是搭建一个
5、平台，就像建一个超市一样，它只负责建超市、货架，上面公开的内容、信息就像超市商品一样，它是众多的生产厂家来生产商品。公开的信息同样是各个业务部门、各个业务环节产生的信息，这些信息如何能摆到货架上来，怎么摆？确确实实我们整个工作模式需要创新、需要进一步完善。所以我们分析下来，这五方面原因导致信息公开工作，或者政务公开工作还有非常大的提升空间。尤其是我们政府认知，政府能力、政府工作模式，如何适应我们经济社会快速发展，如何适应与互联网为主导的信息传播的方式，都需要转变。我这里面给出两张图对比，一张图是现在互联网信息的传播，我在互联网获取信息越来越便利，不管基于电脑也好、手机也好，各方面信息是铺天盖地
6、，想了解什么信息百度一搜全来了。左边得图是政府传统运作模式，我们还存在章多、证多、跑腿多，所谓脸难看、门难进、办事难，老百姓各方面获得很差的一个状态。所以我们把认为的这两种，可能我们政府发展的阶段和互联网为主导的社会发展，可能两个之间还不太合拍，怎么样来结合起来？这个工作如果我们能够做好的话，能够极大促进我们政务公开工作。这里面包括特别强调的政府工作人员工作作风和习惯，这种惯性思维、传统不好的行政文化、高高在上、官本位的一种心态需要去提升，需要去改善。另外我们要对政务公开工作加强研究，我们要回答好几个问题，这些问题如果回答不好的话，可能对于推进我们政务公开工作面临着非常大的困境或者困惑。这里面
7、既涉及到制度建构层面，也涉及到立法，涉及到运作模式，涉及到观念的转变等等。这几个问题很重要。我把它们捋了一下， 比如说第一个该不该公开，就是信心公开的边界是什么？这个我们要研究。什么信息该公开？什么信息不该公开？我们现在边界还比较模糊，就像我前面举了很多鲜明的例子一样。第二个问题，要不要公开？要不要公开涉及到一个裁量权的问题。如果信息属于我这个部门，那首先谁来设定我这个信息是可以公开的还是不可以公开的？从我部门角度来讲，我可能都是不倾向于公开的。如果有上位法，有个上级部门规定我必须按规定公开，那我可能要公开。所以这里面要不要公开涉及一个裁量权的问题，涉及到一个责任划分的问题。如果责任不清晰、边
8、界很含糊，没有依据，要不要公开我说了，作为一个政府机关、部门，它肯定不倾向于公开，它的选择肯定是能不公开就不公开，因为公开了之后，如果引起争议他要承担责任。如果里面出现了不规范，公开内容各方面有问题的时候他要承担责任。在没有一个明确要求他必须公开的前提下他肯定不轻易公开。所以我们要不要公开是一个裁量权问题。第三个方面问题我们需要研究，就是谁来公开？是每个部门来公开自己信息？还是我们有统一平台、统一途径、统一公开的渠道体系。这时候来讲，我作为一个业务部门和公开的平台主体之间是什么关系？就像我刚才举的例子一样，就像一家超市，有负责运营超市的机构，它只是把场所给大家建好，把柜台给大家搭好，超市上的商
9、品信息是各个厂家生产的信息，我作为一个业务部门我产生的政务公开信息，我如何摆到货架上去？你有没有目录体系？有没有规范标准？就像超市一样，你卖的商品它的标准怎么样？安全质量怎么样？必须有一套机制来对商品的品质、标准执行情况、各方面进行一个归置。同样我作为一个政府部门我要公开我的信息，我的信息要上架了，这个信息的准确性、合规性包括它的敏感性，是不是要有一个部门进行判断？哪些信息属于涉秘的范畴可以不公开，哪些东西我必须得公开？这个主体不能交给业务部门，可能我们平台部门也很难完成，因为平台部门搭网站，人家更多都是搞信息化的。所以谁来公开？谁来判断？我们工作机制要进行研究、探讨，要把公开涉及到这些责任主
10、体划清，划清之后哪个环节工作不到位我就可以问责，所以它是一个工作体系问题。第四个方面，什么时候公开？因为我们说信息它都有时效性，公开的很及时，那老百姓很欢迎。如果信息很滞后，可能信息价值也不大。所以它有一个什么时候公开的，特别是对一些应急性处置信息、应急管理信息，我们能不能第一时间公开？对于稳定社会，对于消除大家误解，消除一些误导能够来的更重要。让社会能够以一种更正向、更积极的态度来面对这个应急的事件。尽量减少一些可能潜在的风险，包括一些舆情舆论的问题。所以公开的时间很重要，具体什么时候公开，像咱们一般性办事信息、服务信息可能时效性不是这么重要，但是对于这些应急类的信息，对于大家比较关注的一些
