1、 1 人民法院信访制度的改革与完善 作者：柳州市鱼峰区人民法院 罗福根 【论文摘要】 人民法院的信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，事关社会发展和政治稳定的大局 1， 关系到人民群众的言论自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义，是 当前人民法院一项重要的政治任务。 近年来，随着改革的不断深化和社会经济的迅猛发展，人民法院受理案件数量逐年增多，由案件的审理和执行带来的信访问题也日益突出，各级法院都面临着极大的信访压力，信访处理稍有不 慎，不仅法院正常审判秩序受到影响，损害人民法院的社会形象和法律权威，还可能造成社会矛盾进一步激化，影响
2、到社会稳定。如何有效地处理信访问题，遏制信访数量上升趋势，建立符合法院工作特色的信访处理机制，成为各级法院亟需解决的问题。笔者就法院信访工作的特点、面临的问题进行阐述，提出改革与完善法院信访制度的思路。 全文共 9540字。 一、法院信访的内涵与特点 （一）关于法院信访的涵义 关于法院信访，目前没有明确的、权威的定义，最高法院司法解释和有关工作报告中都没有对法院信访作出明确的解释和界定。笔者参照国务院信 访条例关于信访的定义，将法院信访定义为，法院信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向人民法院或其他部门反映的涉及到法院审判、执行问题以及违法违纪情况，提出建
3、议、意见或者投诉请求，依法由人民法院进行处理的活动。法院信访的内涵包括：（ 1）法院信访的信访人是1 北京市第一中级人民法院， 创新涉诉信访工作机制，载人民司法 .应用 2007 第 17 期。 2 公民、法人或者其他组织，而并不局限于 “利害关系的公民、法人或者其他组织 ”，如有些媒体在行使监督权时向法院反映的问题，媒体本身与案件并无利害关系，其反映的问题应归入法院信访范畴。（ 2）信访的形式，包括 书信、电子邮件、传真、电 话、走访等形式，概括了当前法院受到信访的各种来源。（ 3）信访的内容包括：法院诉讼、执行问题以及违法违纪情况，之所以将违法违纪问题列入信访范畴，是因为信访本身是人民群众
4、对法院工作的监督途经之一，当然包括对法院队伍违法违纪问题的监督。（ 4）信访的途经包括直接向人民法院反映，以及向党委、人大、政协等部门的信访机构反映，近年来法院信访中从上述机构转过来的信访为数不少。（ 5）信访的目的，信访人向法院提出建议、意见或者投诉请求，其中以投诉请求为主要。（ 6）法院信访应由法院依法处理，以有别于其他部门如纪检、监察处理涉及法 院问题，界定政府某些部门动辄将非诉问题全部推诿由法院处理。对法院信访进行界定，是建立法院信访制度的前提。 （二）法院信访的特点 与政府等部门的信访相比较，法院的信访具有以下几方面的特点： 1、涉法性，即涉及法院问题。信访人所反映的问题包括法院审判
5、、执行以及违法违纪问题，其核心都是法院问题，需要通过法院来解决，如信访中涉及的 “审判不公、立案难、申诉难、纠错难、执行难、对法官监督不力、内部管理不严、乱收费 ”等问题，只有通过法院依照程序进行处理，才能得到有效解决。这是法院信访与其他部门信访根本区别所在。 2、信访 涉及内容范围广。政府的职能部门由于责任、职责明确和局限，其信访涉及内容也较为局限于职责范围内，法院信访问题涉及面广，涉及问题几乎是法院工作的各个方面，既 涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题；从信访工作实践反映，信访内容 主要是执行问题和民事诉讼裁判问题
