1、1浅析我国食品安全的法律保障Analysis on Legal Guarantee of Food Safety in China摘 要民以食为天，食以洁为安。在全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的今天，提升食品安全法治化水平、建立健全完善的食品安全法律保障体系是法治国家实现食品安全的必由之路。党中央、国务院历来高度重视食品安全工作，多次召开专门会议，强调要严防、严管、严控食品安全风险，确保人民群众“舌尖上的安全”。而我国的食品安全问题积弊已久，历朝历代对此都通过法律手段进行严厉打击，并形成了具有时代特色的立法思想和法律条文，为后世所继承发展。虽然目前食品安全的法律保障体系经过各个
2、时期的发展日益成熟，但尚存在法律可操作性不强、配套法规规章欠缺、法律执行力不足等问题，再加上社会诚信有所缺失、媒体推波助澜等客观原因，我国的食品安全法治仍有部分漏洞，离人民群众的期望值也还有一定距离。若要进一步健全和完善我国食品安全的法律保障，使之更具实效，就应不断提高法律的可操作性、加强其配套法规等制度建设，同时将法治作为保障“健康中国”的最有力武器，倒逼食品安全监管部门履职尽责，提高法律执行力，并强化社会法律监督、鼓励媒体参与，筑牢崇德守法的社会根基，重塑国民信心。关键词：食品安全；法律保障；发展历程；现状及问题；举措2Abstract“Food and safety come as th
3、e first“. Under the situation that Comprehensively promote the rule of law and the construction of nomocracy with Chinese feature, improving the legal level of food safety and building and completing a socialist rule of law system with Chinese characteristics is the only way to realize the food safe
4、ty. The CPC Central Committee and the State Council have always attached great importance to food safety work. They have held special meetings on food safety They have stressed that it is necessary to guard against, well manage and strict control of food safety risks and ensure the “ a bite of safet
5、y”. Chinas food safety problems have long history, every dynasties had deal with it through legal means, and result in the formation of the era characteristics of legislative thought and legal provisions. It has been inherited and developt by successor. Although after various periods of development,