11、重大事件信息我们能不能及时发？第五个方面，什么方式来公布？一方面是主动公开还是大家申请公开了我再公开？还是以传统纸质媒介方式公开，还是在互联网公开，还是以电视转播形式公开？这个东西也要给予我们信息公开的内容，给予大家对这种信息需求的情况，也包括和这种信息利益相关者一些使用偏好，比如说关注年轻人的，以纸面的方式年轻人可能不太欢迎，年轻人更喜欢手机，更喜欢在微信、微博上。对老年人可能看手机不方便，老年人更喜欢电视、报刊、报纸方式。所以什么方式公开我们可能要加以研究，我们针对不同的群体给予不同政府信息内容，我们要有一个系统化的设计，可能信息公开的方式是一个立体化的方式来展现的。另外在哪里公开？这是一
12、个渠道要求，我们很多信息现在以网站为主。对农村来讲，你把信息放在网站上，一个村里面的农民有多少上网的我们不好说。在普通农民心目中在哪公开比较有效？他可能认为你在村头上列一个公告板，所有东西写在上面，这种方式可能更重要。所以我们对于公开渠道的建设，我们也要给予不同的用户需要，给予不同的信息内容，我们也要加以区分、加以研究。所以要做好政府信息公开工作，要做好政务公开工作我们要从这六个方面探索。这六个方面很重要，对于各级政府很重要，对于实施公开的部门很重要，对于从事这方面研究的一些专家学者很重要。我们把这些问题都梳理清楚，结合中国舆情下，结合我们经济社会发展到当下这一个阶段，我们该怎么样面对这六个方
13、面的问题。所以把这些东西梳理清楚，我们认为就能够更加有效推动我们政务公开工作。所以主要给大家交流了政务公开工作一些难点和面临的主要问题，以及对成因也做了一些分析。四、改进和完善政务公开的一些对策和建议。最后一部分跟大家交流一下政务公开工作下一步推进和完善的一些对策、建议，给大家做一个简要的沟通。这里面主要有六个方面：（一）推进政务公开工作法制化、标准化和规范化建设第一个方面，要继续推进政务公开工作的法制化建设，推进政务公开工作标准化和规范化建设。这一块就像我刚才举的例子一样，就像一家超市，这家超市上的商品就是我要公开的信息，这个信息用什么样的方式展现？我用哪些东西上架？哪些东西一旦过期了我要撤
14、架，这都有一套规范才对，都有一条规定才对，不能很随意，大家乱放乱摆，不及时更新，不能满足大家的需要。所以政务公开工作虽然我们做了很多工作，但是这方面工作我们还远远远远不够。所以我们要加大政务公开一些法制化工作，尤其从操作层面上我们还要加快标准化、规范化一些推进的进程，来把政务公开一些基础工作做好。特别是从党的十八届三中全会以来，到四中全会到 2015 年工作报告，到 2016 年政府工作报告，也包括向国务院部门权力和责任清单编制的试点方案等等，这些文件都给我们提出了一个非常明确的任务要求。所以我们在这些文件基础上一方面要各级政府、各个部门继续加大推进我们的清单制度。因为清单制度不管是权力清单也
15、好、责任清单、负面清单，是我们政府信息公开最核心性的内容。这些文件对政府权力清单、责任清单和负面清单都给出了一个非常明确的思路和部署。基于这些部署，我们能不能来更加有效的推动政务公开工作？权力清单、责任清单本身也是政务公开工作自身也有它的权力清单和责任清单。这个就是我们刚才讲的一个责任体系问题，如何理清政务公开工作中的权力清单、责任清单、负面清单？这个工作也是至关重要的。像我这里边举的几个例子，像湖南省人民政府，它在它的网站上给予部门的职责、给予部门和其他部门职责边界，包括事中事后的监管，包括各种服务事项做了一个非常好的探索，也包括像浙江省，大家都知道浙江省提出四张清单的做法。所以这些做法来讲