6、。 3、与诉讼的紧密性，法院信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院可能启动司3 法程序、实施一定诉讼行为，如发现判决结果确实有错误，法院将启动再审 程序，执行错误启动执行回转程序等。 4、信访内容复杂性，处理难度大。政府部门的信访问题常常比较单一，由政府部门直接可以有效处理。法院的信访问题经过审判、执行，当事人矛盾已经激化，处理难度较大，法院的审判问题、队伍问题一般由法院自行可以处理，但执行问题常常涉及到政府等部门，问题复杂，如 企业改制、劳动及社会保障问题、城镇拆迁安置问题、 “三农 ”问 单靠法院一家的工作，是无法解决的。 5、信访的长期性。信
7、访是我国政治体制与司法体制的产物，是我国司法制度所特有，信访伴随着审判、执行而出现，决定了信访工作的长期性。 二、 信访对法院工作的影响 当前，在一些法院领导的管理理念中，对信访往往存在消极的看法，即既恨之又恐之，惧怕上访，谈 “访 ”色变，有些法官因为没完没了的接访患上了 “焦虑综合症 ”，可见，信访对法院工作的影响是显而易见的。但是，我们必须对信访持辨正的看法，信访对法院工作并不全是消极的影响，信访的正确处理，将给法院工作带来积极的影响。 （一）信访对法院工作的作用 第一，信访是法院促进社会和谐建设的组成部分。法院工作必须服从于党和国家得工作大局，维护社会稳定时法院重要得职责，法院的信访工
8、作是构建社会主义和谐社会的基础性工作 ，事关社会发展和政治稳定的大局， 关系到人民群众的言论自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，信访的及时有效处理，将促进社会和谐与稳定。 第二，信访是法院案件质量和审判效果的 “晴雨表 ”。信访折射出法院案件审判的质量以及审判的社会效果，从各地法院调研结果都表明，案件质量高、调解结案率高，信访数量就低，因此信访的主要根源还是在于法院工作本身。 第三，信访是人民群众对法院监督的重要渠道，信访有利于促进法院队伍建设。信访是人民群众对法院行使监督权之一，而且监督面4 广，既涉及审判、执行，又涉及法院队伍廉政建 设。本着 “有错必纠 ”的原则，对于信
9、访问题属实，法院必须进行纠错，对法官和工作人员违法违纪情况应予以党纪政纪处理，构成犯罪应移交有关部门处理； 第四，信访是启动司法救助途经之一。对于信访反映法院审判、执行的确存在的问题，人民法院将依法启动法律程序进行纠错，符合再审的应启动再审程序，应该执行回转的启动回转程序，因此信访对于当事人来说是司法救助途经。 第五，信访是法院与人民群众密切联系的渠道。法院的信访接待是法院工作的窗口，通过信访，法院可以了解民情、民意，以便制定工作思路，同时它在传播法律、联系群众、防止矛盾激 化、维护社会稳定等方面，也起着重要的作用。 （二）信访对法院工作的影响 信访对法院工作的影响是多方面的，主要有以下四方面
10、： 一是 对人民法院形象的影响。主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响，由于一些长期信访现象的存在，特别是一些信访人在法院大吵大闹、冲击、围堵、攻击法院或法官，公然藐视法官、法庭、法院和法律等无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。 二是对审判工作的影响。其一，信访的处理耗费法官的精力、时间，影响结案数量，尤其是每逢 “两会 ”召开和重大节日，法院就要派出法官进行维稳 工作，排查案件当事人中可能出现上访，然后进行监控，占用了办案时间，影响了办案效率。其二，由于信访 “恐惧 ”心理作用，法院不想多收案、多办案，该立的不立，出现新的 “告状难 ”。 其三，对案件质量的影响，由
11、于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去，由于有的当事人采用暴力威胁或冷暴力（自杀、喝药、跳楼等）要挟，迫使法官造成为了解决信访问题，判决照顾上访人，直接影响了法院的审判质量。 三是信访扩大法院支出，按照所谓 “包干 ”政策，如果出现法院信访当事人赴京或省城上访 ，法院就要负责将信访人劝回，并承担回程5 的费用，加大不了法院的支出，造成一些经济困难的法院没有办案经费却要先付信访经费。 四是对法官队伍的消极影响。主要有：第一，对法官依法公正办案意识的影响，一些法官为了不产生信访案件，违规采取一些诉讼措施，牺牲其他当事人合法权益或法律严肃性为