6、 the food safety law guarantee system is increasingly mature, there is still problems, such as weak legal operability, lack of supporting regulations regulations, lack of law execution and social integrity. And because of the media and other objective reasons, Chinas food safety law still have many
7、loopholes, and has a certain distance away from the peoples expectations. To further improve and perfect the legal protection system of food safety in our country, to make it more effective, we should continuously improve the operability of the law, strengthen the system construction of supporting r
8、egulations. At the same time, treat the rule of law as the most powerful weapon to protect the “healthy China“, which can make the food safety supervision department to fulfill their responsibility, improve the law execution, and strive to achieve food security in the whole society, so as to build a
9、sound law-abiding society foundation, and restore peoples confidence.Key words: food safety; legal protection; course; status and problems; Countermeasure3目 录引 论1一、我国食品安全法律保障的发展历程 .1（一）先秦时期 萌芽阶段 .1（二）秦汉至明清时期 形成阶段 .2（三）民国时期发展阶段 .3（四）建国至今完善和深化阶段 .4二、我国食品安全法律保障的现状及存在问题 .5（一）法律维权途径少，可操作性不强 .5（二）各级相应配套法规
10、、规章欠缺 .6（三）监管部门执行法律不严，效率不高 .7（四）社会诚信缺失，导致法治事件频出 .7（五）媒体误导推波助澜，影响社会法治建设 .8三、健全我国食品安全法律保障的举措 .8（一）完善法律制度，提高“严法”可操作性 .8（二）加强配套法规建设，建立制度保障 .9（三）倒逼监管部门履职尽责，提高法律执行力 .10（四）强化社会法律监督，守住道德底线 .11（五）鼓励媒体参与，推进社会法治建设 .11结 语 .12主要参考文献1341引 论建立健全完善的食品安全法律保障体系是法治国家实现食品安全的必由之路。目前我国以食品安全法为主导，产品质量法、农产品质量法及其他单行法为主体，消费者权
11、益保护法、侵权责任法、刑法等为保障的食品安全法律保障体系初步建立，在此法律体系保障下，食品安全形势整体向好发展，但也存在法律可操作性不强、配套法规规章欠缺、法律执行力不足等问题，再加上社会诚信有所缺失、媒体推波助澜等客观原因，我国的食品安全法治仍有部分漏洞，离人民群众的期望值也还有一定距离。2015 年 10 月新食品安全法正式施行，这部堪称“史上最严的法律”经过一年多的实践检验，是否取得预期效果，尚需哪些完善之处，非常值得我们深思。只有对我国食品安全法律保障体系及存在问题进行分析探究，并提出相应解决方法，才能更好更快地推进我国食品安全法治进程。本文首先阐述我国食品安全法律保障的发展历程，接下
