1、 叶兴庆：促进我国农业支持政策转型的总体思路从增产导向到竞争力导向摘自改革作者：叶兴庆（国务院发展研究中心农村经济研究部部长）我国农业正处于艰难的转型阶段。这不仅包括从粗放、透支到集约、永续的资源利用方式转型，从”家家包地、户户种田“到经营权流转、适度规模的经营方式转型，而且包括从增产导向到竞争力导向的农业支持政策转型。根据工业化城镇化发展程度的提高、国内外市场价格对比关系的变化，借鉴发达经济体农业支持政策转型的经验教训，加快构建竞争力导向的农业支持政策体系，提高农业的综合效益和竞争力，是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，也是实现我国农业现代化的必然要求。一、以增产为导向的农业支持政策体系的
2、形成背景、主要内容和基本特征改革开放以来，除少数几个时段因农产品卖难出现过把结构调整作为农业政策的主要目标外，其他多数时期我国农业政策的主要目标是促进增产、保障供给。其他多数时期我国农业政策的主要目标是促进增产、保障供给。这里对以增产为导向的农业支持政策体系的形成背景、主要内容和基本特征进行论述。（一）以增产为导向的农业支持政策体系的形成背景尽管在制定农业政策时要考虑多种因素，但”吃饱肚子是第一位的“。特别是2004 年以来，我国再次连续多年把促进粮食等大宗农产品增产放在农业发展的优先位置，逐步建立起一套增产导向的农业支持政策体系。这么做，既是现实需要，也有操作空间。从现实需要看，寄希望于通过
3、促进粮食等大宗农产品增产以应对通胀压力。2003 年第四季度以来，全国粮食价格出现过 3 轮快速上涨，每次都带动食品价格和居民消费价格相应上涨，进而推动出台新的粮食增产措施。2003 年第四季度，从南方地区开始，大米价格出现迅猛上涨，并推动全国粮食价格普遍上涨。为应对此轮粮食价格上涨，2003 年 10 月和 2004 年 3 月，国务院连续召开全国农业和粮食工作会议、全国农业和粮食生产工作会议，要求各地抓好粮食生产和市场供应工作。2007 下半年至 2008 年上半年，受国际市场大宗农产品价格暴涨的传导，国内农产品价格出现快速上涨。在此背景下，2008 年 3 月，国务院召开全国农业和粮食生
4、产电视电话会议，宣布一系列支持农业和粮食生产的政策。2010 年下半年至 2011 年上半年，受自然灾害、游资炒作等因素影响，食品价格全面上涨推动居民消费价格指数快速上涨。为应对这个局面，2011 年 2 月，国务院召开全国粮食生产电视电话会议，出台了抗旱浇麦补贴、抗旱机具购置补贴、小麦返青拔节弱苗施肥补贴等政策。在这三个时间节点，决策层均希望通过发展粮食和农业生产，以管理好通胀预期、稳定消费价格总水平，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。从操作空间看，财政收入快速增长使国家有底气加大农业支持保护力度，国内农产品价格低于国际市场使国家可以把提价作为刺激农业增产的政策工具。2002 年召开的党的
5、十六大明确提出实施统筹城乡发展战略，随后几年中央作出”多予少取放活“”工业反哺农业、城市支持农村“”以城带乡、以工补农“等重大决策，这为采取措施促进农业增产提供了思想和认识基础。2003-2013 年，全国一般公共预算收入从 21715 亿元增长到129210 亿元，年均增长 19.5%，这为加大农业投入提供了财力基础。2013 年以前，我国大宗农产品价格普遍低于进口到岸税后价格，国家通过提高最低收购价和临时收储价以刺激粮食等大宗农产品生产，不至于造成价格倒挂和进口增加。（二）以增产为导向的农业支持政策体系的主要内容需要与可能兼备，使增产导向的农业支持政策体系逐步建立起来。这套政策体系的”四梁
