1、 城市社区管理存在的问题与对策研究 【内容摘要】越来越多的人开始认识到，社区管理相对于社区 建设明显滞后，社区管理研究往往以经验居多，没有形成一个相对 未来发展趋势的理论指引，同时，社区管理体制大都停留在政府治 理的范畴内，与“社区“本质是实现居民自治相违背。本文讨论了城 市社区管理制度中存在的若干问题，对社区管理的科学规划、多元 投入提出了实用性对策，认为应充分发挥政府、市场和社会团体对 发展社区管理的共同作用，促进城市社区的持续发展。 【关键词】社区 城市社区 城市社区管理 对策研究 二十世纪九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的 几大变化：一是随着单位人转为社会人，城市社区成为我
2、国城市最 重要的社会组织方式；二是随着城市房地产业的兴起和住房商品化 的进程，城市社会的结构，特别是居住空间结构变化急剧；三是随 着城市化进程的加快，流动人口大量涌入城市，同时城市内部的人 口流动也日益增强。所有这些变化汇集到一起的结果，是使城市社 会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。 一、城市社区的现状 1、问题的提出 改革开放以来，国家垄断和单位制的管理格局被打破，人们从 “单位人”变成了“社会人”、“社区人”，人际关系的冷漠化和 社会生活的网络化形成社会整体的碎片状态，中国城市基层社会治 理体系正在进行着巨大变革。十八届五中全会决定提出，“加 强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构
3、建全民共建共享的社 会治理格局。” 可见“治理”在新的发展阶段已上升为国家战略， 符合社会主义发展客观要求，更是人民安居乐业、社会安定有序、 国家长治久安的重要保障。 社区是中国社会治理的基层领域，随着我国现代化进程带来的社 会重心下移，基层城市社区直接满足当地居民的服务需求，成为我 国社会治理推进和探索的起点。完善的社区治理模式是社会和谐稳 定的前提，也是维护社会秩序和提高人民生活的保障。因此，构建 和完善与社会发展相适应的城市社区治理模式是我国社会建设发展 的重要任务，具有重要的研究意义。本文从我国城市社区治理现状 和现有模式出发，比较域外代表性治理模式，结合国情和治理现状， 为我国城市社
4、区治理模式的完善与发展提供借鉴性建议。 2,城市社区的现状 我国社区管理曾经长期实行的是与计划经济相适应的行政全能主义 的“亚社区“管理体制。“单位人管理“和“地区管理“是其主要特征。 在传统社区管理体制下，单位成为政府的附属，传统的街道和居委 会则是辅助单位，起着“拾遗补缺“的作用。改革开放以后，特别是 进入 20 世纪 90 年代以后，随着经济体制的改革，社会主义市场经 济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表 现在以下几个方面:一是“单位制“的解体，大量的“单位人“重新回到 社区，成为“社会人“，单位不再是个人唯一依附的载体；二是市场 经济的发展在客观上要求政府转变职能
5、，从掌舵划浆的全能者变成 有限职权的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了 的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位“全面 干预社会生活的地位和职能有所弱化；三是随着社会主义市场经济 的深入发展，“现代企业制度“的建立要求企业依法成为一个“产权明 晰、权责明确、政企分开、科学管理“的自主经营、自负盈亏的独立 法人。在此种背景下，企业将旧有体制下的许多非经济功能剥离出 来交给社会，企业与社会日益分离；四是，人们重新回归社区，人 们与社区的联系日益紧密，居委会作为群众性自治组织再次受到人 们的关注:五是随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增 强，各种社会性组织逐年增
