1、Seminar 2 R92228017 蔡孟芳1都市更新中的民眾參與- 以 林口整建住宅社區為例 指導教授：周素卿 評閱老師：徐進鈺 評閱同學：沈昌鎮、柯宇芳 目錄、 前言(研究背景與研究動機) p.02、 文獻回顧 一、都市更新歷史脈絡 p.04(一) 都市更新定義(二) 美國經驗溯源(三) 日本經驗溯源(三) 台灣都市更新發展的歷史經驗二、都市貧窮與整宅相關研究 p.09(一) 移民與都市貧窮(二) 整建住宅與都市更新三、相關理論文獻回顧 p.13(一) 民主參與與自主(二) 公共領域與市民社會(三) 認同與主體性建構(四) 整宅社區居民的空間特殊性、 發問與研究假設 p.16、 後續研究
2、 p.19、 參考文獻 p.21Seminar 2 R92228017 蔡孟芳2前言隨著都市經濟轉化的過程，都市空間正面臨前所未有之變遷。以台北市為例，1960 年代以前，台北市的經濟重心主要在舊市區 1。而後台北市的都市空間結構有了變化，自 1960 年代開始轉往新市區 2，到了 1980 年代末期，整個台北都會區的發展已面臨飽和，土地價格快速成長，地價居高不下；再加上台北市面臨劇烈的國際競爭，所以在產業、土地市場等都市再發展的壓力下，許多都市中實質環境窳陋不符合土地使用效益的地區，面臨了必須快速調整與合理化使用的聲浪。在都市空間與產業轉化的發展壓力下，1990 年代以後政府以獎勵民間參與都
3、市更新的方式，意圖透過私人資本的入注，來加速都市的改造與再發展。這主要是源自於地方政府意識到過去以政府為主辦主體來辦理都市更新缺乏績效，而在都市發展與民意壓力之下，都市更新這樣的都市發展課題，轉而尋求民間參與以加速都市更新。但這樣的獎勵民間參與都市更新的制度設計，基本上是一種從都市房地產再開發的觀點出發，也是以民間部門，特別是房地產開發商作為主體，並未設計有讓居民團體或由非營利團體與組織參與更新的管道，如此也缺乏以地區居民為主體及考量弱勢住民的都市更新機制。在這樣都市更新制度背景下，許多位在都市邊緣性地區，興建於 1960 年代的 23 處整建住宅社區 (後或稱整宅)，成為這個階段台北市政府意
4、欲推動更新的首要目標。在 1993 年台北市都市更新實施辦法通過後，有多處整宅社區因區位地點的誘因，早成為都市更新實施地區的研選地點。然而至今卻只有林口社區一個整建住宅社區順利地被推動完成更新，而其他整宅社區卻遲遲未行。是怎樣的都市政策脈絡下，形構了整建住宅社區？ 而整建住宅存在怎樣的空間問題，使整宅社區迅速面臨更新需求？ 而又是怎樣的重重困難，使得整宅社區1 這裡新舊市區的劃分是以中山北路為界。其中舊市區指的中山北路以東地區是就是屈指中山北路以西的火車站附近地區及西門商業中心 (周志龍，2003)2 東區：指(周志龍，2003)Seminar 2 R92228017 蔡孟芳3更新的推動久久未
5、成？這時候，林口社區又是在怎樣的情境下，進行動員而完成更新？在探究這些問題之前，我們有必要對於都市更新的意涵與其政策發展脈絡先進行了解。本文認為，將林口整宅社區都市更新推動案視為一個民眾參與的個案研究，藉以了解社區如何利用舊鄰里的社區動員，一種自我賦權 (empowerment) 的方式來進行自力造屋(self-housing) 工程，可以嘗試說明現階段的相關歷史條件，如何促使該社區得以推動都市更新事業，或如何對該社區形成限制。文獻回顧欲了解整建住宅的更新推動的意義，本文認為應該先就都市更新的意義與政策的歷史脈絡進行回顧，如此才可以了解整建住宅的更新在現階段都市發展歷程得重要性，及其時代意義。
