1、中国反洗钱工作的现状和发展 洗钱，指的是将犯罪或其他非法手段所获得的金钱、 伪钞，经过合法金融作业流程之类的方 法，以“洗净” 为 看似合法的资 金。洗钱常与 经济犯罪、毒品交易、 恐怖活动及黑道等重大犯罪 有所关连，也常以跨国方式为 之。 洗钱的步骤首先必须以某种名义储存，然后透过一连串的交易或是转帐，进入合法名 义之下，因为各国政府多半针对洗钱行为有所管制，金融机关会将一定金额（通常由法律 规定）以上的交易呈报主管机关，为了逃避监视，其中一种手段是将大笔的金钱分开存入 数个以他人名义开设的帐户，这些帐户彼此互不相关，之后再透过汇款、开立支票等等方 式转入犯罪者的名下，由于每笔交易的金额不大
2、，而且往往还透过跨国方式交易，甚至利 用某些国家或地区可以开设保密帐户或公司之便，使查缉困难，另一种方式是利用假名设 立数个公司，将犯罪所得透过这些公司虚假的交易，例如将不值钱的东西以高价贩售给另 一家公司，最后转入犯罪者的名下，表面上看起来正当合法，实际上只是为了转移金钱所 做的假交易，也有人直接将金钱购买美术品、古董、不记名债券等高价商品，转移到犯罪 者手上后再伺机脱手换取金钱。手段主要是古董买卖、寿险交易、海外投资、地下钱庄、 各类赌场和证券洗钱等。 洗钱和保险行业息息相关 保险“洗钱” 主要集中在寿险领域，尤其是在团体寿险中。通过长险短做、趸交即领、 团险个做等不正常的投保、退保方式，
3、达到将集体的、国家的公款转入单位“小金库” 、化 为个人私款或逃避纳税的目的。 投保时别忘了“为职工谋福利 ”“合理避税”这些名目 将一部分通过正常财务途径 无法转化为个人收入，或直接发放须缴纳高额个人所得税的资金，通过为其职工投保寿险， 然后退保，取得退保金这种途径，化公为私或逃避纳税。 而有的保险公司也明知其投保目的不纯，却积极地促成这类“保单” ，有些业务员甚至 以此为诱饵，为业务对象出谋划策，主动提供“洗钱” 方便。他们多拉了业务，多拿了费用； 而“以规模论英雄”的保险公司，则在短期内完成了任务指标，还能从 “退保”中扣下一笔手续 费。因此，保险“洗钱”更像个令人不齿的多边交易。 反洗
4、钱工作在当今复杂的金融和社会环境下是一项重要而艰巨的工作，做好反洗钱工作 是国家利益和人民群众根本客观要求，是维护金融机构诚信及金融稳定的需要，也是保证 信誉支付的稳定。 一、近年来我国反洗钱工作回 顾 2003 年至今，人民 银行依法承担反洗钱职责十年。十年来中国反洗钱工作实现了历史性突 破，成绩令人瞩目。 （一）立法先行，建立了反洗钱 工作制度基础 人民银行从 2003 年承担反洗钱工作伊始，即 树立了立法先行的基本工作思路。自 2003 年 金融机构反洗钱规定发布起，从 中国人民银行法修改到 反洗钱法的颁布一直到现在 实施的 4 个反洗钱规章，反洗 钱工作始终坚持立法先行，搭建起包含法律
5、、 规章在内的一整 套制度体系，为人民银行反洗 钱工作提供了重要的制度保障。 中华人民共和国反 洗钱法是为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪 而制定。由中华人民共和国第十届全国人民代表大会 常务 委员会第二十四次会议于 2006 年 10 月 31 日通过，自 2007 年 1 月 1 日起施行。 （二）借鉴国际标准，将国内反洗 钱工作放在优先位置 中国在遵守反洗钱国际标准的同时，始 终坚持将国内关切的重点 问题放在优先地位，解决影 响国内社会稳定突出问题。经过 不懈努力，在国内洗 钱犯罪刑 罚化、金融机构客户身份识别、 反洗钱数据库建设等重点领域取得较大进展。 经评估，中国