6、多，在社会参与上发挥了越来越重要的 作用；六是随着城市化进程的加快，城市管理中心开始下移，街道 办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力；七是在我 国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些 另人可喜的成绩。 二、城市社区管理中存在的问题 1,社区承担了更多的社会事务职责，但社区的管理权力却未得到 相应调整 各条线在社区各设一套班子，对社区服务建设总量不少，但因是“小 而全“，相互之间没有实现充分整合。如民政部门重视对老年人口的 生活照料服务，卫生部门大力推进社区卫生康复治疗服务；文化部 门提倡社区文化设施的充分使用，教育部门要求发挥社区教育功能； 卫生部门促进卫生保健
7、的开展，计划生育部门开展对育龄妇女的生 殖健康服务等等。这些社区服务具有很大的共通性和重复性，这其 实是旧管理体制条块分割的矛盾在社区管理体制未得到充分完善时 期的表现。对社区服务资源的优化整合，将是进一步完善社区管理 体制的重要内容，也是进一步发挥社区服务功能的关键问题。 2,政府部门在社区管理中存在经常性的“越位“问题 有些政府部门仍在行使本应由社区企业行使的职能，有些政府部门 承揽和包办了许多本应由社会自治组织办理的事物，街道办事处直 接领导和管理居民委员会工作的现象还较为普遍的存在，街道办事 处还时常干预社会中介组织行使社会职能。 3,社区管理工作人员队伍薄弱，整体专业化程度偏低 从总
8、体上看，目前我国城市社区管理人员队年龄结构的不适应，绝 大多数社区工作人员年龄偏大，老龄化现象严重。再是非专业化现 象严重。在我国计划经济体制时期，政府对城市居民的控制主要是 通过单位来实现的，居委会作为单位体制的补充，只管理单位体制 以外的社会人员，它负有的社会管理和社会服务功能还相对较少， 工作比较简单，因而在居委会人员的任职资格方面，条件比较宽松， 只要有热心，有时间和精力就基本上能够胜任居委会的工作。随着 社会的发展，人们生活物质水平的提高，人们的需求趋向多元化和 复杂化对社区服务与管理的专业化提出了更高的要求，现阶段居委 会成员的非专业化已不能适应新形势对社区管理者的要求。 4,对社
9、区管理不重视，认识上有误区 目前,一些领导和基层工作者对新形势下社区工作的变化和社区建设 在城市经济社会发展中的基础作用认识不足,有的甚至认为社区居委 会无非就是多了两个字,工作性质还是“换汤不换药“,只是在原来居 委会的摊子上换了形式和说法。因此,社区建设工作处于可有可无的 位置,既无班子(领导班子),也没法子和房子。也有人认为社区建设 是城市经济发展到一定程度的产物,是经济发达地区的城市所需要做 的事,于是以本地经济尚不发达、资金短缺、基础设施差等理由为借 口,工作始终务“虚“不务实,社区调整力度不大,社区建设投入小,各 项工作迟迟无法落实。 三、解决城市社区管理中存在问题的对策 1.完善
10、社区治理制度规范 健全的城市社区治理规范是良好治理的前提和保障，从制度顶层 入手健全法律法规，完善社区治理政策规范设计就显得尤为重要。 首先，国家立法机关应出台适应新形势下发展所需的城市居民委 员会组织法，在宏观层面统筹规划;其次，地方政府因地制宜，制 定基层社区服务标准及管理办法、居民满意评测等制度，完善地方 行政法规;最后，社区实事求是、因地制宜制定本社区特色的具体制 度，保障和规范居民对社区治理的积极有序参与。 2.培育多元主体共建治理 城市社区治理体制是个复杂多样的开放系统，各主体之间存在目 标差异和利益分化，根据治理理论，无论公共主体还是居民个人， 都没有独立解决复杂社区问题的能力。