6、八柱“包括以下方面：一是以增产为导向的粮食最低收购价政策。截至 2003 年底，经过多年市场化改革，除粮食、烟草、蚕茧等少数品种外，我国其他多数农产品已放弃国家定价和国家收购政策。2004 年，国务院发布关于进一步深化粮食流通体制改革的意见 ，决定全面放开粮食收购市场，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。作为此次改革的核心内容，粮食价格形成机制实现了市场化，即”一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成“。与此同时，这次改革也为国家定价和国家收购预留了一定空间，即”当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点
7、粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格“。粮食最低收购价政策具有”四特“的特点：特定的情形，只在粮食供求发生重大变化时才实行，一般情形下不实行；特定的品种，只有短缺的重点粮食品种才实行，一般粮食品种不实行；特定的地区，只有粮食主产区才实行，一般地区不实行；特定的时段，只在预案规定的时期内实行，其他时间不实行。遵照这一构想，2004 年出台了稻谷最低收购价政策，2006 年又出台小麦最低收购价政策。此后尽管地方有要求，但中央再也没有扩大最低收购价政策的品种范围。尽管如此，稻谷和小麦最低收购价政策逐步偏离了严重供大于求时才进行托市的初衷，演变为刺激农民增加生产的政策工具，最低收购价水平经历了多次提
8、高。特别是 2008-2014 年，稻谷最低收购价连续 7 年提高，累计提价幅度达到早籼稻 93%、中晚籼稻 92%、粳稻 107%；2009 年至2014 年，小麦最低收购价连续 6 年提高，累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦 71%。二是以增产为导向的临时收储政策。国家为解决部分重要农产品价格下跌和”卖难“问题，在主产区针对玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等临时实施托市政策。国家委托符合一定资质条件的农产品收储企业，按国家确定的收储价、收储量、质量标准收购农民当年所产的农产品。2007 年、2008 年和 2009 年，国家先后对东北主产区的玉米、大豆，以及湖北、安徽等省的油菜籽实
9、行临时收储政策。从 2011 年到 2013 年，国家连续 3 年对全国棉花主产区的棉花实行了临时收储政策，临储收购量接近当年棉花产量。从 2011/12 年到 2012/13 年，国家连续两个榨季对全国糖料主产区的食糖实行了临时收储政策。临储政策与最低收购价政策，共同点在于都属于中央事权、由中央财政承担费用；不同之处在于，最低收购价在播种前公布、临储价在即将收获时公布，最低收购价收购不限量、临储收购量自上而下分配。总体而言，临储政策的”含金量“不如最低收购价政策。临储政策本质上是中央与地方博弈的结果。从 2004 年粮食流通体制改革的宗旨意图看，中央本不想扩大粮食最低收购价政策的实施范围。但
10、地方从当地利益出发，请求中央将当地主产品种纳入国家托市收购计划，作为中央事权，由中央财政承担费用。在利益博弈过程中，中央出台类似最低收购价政策但实际含金量略逊一筹的临储政策。这一政策在实际运行中逐步偏离了”临时“的初衷，演变为刺激相关农产品生产的政策工具。2009-2012 年，大豆临时收储价连续 4 年提高，累计提价24%。2010-2013 年，玉米临时收储价连续 4 年提高，累计提价49%。2010-2013 年，油菜籽临时收储价连续 4 年提高，累计提价38%。三是以增产为导向的农业补贴政策。2004 年以来，我国先后实行了一系列直接针对农户的农业补贴政策，包括种粮农民直接补贴、良种补