6、成为首个退出 FATF 后续评估程 序的发展中国家，今年又担任了 亚太反洗钱组织联合主席国。事实证明，我们集中有限资源 解决国内反洗钱基础设施建设，既得到了国 际社会认可，同时也提升了我国在国际反洗钱领 域的影响力。 （三）建立跨部门协调机制，形成反洗 钱工作合力 多年来人民银行致力于发挥好反洗钱部际联席会议作用。反洗钱工作横跨立法、金融 监管、 刑事调查、外交、国际司法合作等多个领域，人民银行在反洗钱立法、加入国际反洗钱组织 等一系列核心问题上，与相关部 门之间充分沟通、密切合作，发挥了重要作用，保证了中国 反洗钱体系的正常有效运行。 （四）严格监管，提升金融机构洗 钱风险防范能力 人民银行
7、承担着整体金融业的反洗钱监管， 实施了金融业 混业监管的尝试， 这是对人民银行 开拓创新能力和业务管理水平的一次全面检验。人民 银行在 较短的时间内搭建了一套重点 突出、行之有效的监管框架，通过依法履行监管职责，树立了监管威信。通过监管，国内金融 机构反洗钱内控体系从无到有、从 单一到全面，逐步覆盖到各个业务环节。金融机构洗钱风 险防范能力显著提高，对其稳 健经营起到了重要的支撑作用。 （五）反洗钱资金监测范围稳步扩大， 监测分析水平能力和反洗 钱调查水平不断提升 反洗钱资金监测与反洗钱调查是密切关联的两项工作。目前，反洗钱资金监测已覆盖银行业、 证券期货业和保险业在内的整个金融业以及银联、资
8、金清算中心和支付机构。通过现代科技 手段的运用，国家反洗钱数据 库建设不断加强，开 发建成“中国反洗钱监测分析系统”，分析 方法和模型在经验积累基础上不断丰富完善， 监测分析的信息化、智能化程度稳步提高，能 力不断提升，为支持洗钱及相关犯罪案件 侦查发挥了独特作用，并与 20 个国家和地区开展 有效的情报交流。同时，针对国内高发的地下钱庄、走私等相关犯罪，人民银行不断探索利 用既有案例对客户特点和交易特征进行归纳总结，并逐步建立一套上下一体、统分结合的符 合中国国情的反洗钱调查体系，反洗 钱调查效率稳步提高，国内洗钱风险分布渐趋明朗。前 任中央政治局常委、中央纪委 书记贺国强等中央有关领导 同
9、志先后两次视察反洗钱中心， 对 人民银行行使反洗钱监管职能和反洗钱监测分析工作取得的成绩给予充分肯定。 二、当前反洗钱工作形势 近年来，受政治、经济多重因素影响，国际和国内反洗钱形势发生了深刻而复杂的变化。反 洗钱工作的内涵、重心和方法措施较起步阶段都发生了根本性 调整。 （一）全球反洗钱领域政治化色彩日趋浓厚， 对国家战略利益影响不断加大 2012 年 2 月，反洗钱、反恐融资和反大规模杀伤性武器扩 散融资首次被三位一体吸收进 FATF 通 过的新 40 项建议，这标志着反洗钱工作已超越了简单的技术性范畴，与国 际政治 紧密捆绑在一起。事实上，部分国家早已把反洗钱作为应对 非传统安全领域挑战
10、的重要工具， 将反洗钱政策上升到国家战略层面，并作 为国际政治斗争的武器。因此，我们反洗钱工作的 水平将直接关系到国家的战略利益。我 们只有首先把国内的反洗 钱工作做好了，才能 让对手 无懈可击。 （二）反洗钱工作重心由制度建设转向关注实效，有效性与合规性并重成为国际共识 2013 年 2 月在巴黎召开的 FATF 全会通过了新的各国反洗钱体系互评估方法，首次将有效 性评估放在合规性评估同等重要的地位。主要原因是在上一 轮国际评估中，有些国家 为了能 够顺利通过评估，不被列入 FATF 审查名单，制定了一批反洗钱法律法规，但执行不力，不 能对洗钱犯罪形成有效震慑。因此，很多国家都呼吁 FATF