12、代价的。第二，是造成法官心理压力加大，当前，信访工作已成为考核干部的重要标尺，无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分，不得不高度重视信访，对信访产生 “恐惧 ”“焦虑 ”等心理，尤其是基层的法官，一方面要面对日 益繁重的审判工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。 三、法院信访现状及产生的原因 （一）法院信访工作的发展情况 法院信访是我国司法制度所特有的 ， 在西方国家 ， 对法院裁判结果不服 ， 必须按照法院的层级通过诉讼的途经处理。法院信访是现代司法制度产物，往往与我国经济发展和政治变迁息息相关。新中国成立以来 ， 信访问题一直成为困扰法院工作的问
13、题之一。早在 1957年 7月 2日，最高法院院长董必武就在第一届人大四次会议上讲： “这（指信访）是最高人民法院的一项极为繁重的工作 ”。粉碎 “四人帮 ”后，由于文革造成大量的冤假错 案，法院恢复工作后即迎来信访的高峰期，为此，最高法院于 1980年 6月发布了最高人民法院信访处接待来访工作细则。 1982 年 4 月，最高法院就在上访比较突出的省份召开信访申诉工作座谈会，重点处理来京上访老户的申诉案件，使当年最高法院的来信、来访有所减少。 2001年为了借鉴上访老户问题 ， 最高法院制定的最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定。我国实行社会主义市场经济后，由于经济发展，百姓
14、法制观念逐步增强，法院受理案件准增多，信访迎来又一个高峰期，法院信访压力增大。 2003年 8月，最高人民法院在全 国高级法院院长座谈会上提出了 23项司法为民具体措施， 将信访确定为落实 “司法为民 ”的重要举措。肖扬同志自 1998年就任最高法院院长以来 ， 在历年的全国人代会上所作的法院工作报告都提到信访问题 ， 经过近十年不懈努力，法6 院涉诉信访终于出现下降的态势，正如肖扬院长 2008 年 3 月 19 日十一届人大一次会议所作的工作报告指出 “五年来 (引者注 ， 指 2003 年-2008年 )， 法院的涉诉信访总量呈下降趋势 ”。 （二）当前法院信访的现状 从各地法院针对法院
15、信访状况开展的调研结果，反映当前法院信访案件特点基本一致 2，主要有： 一 是信访总量居高不下，群访、集访、越级访现象愈发突出。老上访户、缠访户的重信重访依然十分严重。 二是少数信访人无理缠访，行为偏激，社会影响恶劣，成为影响当地社会治安稳定的因素。 三是出现组织化苗头。少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能信访人员，组成数人甚至数十人的信访队伍，统一行动，以此给处访部门施压。 四是信访形式多样化，老上访问题突出。一些上访老户在审判和执行过程中，为达到个人目的，以各种手段施加压力，有的甚至殴打、围攻法院工作人员，时有发 生。一些上
16、访老户采取聚众闹事、到党政机关所在地集体访等暴力抗法或抗拒法院执行，严重干扰人民法院和其他国家机关工作秩序。个别上访老户向其他当事人鼓吹上访 “经验 ”，鼓动闹事，甚至串联和纠集其他上访人员遍访不止，成为社会不稳定的隐患。 （ 三 ）对法院信访现状原因分析笔者认为，引发涉诉信访案件增多的原因是多方面的，有社会环境因素，有当事人个体因素，有当前信访立法欠缺因素，有法院本身因素。 1、社会环境因素：随着社会主义市场经济的建立，社会转型期各类群体意识冲突强烈，利益的调整必然出现利益主体之间发生冲突不可避免，大量 的纠纷涌进法院寻求解决，法院受理案件逐年递增，同时法制的不完善，社会舆论对信访认识、导向