11、贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、保费补贴等。种粮农民直接补贴政策从 2004 年开始试点，是国家财政把原来补贴在粮食流通环节的粮食风险基金拿出一部分，按一定的补贴标准和粮食种植面积等，对种粮农民直接给予补贴，简称”种粮农民直补“，以调动农民种粮积极性，鼓励农民多种粮。良种补贴政策，是国家为了加快优良品种推广步伐，鼓励农民使用优良品种，对农民种植大豆、水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、花生、土豆、青稞等作物和养殖牛、猪、羊等牲畜使用良种予以补贴。起初主要实行农作物良种补贴政策，2005 年开始实行奶牛冷冻精液良种补贴政策，2007 年开始实行生猪良种和能繁母猪补贴政策，2009 年开始实行肉牛和绵
12、羊良种补贴，2010 年推进全国畜禽品种改良。农机具购置补贴政策从 2004 年开始试点实行，是国家为鼓励和支持农民购买使用先进适用的农业机械，加快推进农业机械化进程，提高农业综合生产能力，对农民、农场职工和直接从事农业生产、农副产品加工的农机服务组织购置农机具给予一定的财政补贴政策。农资综合补贴政策从 2006 年开始试点实行，是实行成品油价格形成机制改革、征收石油特别收益金后，国家为了更好地保护农民利益，适当弥补种粮农民因柴油、化肥等农业生产资料涨价对农民种粮收益的影响，由中央财政安排资金对种粮农民直接给予的补贴，补贴资金按照动态调整制度，每年根据化肥、柴油等农资价格变动，遵循”价补统筹、
13、动态调整、只增不减“的原则确定。农业保险费补贴政策自2007 年开始实施，在补贴办法上，对于种植业保险，中央财政对中西部地区补贴 40%，对东部地区补贴 35%，对新疆生产建设兵团、中央直属垦区、中储粮北方公司、中国农业发展集团公司补贴65%，省级财政至少补贴 25%。截至目前，中央财政提供农业保险保费补贴的品种有玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物等 15 个。四是以增产为导向的农业投资政策。在 2003 年第四季度至2004 年上半年粮价上涨的背景下，有关方面着手规划未来我国粮食增产目标。经过近 4 年的酝酿， 2008 年国家发改委发布了国家粮食安全中长期规划纲要（2008
14、-2020 年） 。该纲要明确提出，主产区要进一步提高粮食生产能力，为全国提供主要商品粮源；主销区要稳定现有粮食自给率；产销平衡区要继续确保本地区粮食产需基本平衡，有条件的地方应逐步恢复和提高粮食生产能力。核心产区、后备产区等粮食增产潜力较大的地区要抓紧研究增加本地区粮食生产的规划和措施。各类支持农业和粮油生产的投入，突出向粮食主产区、产粮大县、油料生产大县和基本农田保护重点地区倾斜。2009 年，国务院办公厅印发全国新增 1000 亿斤粮食生产能力规划（20092020 年） 。该规划提出，要围绕粮食增产目标，统筹规划粮食主产区、主销区和产销平衡区的粮食生产能力建设，统一规划重点片区建设内容
15、，同步实施各类建设项目；进一步调整财政支出、固定资产投资和信贷投放结构，不断加大各级财政支持粮食综合生产能力建设的力度，现有涉农投资也要向粮食产能建设项目倾斜。五是以增产为导向的地方政府激励政策。虽然农业生产决策权掌握在农民手中，但地方政府在基础设施建设、农业技术推广、乃至生产动员方面仍掌握着一定的资源和影响力。中央政府通过财政奖励促使地方政府”重农抓粮“，也是一种增产措施。2005 年中央财政出台了产粮大县奖励政策。为鼓励地方多产粮、多调粮，中央财政依据粮食商品量、产量、播种面积各占 50%、25%、25%的权重，结合地区财力因素，将奖励资金直接”测算到县、拨付到县“。对粮食产量或商品量分别
16、位于全国前 100 位的超级大县，中央财政予以重点奖励；超级产粮大县实行粮食生产”谁滑坡、谁退出，谁增产、谁进入“的动态调整制度。自 2008 年起，在产粮大县奖励政策框架内，增加了产油大县奖励，由省级人民政府按照”突出重点品种、奖励重点县（市） “的原则确定奖励条件。从 2007 年开始，实行生猪大县奖励政策，以调动地方发展生猪产业的积极性，奖励资金按照”引导生产、多调多奖、直拨到县、专项使用“的原则，依据生猪调出量、出栏量和存栏量权重分别为 50%、25%、25%进行测算。除此之外，开展粮棉油糖高产创建活动，停止开展新的退耕还林，在缺水地区鼓励打井抗旱、不惜超采地下水以确保粮食丰收，实行投