6、有鑒於台灣長期在發展掛帥的經濟政策之下，對於都市政策的不重視，都市生活成為移民與違章戶自求多福的生活場域，前一歷史階段公部門對於相關都市政策的制定，我們看不到一套全盤性對於城市居民應享權利集體消費 (collective consumption)方面的妥善照顧，而政策的草率制定，也往往使政府一時的施政美意，在未對施行對象的社會性本質進行妥善調查，導致政策短期間就失效。因此有部分文獻提出，必須對於貧民窟或弱勢社區 (特別是違建區 ) 之存再意義，其生成和轉型對於都市整體發展或政策施行間的關聯性多加瞭解。(見侯念祖，1992；黃孫權，1997；張維修，2000)；而其中對於整建住宅方面，因未有足夠
7、對於整宅社區的形構與其和都市整體在發展與政策施行的關聯性，已有部分文獻提供探究 (周素卿，2000；周素卿、劉美琴，2001；劉美琴，2002)，文中探究何以整宅空間在 1990 年代成為都市更新的首要標的。 本文植基於這些文獻所提出，應對於弱勢社區的形構有所了解的說法上，Seminar 2 R92228017 蔡孟芳4認為若想要瞭解都市更新推動中整宅的特殊位置，則有必要對於都市更新脈絡與整宅形成脈絡有所了解。於是希望再透過下列回顧，架構自己對於台灣現行都市更新與都市再發展，相關瞭解的基礎；進而在文獻的基礎上，對於整宅推動都市更新時所面臨的現實困境與現實進行了解。一、都市更新歷史脈絡 (一)
8、何謂都市更新？1. 定義都市更新而其在先進國家的文獻裡常用的名詞還包括都市再發展、都市再開發、都市復甦等通用名詞，但由於都市更新本質上的複雜性，有許多學者同意都市更新(urban renewal) 或說都市再發展(urban redevelopment)並無一致的定義。尤其在 1970 年代以後，有許多歐美的都市研究學界已認為都市更新的政治過程不應該以純然技術性的觀點來進行單一定義。研究探討的主題，應該是都市更新在不同都市脈絡中所發展出來的各種模式 3。唯目前在台灣目前是以都市更新作為通用名詞，相關法律條文也以此為名，如民國 87 年通過的都市更新條例 。都市更新名詞在廣義上有三種意涵，指透過
9、公部門將都市中某一衰敗或陳舊不適於居民生活的地區或地帶，經由拆除重建 (redevelopment)、整建 (rehabilitation) 及維護 (conservation) 的程序而使之成為煥然一新的新社區的一種措施 (徐震、李明政、莊秀美，2000)。更明確的定義可參見我國都市計畫法第六章第六十四條中，關於都市更新之處理方式包括下列三種：(1) 拆除重建 (redevelopment ,clearance or rebuilding )係為全地區的徵收、摘除原有建築、重新建築、住戶安置，並得變更其土地3 王鴻凱 (1979)、黃健二 (1984)、周素卿 (1999)、黃麗玲 (200
10、2) 均曾指出類似看法。Seminar 2 R92228017 蔡孟芳5使用性質或使用密度。迫使就是區須採取更新行動，以兼顧延續都市生命及均衡整體發展。(2) 整舊復新 (rehabilitation)強制區內建築物為改建、修建、維護或設備之充實，必要時對部分指定之土地及建築物徵收、拆除及重建，改進區內公共設施。(3) 保存維護 (conservation)維護、加強區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施，以保持其良好狀況。以上所引，都只是都市更新的字面意涵。若欲瞭解都市更新的操作對於空間發展的實際影響，作者以為，我們有必要就此一名詞發生的開頭與歷史脈絡進行再進一步的交代。2. 都市更新概念