11、构建多元主体协同治理机制， 实现城市社区治理长久发展，需要政府、基层政府组织、社区、居 民、社区组织等相关部门的协调合作与共同努力。 (1)明确政府职能。党的十八大报告提出，要建设职能科学、结构 优化、人民满意的服务型政府，对社区“必须是宏观、平均、参数 式的控制，即外部控制体系只负责制定大的政策，只起参数作 用，而不能向系统内部输入特定的指令，否则，系统的演化就 变成被组织的了。”因此，政府在社区治理中所应发挥主导、 引导、配合社区工作、组织管理等职能，尊重社区自治，促使社区 自治组织把协助政府工作与自主为居民服务有机结合起来，帮助其 提高自治水平。 (2)促进居民参与。城市社区是居民参与公
12、共事务、实现公民权益 和社会价值的直接场所，居民是社区治理的重要主体。首先，政府 部门通过完善规范制度保障公民自由平等的参与社区事务，以主人 翁心态积极参与社区管理建设之中，实现“当家作主”。其次，提 高居民自我治理和管理社区事务的能力，社区定期公布提供发展现 状与建设意见，充分信息公开，积极引导居民由分散的个体走向组 织化的公民参与网络体系。最后，广泛拓展社区居民参与途径。在 传统正式参与的基础上，建立民间组织、社团等非正式参与途径， 通过规章制度加以规范，保证居民顺利参与。 (3)发展非政府组织。要实现“政府分权”和“社会赋权”的社会 变革，并非简单的由政府向社会放权，而是通过培育非政府组
13、织， 在政府与社会之间建立良性合作关系，由直接控制管理方式转变为 相互协作、共同治理。因此，城市社区治理的实现也应以非政府组 织为依托，其发展程度对社区治理具有重要意义。政府要坚持培育 发展和监督管理并重，在政策上加大扶持力度，在资金上减税补贴， 充分发挥非政府组织优势，使之成为政府与社区基层沟通互助的桥 梁。 3,通过宣传教育，加强居民对社区的认知和认同 由于根深蒂固的中位意识和长期以来居委会的行政化色彩，多数居 民把社区当成一级行政组织，认为跟自己没多大关系。因此，有必 要通过多种途径如黑板报、标语、宣传栏、市民学校等，宣传有关 城市社区建设的相关法律、文件，以及社区内的好人好事、与社区
14、相关的重要消息。使居民明确社区居委会是群众性自治组织，社区 应是一个守望相助的共同体，以此增强居民对社区的认同感。 4,探索新的城市社区财力机制，为社区建设提供资金保障和物 质支撑 城市社区建设，需要有稳定的资金保障和物质支撑。近年来，虽 然各级政府对社区建设有一些投入，但与社区所承担的工作相比， 还远不相适应。多数社区的办公场所相对简陋，办公设施和服务设 施标准不高，社区干部的工作条件还较艰苦，待遇较低，客观上影 响了社区总体服务水平的提高。长此下去不仅不利于社区建设的深 入开展，还会挫伤社区干部的工作积极性，一些高素质人才就可能 流失。为此、必须探索一种有利于形成社区组织的稳定财力来源的
15、新的社区财力机制，使社区建设资金的来源多元化、制度化。 总之,通过本文的分析和探讨，影响城市社区管理的好坏有着许许 多多的因素，目前我国城市社区组织的发育程度还不高，社区成员 的参与能力也有待提高，社区自治的客观条件尚不充分。从这个意 义上说，高度社会化与强势政府的互动、政府主导与社区自治的共 治是当前我国城市社区管理体制的理想构架。 才能在对社区治理的 借鉴引入和制度把握中，应从实际出发，注重因地制宜，结合我国 国情和社区地域特色，才能形成适合自身长久发展的城市社区治理 模式。 【参考文献】 1、赵妍霞： 我国城市社区管理体制研究，大连：东北财经大学 ，2007 。 2、邹晓燕：济南市城市社区类型划分与管理模式研究 ，中国优秀硕博论文网， 2004。 3、韦克难： 社区管理，四川人民出版社，2003 年第 1 版。 4、任远：城市社区服务建设问题与对策研究， 现代城市研究 ，2001 。 5、马军涛，周剑：城市社区管理中存在的问题及其对策 ，南京医科大学学报， 2004。 6、陆德佳：城市社区管理体制的构建于完善，苏州，苏州大学， 2008。 7、杨峻：中小城市社区建设存在的问题及对策， 中国社会报，2003 。 8、黄富维：银海区政协建言和谐社区建设，广西政协报 ，2008.