17、入品补贴政策、鼓励农民多投入多产出，在新品种培育和审定中把产量性状指标放在突出位置，都是增产导向农业支持政策体系的组成部分。（三）以增产为导向的农业支持政策体系的基本特征第一，价格上涨是出台增产政策的直接诱因。在我国居民消费价格指数中，食品价格权重较高，粮食和食品价格的大幅上涨构成居民消费价格指数上涨的主要贡献因素。应对通胀压力，很自然地要把加强农业、促进增产放在优先位置。2003 年第 4 季度至 2004 年底、2007 年第 4 季度至 2008 年第 3 季度、2010 年第 1 季度至 2011 年第 1 季度，连续三轮粮食和食品价格上涨，推动农业增产政策排浪式地出台。第二，路径依赖
18、不断强化。在这轮持续十多年的农业增产周期中，每一个以增产为导向的政策工具出台后，其力度都会不断加大。特别是为了发出明确的增产信号，最低收购价、临时收储价、各种补贴习惯性地提高，以至于价格倒挂拐点出现后的 2013、2014 年，稻谷和小麦的最低收购价还在连续提高。不断提高托市收购价格水平、以至于高于市场长期均衡价格，不断释放鼓励农民增产的信号，势必导致供大于求、库存积压。以控制价格上涨为初衷的政策，最后异化为推动价格上涨的力量。第三，用力不均导致结构扭曲。不同产品支持政策力度的非对称性，扭曲了激励信号，从而扭曲了种植结构。这在东北地区表现得尤为突出。2008 至 2013 年，玉米和大豆临时收
19、储价分别累计提高 49%和24%，导致玉米种植挤压大豆种植；同期，粳稻最低收购价累计提高 83%，导致部分旱地改为水田。粮食大县奖励政策也具有以高产作物替代低产作物的激励效果。二、以增产为导向的农业支持政策转型的必要性和必然性增产导向的农业支持政策促进了我国粮食等大宗农产品生产发展，也促进了农民收入持续增加。2004-2015 年的 12 年间，我国农林牧渔业增加值年均增长 4.6%，粮食产量年均增长 3.1%，农民人均纯收入年均增长 8.8%，均高于此前 25 年的平均增速。问题在于，这套政策体系起作用的现实基础发生了变化，我国农业面临的主要矛盾也发生了变化。（一） ”三量齐增“使增产导向政
20、策失去现实针对性实施增产导向政策的历史背景，是主要农产品产不足需、价格上涨。随着农业生产发展和供给状况改善，这一政策背景逐渐发生改变。以玉米为例，实行临时收储政策后，生产量从 2007 年的 15230 万吨增加到 2015年的 22463 万吨，增长了 47%；同期，玉米及其主要替代品的进口量从 101.7 万吨增长到 3126 万吨，增长了近 30 倍。生产量和进口量的增长，超过同期消费量的增长，最终导致库存量增长。生产量、进口量、库存量”三量齐增“的尴尬局面，从 2012 年以后变得越来越明显。20122015 年，玉米临储收购量连续 4 年大幅度增长。入库多、出库少，导致临储库存总量不
21、断增加。面对”三量齐增“，增产导向政策逐步丧失其现实针对性和必要性。棉花、食糖、油菜籽等产品也存在类似情形。（二） ”天花板效应“使增产导向政策失去操作空间提高最低收购价和临时收储价，是增产导向政策的支柱，也是见效最为明显的政策工具。但在主要农产品价格倒挂的情形下，即国内市场价超过进口到岸税后价、进口农产品具有价格竞争力的情形下，继续提高国家收储价意味着国家收储的农产品只能进入仓库、进口农产品大量挤占国内市场。2011 年 4 月和 10 月，食糖和棉花先后迎来价格倒挂的拐点；2013 年 6 月和 7 月，小麦和大米、玉米先后迎来价格倒挂的拐点。在国内外市场深度融合的大背景下，拐点到来之后，进口价格成为国内价格上涨的”天花板“：继续提价导致价差扩大，价差扩大导致进口增加，进口增加导致国家收储增加和库存严重积压，库存积压导致亏损增加、财政负担加重，财政负担加重导致反对提价、实行市场化