16、，基于权力清单目录化清单管理方式来实现政务公开工作，是当前的一个着力点。这里面来讲我们更多是从清单的标准化、目录化、规范化来进行清单的编制，进而来讲推进相关信息公开工作。通常来讲，我们说在推进清单制度的情形下，我们往往是给予政府的职能出发，或者是 ，就是我一个政府该干什么事，我们要进行一个深耕细作，要把它梳理清楚，哪些事属于我该干的范畴，基于这些事情我来梳理清单，来制定政务公开的目录，至于这些事项执行落实所产生的信息，我制定我的信息公开目录。所以这样的理，我们才能把政务公开工作做得更精细化。精细化的前提就是标准化、规范化、目化录。所以一般做法是从职能到业务、资源、保障四位一体的路径，来编制政务
17、公开目录。这是第一个方面，下一步推进工作这么一个建议。（二）聚焦重点，围绕重点领域推进政务公开第二，对策建议是要聚焦政务公开工作重点，围绕重点领域推进政务公开和政府信息公开。关于重点领域，我们前面讲的很多文件也就做出了明确的规定。比如说从 2012 年起，国务院办公厅每年都印发政务公开的工作要点。在这些要点里面对于财政资金信息、公共资源配置信息、重大建设项目信息、环境保护信息、食品药品安全信息要予以重点公开。这些我们说都是国务院一个部署，大家从各种网站上也可以检索一下，每年政府工作要点都会对这些重点领域信息公开予以进一步强调、予以进一步细化。像北京这些地方还对重点领域政务公开工作实行三级清单管
18、理，就是我基于这些重点领域以清单以目录的方式来进行信息的公开工作。为了使这些重点领域公开能够得到进一步的推进，现在像北京市还进行了专项检查、绩效考核制度的建设，来将政务公开工作纳入到政府督查的范畴。虽然说还没有完全做到一票否决，但是很多地方加大了对于政务公开工作考核的权重。像广东省也建立了重点领域信息公开的专栏，对于各个重点领域信息公开的专栏进行规范化的建设。我这套 PPT 里面有这方面具体的内容。另外不仅要做好公开工作，同样要做好解读和回应工作，因为政府的信息有些东西有非常强的专业性，非常强的部门性。老百姓理解起来有困难，特别是像财政信息、预决算信息。另外也包括像食品药品安全里面的标准，可能
19、理解起来并不是很容易，所以这个时候来讲我们能不能将政策文件的解读，将公开信息内容的解读，在我们政务公开实施时候予以同步考虑？甚至来讲我们能不能在一些发布会上，包括政策村务会上对于政策进行解读，对于很多大家关注的事项发布的同时，予以电视实况的转播，予以解读。这样让老百姓更容易利用政务公开信息。我们也通过像政务微博、政务微信这种大众化的社交化媒体方式，对一些突发事件、热点问题能够及时回应和解读，来消除一些误解、误导，真正回应老百姓关切。对维护社会稳定也好、提升大家知情权也好，都是无比重要的。（三）建立、健全、完善政务公开机制第三，进一步推进政务公开机制的建设，要建立健全政务公开机制，要逐步完善。尝
20、试建立健全政府推动、法制推动、社会推动、市场推动的一种多方合作机制，来发挥不同推动机制作用，更全面、更深入推动政务公开，实现我们政务公开的目标。这里面来讲，所有政府推动这里面包括领导决心，包括政府部门对于政务公开工作的机构设置、人员配置、各方面条件和平台的建立。另外对于通过这种激励、问责、监督，能不能建立一些对政务公开工作推进的机制、运营的机制、方式，这一块是咱们政府的责任，政府应该做。所以法制推动对于条例也好，对于各种制造业也好，我们能不能进一步完善？能够进一步规范行政复议和行政诉讼的一些机制？所谓社会推动，其实政务公开工作不单单是政府一家子的事，这里面它也要包括我们社会媒体公众的参与。我们
21、通过社会化媒体的监督，通过社会化媒体的渠道，能够更好的使得我们政府信息广而告之，能够让老百姓掌握、了解。所以社会推动机制尤其重要。另外也包括市场机制的推动，特别是互联网发展能不能通过市场化的带动，包括像商业化网站，包括像微信微博这种社会或者企业化的平台，来配合推动或者来参与政府信息公开工作。所以我们说要建立健全政务公开机制，要发挥多元共同推进的作用。（四）变革公开理念，积极推动数据开放第四，变革公开的理念，积极推动数据开放，谈到数据开放这又是另外一个话题了，我们有机会再进一步交流，我今天简单跟大家说一下。数据开放或者叫开放数据，是这一轮由于互联网大数据的发展，使得我们政府信息、政府数据又面临着