12、来主要对我国食品安全法律保障的现状及所存在的问题开展分析探究，然后“以问题为导向”，就如何健全我国食品安全的法律保障提出对应措施。一、我国食品安全法律保障的发展历程（一）先秦时期-萌芽阶段先秦时期是我国食品安全法律保障体系的萌芽阶段。关于食品安全的规章条例，早在先秦时期就有文字记载，但其并未形成体系，而是分散地记录于各种法典或是其他文献当中。当时的食品交易主要以初级农产品的直接采摘为主，虽然因为生产力发展水平较低和交通不够发达，食品安全的理念还未深入人心，但考虑到其至关重要，食品安全仍然引起了统治者的高度重视。据礼记记载，周代曾对食品入市有明文规定:即“五谷不时，果实未熟，不鬻于市。” 1其本
13、质虽然是提倡人们的行为应顺应自然规律，但其目的也是为保证食品安全，即没有成熟的粮食、水果等禁止在市场进行交易，以免引发食物引起的毒副作用。这也是我国有史以来首次以法律法规的形式保障食品安全。而为了防止腐败变质的食品流向餐桌，周代从食源开始就进行检查，以期对食品安全加大监控。周礼中就详细记录了一套“不可食”的标准：“牛夜鸣，则庮；羊泠毛而毳，膻；犬赤股而躁，臊；鸟皫色而沙鸣，狸；豕盲眡而交睫，腥；马黑脊而斑臂，蝼。” 2大意是，夜间嚎叫的牛，毛稀零、发育不健全的羊，后腿无毛、跛脚的狗，羽毛1 参见礼记王制，该篇是古代天子、诸侯治理国家时所倚仗的法律法规和各种制度，涉及分封、职官、祭祀、刑罚、教育
14、等多个方面，是较早的对国家法律制度进行阐述的篇章之一。2 参见周礼天官冢宰。周礼是儒家经典，记载了先秦时期社会政治、经济、文化、风俗、礼法诸制，与仪礼和礼记合称“三礼”，是古代华夏民族礼乐文化的理论形态，对礼法、礼义作了最权威的记载和解释，对历代礼制的影响最为深远。2杂混黯淡、鸣声嘶哑的鸟，眼睛无神、睫毛凌乱的猪，黑背且腿上有斑点的马，这些牲畜屠宰后肉质不健康，是不能吃的。虽然一些论点不科学，可按照现代食品安全的角度看，由于有疾病的家畜和家禽被禁止屠宰和上市，而上文的家畜不是得病就是残疾，自然不适合人类食用。这种原始朴素的食品安全思想慢慢演变到春秋战国时期，孔子率先提出了食品安全的概念，他在论
15、语中谈到了“八不食”原则，即：“食钮而蚀，鱼馁而肉败，不食。色恶，不食。臭恶，不食。失饪，不食。不时，不食。割不正，不食。不得其酱，不食。沽酒市脯，不食”。 1这“八不食”主要分为三类：一是色味方面，不吃变色变味的食物。二是质量方面，不吃不新鲜的食物。三是加工方面，不吃烹饪不妥的食物。虽然孔子主观上是由于对“礼”的尊重而提出上述观点，但这对推动当时的食品安全也大有裨益。（二）秦汉至明清时期-形成阶段秦汉至明清时期是我国食品安全法律保障体系的形成阶段。随着初级商品经济逐渐萌芽，食品贸易品种呈现多样化趋势，食品交易活动也日益频繁。一些不法商人为了盈利，多在食物分量和质量上“做文章”，甚至有意制售有
16、毒有害食品，危及百姓健康。为保障国家的食品安全，巩固自身统治，历朝历代政府对此做了相应的法律规定。汉朝是对惩治有害食品法律规定最明晰的朝代。汉朝二年律令规定:“诸食脯肉，脯肉毒杀伤病人者，亟尽孰燔其余。其县官脯肉也，亦燔之。当燔弗燔，及吏主者，皆坐脯肉臧，与盗同法。” 2大意是如果因肉类腐败变质或使百姓中毒的，要立即将剩余腐坏的食品焚烧处理，不然会以偷盗罪名论处。这条规定是中国迄今为止发现的最早一条针对食品安全方面的法规，其立法思想为后来历朝所继承。而在唐朝，在商品经济稳步发展的大背景下，为制止毒害食品的流通，政府制订了更加全面严格的法规。与汉代对寻觅非法利益的肇事者加大制裁不同，唐代更加注重
17、黑心商贩对人身的伤害。唐律疏议规定:“脯肉有毒，曾经病人，有余者速焚之，违者杖九十；若故与人食并出卖，令人病者，徒一年，以故致死者绞。” 3也就是说在唐代，如果食物腐坏致人中毒，商家就应该马上焚毁所剩变质食品，不然就会受到“杖责九十”的处罚；而明知有毒仍将食品卖出致人伤害的商贩判刑一年，使人死亡的以绞刑严惩。此外，唐朝还十分注重“食物禁忌”，因为如果将不宜搭配的食品一起食用，将很大几率发生副作用而导致食物中毒。其要求：“造御膳者，皆依食经，经有禁忌，不得辄造，若干脯不得入黍米中，苋菜不得和鳖肉之类。”倘若因违反食物禁忌而危害百姓健康，也要被处以绞刑：“误犯食禁者，主食绞。”这表明唐代对触犯食品