11、溯源要了解都市更新這個概念，我們必得回推至十八世紀產業革命之時。產業革命以後，因都生便利生活和工商繁榮等誘因，都市化腳步快速進行。隨著時間推移，大量人口所帶來的污染、擁擠、衛生不良等惡果便逐漸顯現。其中產業革命最早的英國，在十九世紀末便飽嚐住宅衰敗和環境窳陋之苦，於是在西元 1909 年英國政府就制定住宅法和城市規劃法 (Housing, Town planing Act)，以清除貧民窟並改良住宅環境，這種透過 重建 措施以改良住宅環境的做法，是影響英國近四分之三個世紀的更新政策 (陳麗紅、吳杰穎，1994)。而第二次世界大戰後，各國政府為期盡快使都市恢復戰前的機能，並改善窳陋地區的居住環境，
12、以重建 4為手段的都市更新工作積極展開。然而，隨著時4 重建主要施行在建築物全部惡化的區域。施行方式為拆除建物，並將該地合併鄰近地統籌規劃使用。這種作法被批評為會破壞都市原有的發展紋理，形成驅逐底層人口的鄰避效果，是都市更新措施中最激進的方式。(林欣靜，1999)Seminar 2 R92228017 蔡孟芳6間、人民需求和社會經濟狀況的演變，都市問題愈形複雜，政府的更新工作也漸趨多元。本文的個案研究對象為一老舊社區的更新活動，其乃因遭逢捷運災變而致更新活動之推動。該社區初逢捷運災變之時，有部分居民表示願意就災變建物稍做整建復新就好，但因有部分建物實在受損不堪使用，故後來經居民成立自救會，進行
13、於肇事建商和公部門協調，幾經協商，決定以就地重建 、 自力造屋的方式進行更新工作。若欲了解個案所援引之更新法源與實質操作方式，以及台灣現行負責的公部門單位與相關政策的制定，筆者認為有必要對於台灣現行都市更新體制的由來，進行初步釐清。而由於歷史、經濟、距離等種種因素，台灣地區的都市計畫大多承繼自美國日本的規劃體制，都市更新體制中也可處處見到美國、日本兩國經驗的身影，下列將美國與日本的都市更新經驗作一簡單回顧，尤其是其獎勵民間投資辦理都市更新制度的緣起，藉以比較了解台灣現行更新體制形成的潛在原因。(二) 美國經驗：都市再發展(Urban Redevelopment) 經驗美國的都市再發展經驗大抵可
14、以分為三個階段 (王敏穎，1998)。這些階段的區分與當時的經濟環境、政治意識形態的轉變有關，而與福利經濟和自由經濟在美國的起落拉具有很深厚的關係。1. 1950、1960 年代-都市更新 (Urban Renewal)：美國建國以來一直以減少聯邦干預為中央地方分治的原則。直到 1933 年民主黨的羅斯福 (Franklin D. Roosevelt) 當選美國總統，才開始聯邦大量介入地方事務的時代。因為羅斯福的支持群眾來自基層，故當時對於福利政策的呼聲很高，又適逢 30 年代的經濟大恐慌，於是促成羅斯福採行凱因斯 (John . Keynes)的經濟理論；在凱因斯模型帶動下，政府大量進行公共
15、建設投資，推行福利式Seminar 2 R92228017 蔡孟芳7資本主義，利用刺激整體需求的方法帶動經濟成長，而以 1935 年新政(New Deal)改革為序幕。 都市再發展為其中一項，旨在處理內城衰敗 (decay of inner city) 和快速郊區化 (subrubanization) 問題。1954 年政府通過住宅法，將都市再發展的法律名稱正式改為都市更新 。主要內容針對都市內城週邊的貧民窟和頹廢區進行改造，並由聯邦開始撥款補助都市更新。推動都市更新的原始動機是改善窳陋住宅區，後來為平衡更新的財政負擔，並吸引人群、帶動投資、活化內城，認為公部門 (包括中央與地方政府) 應透過
16、不動產經紀與開發商以引入新移入者，以提高地區的土地交換價值並從中獲利，於是放寬條件補助非住宅類的開發，引進商用辦公大樓或休閒設施、 、等。都市更新的形式或有不同，但此階段的共同特徵是：市中心老舊內城建築的更新利用。( Schaffer and Smith ，1986 )這一連串的都市更新措施，的確促成了內城的振興，改善都市環境，並為政府增加稅收到四五倍之多。但大規模的拆除低價住宅、興建高樓，導致內城高級化的結果，使更新地區許多原有住戶因不能負擔改變後高級化空間的地價與生活，於是底層人口則被流離排擠到都市更邊緣的地帶。這種都市更新方式，後來遭致嚴重批評，甚至在當時引起大規模的社會運動、城市暴動