22、非常大一项创新性的工作。特别是 2009 年奥巴马提出开放政府以来，政府的数据开放成为政府信息数据一种发展趋势，这种发展趋势很多人认为是我们政府信息开放的第二个发展的阶段。如果说政府信息公开更多是满足一种知情权的话，政府数据开放的含义尤其是创新性含义远远大于政府信息的公开。因为我数据开放出来，数据可以变成资产，资产可以拿来进行创新使用，可以用来交易，可以用数据来做资产化、投资，这样来讲数据就不单单是一种满足知情权，这种数据也可以带来一种创新的价值，它可以对经济、社会发展推动，对于新的商业模式出现，促进我们传统产业模式的转型，衍生出很多新的业态，乃至于我们李克强总理强调的大众创业、万众创新都有非
23、常非常显著的价值。所以从 2009 年奥巴马提出开放政府以来，政府公开工作从国外来讲又开始转向开放数据这一个新的发展时期。从全球来看，政府数据开放推进进程非常快，我这里面有一张图，目前开放政府合作伙伴组织成员国已经有 70 个了，而且开放的不单单国家不断增加，开放数据也呈现出非常快速扩张的趋势。像美洲、欧洲已经成为数据开放第一梯队，紧接着是亚太，也成为快速推进的趋势。尽管我们国家在政府数据开放中，我们也在不断进行探索，特别是咱们国务院发布了大数据发展纲要，基于这种纲要各个地方不断推进各地政府开放数据的工作，这些数据开放对于促进新的业态产生，对于促进我们很多创新应用起到了非常好的引领性作用。但是
24、我们总体上政府数据开放和国外还有非常大的差距，尤其和美国有非常大的差距。像发达国家、美国，联邦政府数据也好，各级地方政府数据也好，推进力度非常快。这一块它可能会对下一代互联网产业、互联网创新模式会带来一个引领性作用。数据开放是未来政务公开工作一个非常重要的着力点。（五）打造权威政务公开平台第五，我们还要打造好权威的政务公开平台。前面我们提到过政务公开，政府信息公开我们依托的渠道或者平台有这么几类。一类来讲传统公开的平台包括报刊、电视、广播，也包括像政府公告这种纸面载体文件，也包括各种像在农村里面农村公告板方式之外，随着互联网进一步普及，我们越来越扩展到向政府网站、政务微博、政务微信以及包括手机
25、APP。将来随着信息技术进一步发展，发展到人工智能或者人工智能 2.0 时期，可能还会有更加智能性平台给我们推送很多很多信息。这些东西都是我们政务公开、政府信息公开的渠道和平台，按照党的十八届四中全会要求，我们要进一步加大互联网、政务信息数据服务平台的建设。基于这些信息数据服务平台建设，我们能不能打造一个权威的政务公开平台？按照 2014 年国办发的 57 号文， 关于加强政府网站信息内容建设意见 。那个文件明确把政府网站列为政务公开信息公开第一平台。所以尽管网站，尤其是政府网站，随着互联网技术发展功能在减弱，但是在我们政务公开，政务信息公开领域，它依然是第一平台。所以把政府网站建好，是各级政
26、府在推进政务公开工作中最重要的一个责任。因为网站信息传播量、传播丰富程度相对来讲，政务媒体、政务微博、政务微信来讲，还有它巨大的优势。在政务信息公开工作中，如何把网站做好？依然是下一步重要工作。（六）完善奖惩机制，加强评估考核第六，完善奖惩机制，加强评估考核。由于周围政府工作我们要推动的话，那考核督查评估是非常重要的环节，只有这样我们才能把工作落地，只有和我们相关部门、相关负责人自身责任能够联系起来，通过奖惩机制、考核评价的机制这个事情才能落到实处。所以我们不管是以评促落实也好，还是以评促规范也好，以评促优化也好，还是以评促提升也好，对于推进我们政务公开工作非常非常关键。当然，我们说开展评估考核，一方面是靠我们政府部门自上而下督查考核，其实我们也越来越多要强调第三方评估的作用，我们能不能通过第三方评估进行独立的评估？既不是信息公开的主题，也不是信息公开的使用主题？就是个独立第三方进行评估。这种评估相对更客观、更合理。另外我们能不能通过一些社会监督的机制，通过一些民意调查的方式更加了解用户的需要，来解决我们考核中一些更加独立、更加客观、更加准确，来推进我们政府政务公开工作的落实。所以考核评价督查工作政务公开工作也离不了。谢谢！