11、 对反洗钱体系有效性开展评估。 这次将按照新的有效性评估标准对各成员国进行评估。第四轮互评估将于 2014 年启动，我 们务必要未雨绸缪，做好准备 。 （三）风险为本作为基础反洗钱方法，将 对反洗钱工作机制 产生全局性的深远影响 风险为本作为一种基础方法， 这些年国内做了一些探索， 这 套方法是以国家洗钱风险评估为 基础，金融机构和特定非金融机构洗钱风险管理为主体，人民银行风险为本监管制度为保障 的。风险为本方法的实施不在于形式，我们在将来的工作中一定要准确体会 风险为本办法的 内涵和逻辑结构，以是否能够 提高反洗钱体系有效性作为 制定政策的目标和执行政策的衡 量标准。 （四）国内反洗钱制度薄
12、弱环节依然突出，反洗 钱部门合作仍需深化 尽管近年来我国在反洗钱制度建设方面的进步有目共睹，但不能否认薄弱环节依然客观存 在。这些薄弱环节体现在两方面，一方面是与有效防范和打击洗钱犯罪的国内现实需求存在 差距，另一方面是与反洗钱国 际标准存在差距。我 们的涉恐 资产冻结法律制度就是一个例子。 按照目前的法律制度和配套措施，金融机构、特定非金融机构立即冻结涉嫌恐怖融资实体和 个人的资产，仍然存在操作上的困 难， 难以完全满足有效执 行联合国安理会决议的要求。随 着反洗钱工作进入深水区，工作复 杂性和交叉程度日益提高，简单照搬国际标准的工作模式 已经不能适应新形势的需要。 强化部门合作，深入 实际
13、调研，结合国内实际展开顶层制度设 计，才是适应反洗钱新形势的工作模式，才能解决中国的 实际问题 ，因此，需要从 战略高度 来调整和深化部门合作。 根据形势的变化，当前我们反洗 钱工作面临着如下挑战： 一是反洗钱工作的广度和深度不断拓展。FATF 新标准以及评估方法发布后，各项工作标准 有较大幅度提升，税收、扩散融资、金融集团等更多领域被纳入反洗钱工作范畴，受益人身 份识别、电汇、法人与法律安排的透明度、特定非金融行业等反洗钱要求不断提高或细化。 为保障中国金融业国际发展战略，反洗 钱跨境监管合作日 显必要，反洗 钱工作将承担更多的 国家责任。 二是社会公众对于反洗钱工作期待空前提高。由于日益显
14、现 的洗钱犯罪行为对经济社会和 人民生活造成的危害，全社会和新闻媒体对反洗钱的关注度越来越高，社会公众维护公平公 正的呼声强烈，反洗钱的广义 功能之一即是维护社会公平和正 义，因而公众 对反洗钱工作成 效的预期也越来越高，反洗钱 工作将面临更高要求。 三是反洗钱履职权力的责任约束日益强化。美国等西方国家掀起的反洗 钱反恐融资监管风 暴，使多家银行遭受巨额罚款，汇丰银行付出了高达 19.15 亿美元的罚款，汇丰银行等案件 的披露，使反洗钱监管责任追究 问题再度成为焦点。 职权同 时意味着责任，对此，反洗钱部 门必须有清醒认识。对于监管者，传统的以合规为主、以事后检查为主要手段的监管方法面 临前所
15、未有的调整压力。 目前，国内反洗钱工作还存在一些 问题有待解决。比如，反洗钱规章制度的部分内容滞后；金 融机构反洗钱重视程度和主动性有待加强；对反洗钱管理资源配置不足；跨地区跨行业监管 不到位；部门间信息共享渠道不畅；反洗钱数据及报表收集系统分散、有效性不足等。这些问 题有些是制度设计和管理不到位，更多的是在新的发展形 势下，在思路 转轨过程中出现的发 展中的问题。面对改革的复杂 性和艰巨性，我 们要增强紧迫感、责任感和使命感，认真总结 经验教训，深入研究，破解现实难题，以实事求是的态度，以积硅步致千里的方式，有序推 进 风险为本的反洗钱工作目标的实现。 三、基层金融机构反洗钱工作存在的主要问