17、(Frieden, 1989)。為這一階段都市更新劃下據點的決定性因素是 70 年代的停滯性通貨膨。經濟蕭條導致財政窘迫，這使得聯邦政府不再能夠負擔從事更新的高額福利支出。1970 年代，保守黨的尼克森 (Richard M. Nixon) 當選總統，經濟政策重回古典學派任市場自由運作的主張，並在 1973 年由國會宣告終止都市更新 。2. 1970 年代社區發展 (Community Development)：整建、維護代替重建都市更新在 1970 年代因現實的經濟因素而終止，但在此時，歷史保存的概念逐漸受到重視，都市再發展的工作順是由大規模拆除重建，改為小規模的社區發展 ，而方式以整建 (
18、rehabilitation)和維護 (conservation)5 為主，這對Seminar 2 R92228017 蔡孟芳8於既有的都市脈絡傷害較小。此階段的特徵是聯邦權力降低，而地方政府權力上升。這個時候聯邦政府對於地方政府的社區發展補助仍然給予贊助，而項目包含各種改善窳陋、貧窮、失業嚴重地區等問題，也包含提供刺激地方經濟的贊助。但這時候聯邦政府所給付的金額變少，而所從事的都市更新相關事務規模也減小 (Levy, 1988)。3. 1980 年代公私合夥 (public-private partnership)降低聯邦權力的改革到雷根 (Ronald Reagen, 1981-1989)
19、當政時候達到顛峰。當時因為地方政府面臨後工業社會中產業、勞動供給、勞動力再生產與消費型態改變，導致經濟全面再結構，並帶來税基和財政流失的危機。雷根政府因此反對福利政策，而將美國帶入新自由主義(Neo-Liberalism) 的時代；反應在都市政策上，這時候將原本掌握於聯邦的地方發展權力回歸地方政府，進一步緊縮聯邦補助款，迫使地方政府轉向民間尋求財力和技術資源。於是中心商業區與部分工業用地有了再發展的潛力與契機。由於此時城市間存在高度的競爭力，城市政府便以經濟成長為發展優位，都市的經理方式走向私有化 (privatization)，並朝向公司合夥 (public-private partners
20、hip) 的方式進行。這也就說，1970 年代下半期經濟再結構以來，透過都市再發展來進行空間改造，進而促成產業轉型的手法，是地方政府對於經濟再結構過程的主要回應 (Stone, 1993) 而特別在雷根的私有化政策下，鼓勵良性的市場競爭，以取代僵化無效率的官僚行政。而公部門市場化與企業化，推出多種配合與振興方案，此一階段的都市更新方式，以公私合夥的方式高度成長。這反應了公部門在都市發展議程上的一個重大論述的轉變 6。而美國的都市5 整建是施行於結構上上可使用的老舊建物，或因維護不當導致環境窳漏的區域。它是以修理、改造和設備改善等作法，祛除建物和區域不良化的原因。 維護適用於原本就有健全保持，並
21、為良好狀態的區域和建物。政府積極地指定維護，是預防性的措施，可幫助維持現況、避免衰老、惡化問題的出現。整建和維護，是兩種較為緩和的都市更新方式，沒有什麼原住戶安置的困擾，耗費資金較少，對都市紋理的破壞也較小。(林欣靜， 1999)6 黃麗玲 (2002) 的論文中，對於全球化過程中政府角色的轉變有很清楚的闡述。文中指稱，1970 年代地方政府角色是因應全球經濟再結構而轉型。指稱這是凱因斯戰後福利Seminar 2 R92228017 蔡孟芳9政策正式走入了公私合夥時代，由政府和民間開發公司聯手建設地方，透過減稅、建築容積獎勵等措施，吸引個人或民間團體參與促使都市再發展的工作 ，這得以應付財政危