17、的偏差等等原因的综合2 福建省高级人民法院课题组，人民法院预防和减少涉诉信访的对策，载人民司法应用 2007年 6 月上半月。 7 作用，导致了涉诉信访的大量涌现。 2、当事人因素：当事人对诉讼期望值高，出现诉讼结果与自己的诉求不一致时，没有考虑到自己在处理民事行为时的风险因素，把诉求无法满足的原因一味地归责于法院，主观臆断办案人员偏袒对方、办案不公、徇私枉法，进而不停地申诉，到处上访；个别信访者素质较低，无理缠诉，企图通过长期多次上访，造成一定的社会影响，给法院施加压力，从而达到其无理的目的，他们常常利用全国 “两会 ”或国家重大活 动、节日到省、赴京上访，给法院施加压力。个别信访人已经出现
18、偏执型心理障碍，很难与其进行沟通和协商处理。 3、信访立法的缺陷。第一，大诉讼法中关于审判监督程序的规定过于原则，屈服西华的规定和具体的操作程序，没有设定限制性条款，客观上造成了信访无时间、次数、级别等限制，使得多次上访存在成为可能。第二，在具体处理程序上，目前关于信访立法上仅有国务院颁布的信访条例行政法规作调整，法院信访只能按照行政法规处理，造成了涉诉信访处理权限不清、界线不明，涉诉信访权性质不明确。第三，法律规定信访不收取费用，涉诉信访成本低 ，诉讼成本与信访成本的对比差异导致大量涉诉信访案件出现。 4、法院审判、执行存在的问题。法院审判执行存在的问题成为引发信访的主要原因。归纳起来主要有
19、：一是部分案件审判质量存在问题，有的案件程序有问题或瑕疵，引起当事人对实体判决不服，少数案件实体处理错误，当事人不服气；二是少数审判人员工作作风问题，个 别法官或执行员在案件审理或执行过程中，不注意细节，不注意形象，语言粗暴，方法简单，缺乏耐心和热情，甚至有的接受吃喝宴请、收受财物，使当事人对裁判和执行的正确性产生怀疑，以至败诉不服输、不息诉；三是裁判文书质量不高，证据的论证与采用、说理等缺乏说服力，无法使当事人信服而服判；四是普遍存在案件判决后不进行释明，有些法院由书记员甚至聘用人员向当事人进行宣判，有的甚至叫当事人签收裁判文书，没有宣判等；五是审判、执行程序不透明，当事人无法获得案件最大的
20、知情权，引起他们的合理怀疑。 5、法院改革因素，第一个五年改革刚 要实施期间，按照改革8 要求，强调当庭宣判，诉讼调解被弱化，结果是调解率不高，案件上诉率高，直接带来信访上升。 6、法院对信访处理的 “软弱 ”一定程度助长不良信访目的。 法院及法官迫于压力，为了避免信访带来的负面影响，迫于压力满足信访人目的而牺牲其他当事人的权益，；不少法院迫于压力，对走访人的申诉给予高度重视，对申诉信访人反映的申诉案件给予复查，确有一些错误案件在申诉信访人采取非正常来访后得以再审改判。这种现象在一定程度上导致申诉信访人员产生误解，以为只有闹访才能引起法院领导重视，不闹不解决，小闹小解决，大闹大解 决，造成一些
21、当事人热衷于采取非正常申诉信访手段。 四、当前法院信访制度的缺陷 综观法院信访工作，当前法院信访制度存在以下缺陷： （一）法院信访处理缺乏统一、明确的工作规范。 全国还没有制定统一的信访法律，只有国务院的信访条例和部分省、自治区、直辖市制定的信访法规，国务院信访条例是行政法规，只对行政机关受理的信访事项作出规定，对于各级人民法院受理的涉诉信访如何实施没有涉及，因此 法院信访的处理尚无统一的规定，没有明确信访工作性质、范围、职能、信访工作操作程序、管理监督制度、考核奖惩办法等，导致信访处理 运行不畅，效率不高。 （二）缺乏有效的动态管理和监督机制。现行法院来信来访归口一般由立案庭登记接待、分类、
22、处理，但对分流到相关业务庭或其他部门的信件、信访问题，由谁来负责、怎样处理、如何答复当事人等缺乏统一规定由于，缺乏有效的管理、监督措施，导致相互推诿，拖着不处理，或者敷衍了事，引起申诉人不断上访。 （三）对于无理上访或者采取极端方式上访的当事人，缺乏明确的法律约束力。 当事人对生效裁判不服的可以向法院申诉、申请再审，这是法律赋予当事人的权利。但是，部分当事人利用法律、制度上无制约的漏洞，滥用这一权利，有 的就同一问题到处申诉上访、控告、无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，采取极端方式影响和干扰法院正常的信访秩序，法院应如何处置，没有明确的法律依据。 9 （四）缺乏信访责任追究制。 信访是反映案