18、安全法规的1 参见论语乡党，该篇是论语的一篇，共 27 章，集中记载了孔子的容色言动、衣食住行，为人们全面了解孔子、研究孔子，提供了生动的素材。2 彭浩 陈伟 日工藤元男二年律令与奏谳书上海古籍出版社，2010-083 参见唐律疏议，原名律疏；又名唐律、唐律疏义，是东亚最早的成文法之一。唐朝刑律及其疏注的合编，是中国现存最古老、最完整的封建刑事法典，共三十卷。3商贩的处罚十分严厉。到了宋朝，食品市场空前繁荣，在清明上河图、梦溪笔谈等文化作品中，我们经常可以看到小商小贩如潮，叫卖吆喝不迭，但这也不可避免地带来一些管理漏洞，让黑心商家有了可乘之机。一些商贩“以物市于人，敝恶之物，饰为新奇；假伪之物
19、，饰为真实”，有的竟然以“鸡塞沙，鹅、羊吹气，鱼肉注水” 1等手段获取暴利，这些都对食品安全产生了很大的威胁。为打击食品掺假和以次充好的行为，统治者特规定让商人们组成“行会”，并依据行业类别进行登记留档，不然严禁经商。各行会负责商家所产食品的质量和价格，并选举一名会长作为担保。此外，宋法也继承发展了唐律的条例，严厉打击销售毒害食品的商家，尤其对出售注水肉的商贩实行“仗六十”至“徒一年”的重罚。但由于监管机制不配套，严法的执行力不足，且行会的职能并不全面，政府对黑心商贩的控制实则有限。明清期间，随着时代的进步和近代商品经济的萌芽，我国传统的小农经济逐渐瓦解，与之俱来的是造假售假之风盛行。时人叶权
20、在贤博编提到：“今时市中货物奸伪，两京为甚，此外无过苏州杨梅用大棕刷弹墨染紫黑色；老母鸡毛插长尾，假敦鸡卖之”，由此可见当时的食品安全形势不容乐观，就连繁华的都市苏州也不能避免这种恶俗风气，几乎成为“造假天堂”。为了打击食品安全犯罪，巩固自身统治，政府依靠法律手段出台了更加严苛的举措。比如嘉靖三十三年规定：“发卖猪羊肉灌水，及米麦等插(掺)和沙土货卖者，比依客商将官盐插和沙土货卖者，杖八十。” 2而清代除了将此条例编入大清律例外，又增加新规定：“凡售以质变禽畜之肉，致人或亡或残者，施以重刑，不以宽饶。”此外，清政府还针对茶叶等容易出现问题的食品领域，制定相应的管理措施，如核发“经营执照”谨防假
21、冒、为商人授予出口经营权、制订食品质量标准并任命专门官员进行抽检等，违者重罚。回首封建时期，在唐宋及之前，统治者意图“杀一儆百”，对触犯食品安全法条的商贩进行重罚。而明清之后，法律则重点关注毒害问题食品本身，对犯罪者的惩罚力度减小，反映出科学和人道的执法，但不利于对食品犯罪产生威慑效果。(三)民国时期-发展阶段民国时期是我国食品安全法律保障体系的发展阶段。这一时期随着近代商品经济和科技的发展，城市的食品加工业和餐饮业日益发达，打破了传统农业社会中食品大多自给自足的局面 3，但食品卫生问题如饮水不洁、食物滥用色素等弊病也逐渐凸显，极大损害了国民的生命健康。鉴于这种恶劣情况，国人食品安全的自觉意识
22、逐渐觉醒，同时在外来文化，尤其是国外租界的正向引导与反向刺激下，政府加强了对食品安全的干预和1 参见世范，其共三卷，分睦亲、处己、治家三门，为宋代士大夫袁采所著。这本书论述立身处世之道不同一般著述，其语颇有见地，且深入浅出。2 王 伟当代中国食品安全领域的道德建设研究江西师范大学博士论文，2014-06-013 黄玉珊民国时期广州食品卫生监管初探暨南大学硕士论文，2012-05-014监督，各地区的卫生行政机构陆续成立，用于规范宰牲检验、食品加工等食品安全管理的法律法规也相继实施，如上海等地纷纷设立卫生局、卫生试验所，并组建卫生警察队；如广州等地纷纷建立卫生检疫制度，规定不许滥用色素等添加剂；