22、機下公共投資不足的問題 (Levy，1988)。即使美國政府體制中的都市更新在 1970 年代因應經濟蕭條而終止，但卻對於 1960 年代，台灣在美援會策劃下引進的整套都市計畫體系影響甚大。1964 年所修訂公佈的都市計畫法首次出現舊市區更新的條文 (張琇辛，1992) ，同年行政院修訂公佈違章建築處理辦法 ，提出的先建後拆等政策，這些影響了台灣在 1960 年代初期開始所做的拆除違建、興建安置性整建住宅與興建國民住宅等相關行動，在在反應了福利國家的都市規劃色彩。在美國導師的教導下，1960 年代起階段性的都市更新方式，再拆除違建的同時，也配合興建了許多整建住宅及平民住宅，或者讓違建拆遷戶有優
23、先承購低價住宅的福利。這說明了，台灣政府在美援下，引入了都市規劃系統原先有意仿造該人道關懷與社會福利的意涵。但後來因為政府財力無力貫徹，使得先建後拆的原則在民國 72 年修改違章建築處理辦法 時刪除 (王敏穎，1998)。但是目前台灣最普遍的更新方式全面拆除重建，處處仍可見美國 50、60 年代推土機式Urban Renewal的影子。(三) 日本的經驗日本的都市更新經驗則須回溯至二次大戰期間。二次大戰期間，日本多數國家模型解體的效應之一。文中說明，戰後福利國家的模型在高成長年代時，稅收與維持政府的福利服務兩者尚可平衡， 然而當面臨經濟轉型、內城經濟衰退危機、70 及 80 年代的租稅抵制和
24、90 年代的財政緊縮情勢，使得政治上柴契爾-雷根的新保守主義，與經濟上新自由主義，這兩種意識形態貨的新的領導權。Seminar 2 R92228017 蔡孟芳10城市在戰火下盡成廢墟。戰後各都市乃先後展開災後復興工作。鑒於戰時多數的木造建築均燬於轟炸時所引起的火災，造成嚴重損失，戰後的重建乃以推廣耐火建築為主，並興建大量住宅 ( 林欣靜，1999；王敏穎，1998)。日本以都市計畫法下的都市再開發法 (1969)，作為都市更新相關事業主要的實施依據，且稱都市更新為為市街地再開發事業 。本法將都市計畫中的人口密集區，指定為高度利用地區 、 市街地促進更新區域等作為市街再開發的實施地區。依都市再發
25、展法，再開發的方法分為全面更新、修復與保全等三種形式，實施方法近於前文所提，美國經驗中的都市再發展中重建、整建、維護等三種意涵。在日本的規定中，個人與團體均可以申請為市街地再開發的實施者。可申請者包含個人、市街地再開發組合和權利關係人組成的開發團體、地方公共團體、各級政府 (都、道、府、縣、區、市、町、村、 、等)、住宅及都市整備公園、地域振興公團、首都和阪神高速公路公團、地方住宅供給公社等七種身分。而再開發事業又分為兩種。 第一種再開發事業指的是所有的市街地再開發事業，以權利變換方式分配土地及建物權利關係，七種身分的個人或團體都可以進行申請，而實施操作；第二種再開發事業專門適用於基地面積三公頃以上、具有高度公益性和緊急性的更新區域，實施者則限定為地方公共團體或住宅 (楊伯耕，1984)。若實施者與土地所有權人及建物權利關係人協議不成，得運用用地買收的方式，依土地收用法強制徵收上述人等的建物和土地。整體來說，日本的市街地再開發事業有相當完備的法令系統，在相關的強制徵收和不動產估價制度等，都有明確的規定。日本政府也會針對各更新區需求，研擬不同的實施方式，由中央提供經費補助 (張琇幸，1992) 如日本政府在 1975 年成立的再開發事業補助金 ，提供更新事業融資、補助貸款相當大的幫助。更新申請者和權利關係人，更可向指定的金融機構貸得極優惠的融資，