23、件质量和审判作风最直接、最敏感的窗口。法官办案不是单单为了结案，必须考虑及办案的社会效果，实现社会效果与法律效果最大的统一。当前，由于法院没有建立信访奖惩机制，导致责任性上访不断，因此必须将审判责任与信访责任相对接，谁承办的案件引发的问题谁负责。对于出现信访的案件，采取倒查制，只要承办法官没有退休或调离法院，无论他调到哪个 岗位，只要他承办的案件涉及信访，都要进行问责，让每位法官都增强了事业心和责任感，不仅力争把正在审理的案件办成 “铁案 ”，而且都主动做好当事人的服判息诉工作，真正做到 “官了民了，案了事了 ”。 （五）缺乏信访终结机制。 案件的审理实行两审终审制，但信访却没有终结程序，因此
24、导致大量重访重信的出现，少部分案件当事人不服裁判，反复申诉上访甚至多头上访、越级上访、重复上访，严重影响社会的安定稳定，危害国家司法权威。一些法院为了完成信访控制指标，对无理上访的宽容、保护对违法上访行为 “鼓励 ”，每次去接回上访人员，为他们解决路费 、住宿费，发放生活补助费，等等助长了无理上访行为 3。因此在保护合理上访的前提下，必须控制无理上访，实行信访终结机制。 （六）法院信访机构不健全，干警配备不强。 一些法院从事信访工作是年纪大临近退休的法官，工作已经没有激情，责任心不强，有的法院由没有审判资格的干警承担信访工作，由于缺乏审判经验，无法有效解决信访问题。 五、法院信访制度的改革与完
25、善 法院信访虽然源远流长，但由于立法上的缺陷，信访机制不健全，运行不畅，信访处理效率不高，难于适应新形势信访工作的需要，改革势在必行。法院信访制度的改革的思路：法院信访制 度的改革，必须立足于法院现实情况，抓住信访问题存在的根源，创新工作机制，实现信访的高效处理，及时化解纠纷，促进社会稳定。 3 胡道才等，徐州法院涉诉信访情况调查及对策，载人民司法 2005 第 3 期。 10 （一）建立信访源头控制机制。 法院信访的源头在于法院审判、执行工作存在问题，因此要遏制信访上升趋势，主要在于提高审判的质量和效率，提高执结率。 一是实行 “阳光诉讼 ”，确保当事人最大的知情权，减少他们 “合理 ”的怀
26、疑和投诉。落实审判公开制度，保障当事人行使其诉讼权利，执行活动公开透明，避免当事人的怀疑。有条件的法院应加强信息化建设，将案件审判、执行流程管理的信息向社会公开，实现 “阳光诉讼 ”，使 案件审理、执行的每一个环节公开、透明，让当事人及时了解案件审判、执行进展情况。 二是提高审判质量，实现案件实体公正和程序公正。 案件实体处理要公正，程序运作要规范。通过建立案件流程管理、案件质量评查机制、错案责任追究制度等措施，促进案件质量的提高。 三是要加强调解。调解可以减少当事人的对抗性。重视调解结案的社会意义，强化调解意识，只要案件存在调解、和解、协调可能的，就要力争调解解决。要不断提高调解技巧和能力，
27、在遵循调解自愿和调解内容合法的原则下，通过调解促使纠纷从根本上得以解决，以减少当事人上访的原因。 四是 要提高裁判文书的制作质量。裁判文书不仅要做到认定事实清楚、适用法律正确，同时还要做到论证充分。要把法律适用、事实认定与判决之间的关系清楚全面地在裁判文书中反映出来，让当事人通过阅读裁判文书分辨胜诉的理由和败诉的原因。这不仅能够起到良好的法制教育作用，而且能够避免当事人因看不懂裁判文书或对处理结果不理解而形成上访。 五是全面推行判后答疑制。案件承办法官对自己承办的案件，在宣判的同时或在裁判生效后，就当事人或利害关系人提出的关于事实认定、证据采信和法律适用等方面的问题予以答疑、释明，答疑的内容包括案件的相关事实 认定、证据采信、法律适用及当事人诉辨意见得不到法院支持的理由等。通过答疑，促进当事人服判息诉。 六是要加强队伍建设，改进审判工作作风。要牢固树立 “司法为民 ”的观念，坚决避免门难进、脸难看、事难办、推诿、拖沓等现象，接