23、如成都等地颁布取缔饮食店规则，规定“从业人员不得罹患疾病而上岗”等等。所有这些措施使民国时期的食品安全形势得到改善，问题也有所控制。但是由于民国时期政局混乱、财政匮乏，且中国传统的食品安全监管思想缺乏公共性与社会性，因此食品安全的法律保障体系建设在曲折中发展，举步维艰。由于利益的驱使，部分商家仍不惜违反法律，罔顾公益，制作和售卖问题食品，这说明食品安全保障不仅要加强政府的行政立法和执法，更需要上层建筑的稳定，尤其是封建传统思想的彻底变革。（四）建国以来-深化和完善阶段建国至今是我国现代化食品安全法律保障体系不断深化和完善的阶段。新中国成立以来，我国运用法律手段保障食品安全起步较晚，其主要原因是
24、我国人口多，底子薄，且由于刚刚解决温饱问题，粮食安全一直居于首要地位，食品供给数量重于质量的意识长期存在。在努力保障“全民健康”以求实现“全面小康”的今天，老百姓对食品质量的要求日益提高，法律在构筑食品安全保障体系上的优势日趋显现。1.建国初期食品安全管理办法、规章、条例的制订新中国成立伊始，党中央就责成卫生部抓紧研究制订针对单个食品领域安全监管的制度，如清凉饮料食物管理办法、食用合成染料管理办法等。上世纪六、七十年代国务院又相继颁布实施了食品卫生管理办法试行条例、食品卫生管理条例等规章，继续加大对食品安全的监管力度。这其中的进程体现了建国之初我国的食品安全立法逐渐从单项管理向全覆盖进行转变。
25、2.改革开放后中华人民共和国食品卫生法的试行和正式通过1982 年全国人大常委会正式通过食品卫生法（试行），规定国家实行食品卫生监督制度，正式规范了各类食品的安全卫生标准，并对食品生产经营推行许可制度。在此之后，我国加快了食品安全法制建设，研究实行了一系列有关食品安全的制度规章，然而由于“十年文革”严重践踏了社会主义法治，当时以法律为武器保障食品安全的做法尚处在探索期，配套法规还不够成熟、各种食品安全标准的实用性较弱，故食品安全水平离老百姓的期望值仍有一定差距。1995 年全国人大常委会审议修订并正式通过了食品卫生法,这部法律相对于以往的法律法规，操作性更强，使卫生行政机关的执法主体地位和执法
26、职责都得到明确。该法的实施极大推动了食品安全的法治进步，维护了一定时期人民群众的生命财产利益。32009 年中华人民共和国食品安全法的施行步入新世纪，由于食品经济的愈发繁荣，食品行业的持续扩张，客观上导致食品安全事件接连发生，一度好转的食品安全形势又趋于恶化。2009 年食品安全法经全国5人大常委会审议表决，获得高票通过。这部法律的出台，体现了党和政府对保障食品安全的高度重视，是当时受百姓关注度最高的一部法律，在提升我国食品安全整体水平、保护人民群众生命财产利益方面发挥了重要作用，且与之前的食品安全方面有关法律相比，该法在法律层面上也第一次将“食品安全和“卫生防疫”相分离，显得更加专业而具体。
27、42015 年新中华人民共和国食品安全法的通过实施业内人士指出，本次对 2009 年食品安全法进行修改主要出于三个需要，以法律形式固定监管体制改革成果的需要；完善监管制度、解决食品安全“老大难”等重点难题的需要以及建立最严厉的惩处制度、发挥重典治乱威慑作用的需要 1，它彰示我国现代化食品安全法律保障体系的进一步深化与完善。但这并不意味着我们可以高忱无忧，如何调试理顺各类法规法条，促进法律保障体系配套完善；如何更好地增强法律实施效果，促进食品安全形势持续好转，根本好转，成为新的课题。二、我国食品安全法律保障的现状及存在问题（一）法律维权途径少，可操作性不强 1.法律保障途径少，消费者依法维权受限
28、针对近年来食品安全出现的法制漏洞，我们在立法层面做了很多工作，体现了对食品安全的高度重视，给以身试法者以强烈震慑和沉重打击，维护了消费者权益。但食品安全法律保障体系处于形成的初级阶段，各相关法律之间尚需磨合、调试和理顺，所谓“积重难返”，由于消费者群体的主观因素，个别法条仍有难以操作的情况。例如新食品安全法规定，消费者对生产、销售不符合安全生产标准食品的行为，可以将加倍求偿权增加为“价款十倍或者损失三倍” 2，这看似很严厉，但在现实生活中还是难以突破不易执行的瓶颈。比如一碗 4 元钱的热干面,如果出现了安全问题,消费者索赔也就是 40 元，可启动法律程序就会占用大量的时间精力和财力。而现实社会
29、中类似的廉价食品不胜枚举，如果商家没有意愿支付赔偿金,维权意识不强的消费者就会为了省事，宁愿“打掉牙往肚子里咽”，也不想对簿公堂，寻求法律援助，这就让违法者趁机钻了空子。如辽宁“毒豆芽”一案的犯罪嫌疑人供述，他曾因生产“毒豆芽”被当地媒体曝光而“东窗事发”，可买过毒豆芽的诸多老百姓无一人为此要求赔偿，更无一人走法律程序，大多数消费者都默默隐忍。这固然与消费者法律意识薄弱，不愿通过正当手段维权有关，但法律操作性不够强、提供的维权途径不够广，也是非常重要的原因。2.法条全面性、规范性不足，规定不具体作为一个生产和消费食品的大国，在改革进入“深水区”的大背景下，食品安全愈发受到世人的广泛关注，虽然新
30、食品安全法在规范、全面和准确性上有较大突破，1 张维炜食品安全法修改：打响舌尖保卫战中国人大，20142 中华人民共和国食品安全法，2015 年修订。6但是在少数具体法条中仍有待完善，这也导致现实中法律操作性不强。如规定本法律适用于食品的生产、加工、流通等环节，但“问渠那得清如许，为有源头活水来”，反之亦然，故应对食品源头也要有所监管，比如对乳制品的奶源管理、对饮用水的源头治理等。此外，本法多次出现“及时公布”等概括性词汇，在规范“生产经营者的自查制度”、“进口商主动召回义务”上也用了“定期”、“处罚”等可能导致可操作性不强、自由裁量过渡的词汇。众所周知，“概括性词汇有可能会加大自由裁量权的适
31、用范围，在一定程度上不利于法律条文的确切实现。在现实的行政执法过程中，因为法条定义不明确，各方很有可能“先入为主”，导致出现带有“个人情感色彩”的迥异解释，甚至产生推诿扯皮、“打太极”的现象，大大影响法律的可操作性”。(二) 各级相应配套法规、规章欠缺1国家层面配套行政法规、规章等缺失当前，“我国食品安全标准体系由国家、行业、地方、企业等不同层级组成，而各类标准又分散在农业、质监、卫生等多个部门” 1,且没有实现全覆盖并不尽统一，这给监管增加了难度。故相关农产品质量安全法、食品安全法实施细则以及其他食品安全法配套行政法规的滞后甚至缺失，使法律监管之网疏而有漏。而且，新修订的食品安全法在具体贯彻
32、中为细化和补充，也需要相关配套法规的实施。如新法规定，“县级以上人民政府食品药品监督管理部门在食品安全监督管理工作中可以采用国家规定的快速检测方法对食品进行抽查检测。抽查检测结果确定不符合食品安全标准的，可以作为行政处罚的依据”。那么什么是国家规定的快速检测方法？国家相关部门应尽快制定并公布，便于基层监管人员采用该检测结果作为行政处罚的依据。再比如法条中“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品”。但该条规定中的“免予处罚”是不是与“依法没收”相矛盾，有待商榷
33、。因我国行政处罚法第八条规定，行政处罚包括没收“违法所得”与“非法财物”，既然“免予处罚”又怎能“依法没收” 2？对此同样需要出台相关配套法规予以明确。2.地方配套法规亟需完善疆域广阔、风土人情不一的特色国情决定了地方须出台相应的配套法规规章，以对小微食品企业的监管为例，它们的存在，在便利群众生活、促进地方农特产流通、提高城乡居民就业率上发挥着积极作用 3。据统计，目前我国生产加工食品的小商小贩大约占食品生产企业总数的八成之多，如果将个体工商户也统计进去的话，占比将达到近九成。所以当前国情下，盲目取缔小微食品企业，肯定会对城乡弱势群体的收入造成不良影响，1 黄 夏 陈智理我国食品安全管理体系的现状及发展对策广西轻工业，2009（4）：24252 杨 勇 刘 钢新法还需配套法规补充完善中国医药报，2016-023 石 珍 戴 乔深化安全监管改革推进食品分类治理-以国家治理模式的转变为切入点 检察风云-社会治理理论专刊，2015（6）：5560