16、题 (一) 金融机构经营行为不规范。 随着金融改革的深入，金融机构经营主体多元化趋势更加明显，竞争日益加剧，追求 经济利益的最大化始终是金融机构的目标，基层金融机构表现尤其突出。随着众多金融机 构在基层设点运营，地方同业竞争日趋激烈。金融机构迫于外部竞争和内部考核的压力， 为了更多争取客户资源，不同程度地采取放宽开户条件、直接或变相提高存款利率、放松 现金管理、简化审核手续等手段来吸引客户，争取存款，拓展业务。在此情况下，基层金 融机构容易放松对客户身份的识别，忽略对大额资金来源的甄别和审查，甚至明知资金来 源有问题，为防止客户流失，以牺牲原则为代价，给客户出主意、想办法，违规处理业务， 埋下
17、风险隐患，给有效预防和查处洗钱活动人为设置障碍，不利于反洗钱工作的顺利开展。 (二) 对反洗钱工作重要性认识不足。 一是反洗钱意识淡薄，内控制度流于形式。反洗钱内控制度在基层金融机构不能得到 有效执行，管理人员和一线员工把开展反洗钱工作片面地认为是加强对客户的审查以及对 业务的束缚，不利于稳定客户和吸收存款，容易导致反洗钱工作只做表面文章。二是基层 金融机构囿于经营成本和人员条件，难以按规定建立健全组织机构、配备相应岗位人员， 一人多岗、违规兼岗现象比较普遍，职责不清，责任不明，反洗钱的各项制度难以在实际 工作中得到有效贯彻落实。三是认识不到位。基层金融机构认为洗钱应是大城市的工作， 与基层无
18、关，在基层开展反洗钱工作成本过高，意义不大，反洗钱工作未能有效纳入绩效 考核，加之人民银行对基层金融机构的现场检查和非现场监管较少。因此，基层金融机构 反洗钱工作的主动性和积极性不高，逐步形成不肯为甚至不愿为的观念。 (三) 基层金融机构从业人员反洗钱素质低，影响反洗钱工作的开展。 基层金融从业人员的综合素质相对偏低，与反洗钱工作的要求存在较大差距，警惕性 差，缺乏对洗钱行为的分析、甄别能力和技能，不能够及时发现、遏制可疑的资金交易或 关联交易，极易被洗钱犯罪分子所利用。此外，部分从业人员政策水平偏低、法制观念较 差、业务处理随意性较大，为了竞争不惜违规、违纪甚至违法开展业务，给洗钱犯罪留下
19、了可乘之机。 (四) 科技监测网络建设迟滞，反洗钱技术手段落后。 偏远地区基层金融机构交易信息不能全部纳入反洗钱系统，仅依靠传统的手工方式统 计上报，工作量大，效率低，差错多，漏报、迟报现象难免，对异常支付交易不能及时地 监测、记录、分析和报告。 (五) 监管薄弱。 目前，我国的反洗钱工作与发达国家比较仍处于相对落后阶段，基层人民银行对基层 金融机构的反洗钱监管更加薄弱，主要原因:一是人员少，岗位多。目前，基层人民银行的 反洗钱工作由综合业务部负责，同时，综合业务部承担着国库核算、财务会计、账户管理、 支付结算、货币发行、支票影像等多项工作，负责反洗钱工作的人员要兼任多个会计岗位， 反洗钱组织
20、机构不独立，工作人员少，反洗钱人员不能深入金融机构进行调研、执法检查 等工作，难以满足反洗钱工作的实际需要。二是素质低，履职能力差。在基层人民银行， 人员业务素质整体较低，年龄偏大，有些会计人员是在县支行发行库撤销后转入现岗位， 没有经过学习和专业培训，只能是按领导布置干什么、怎样干，机械操作，不知缘由，履 职能力很差。三是监管力度不够。按照中华人民共和国反洗钱法的规定，基层人民银 行对违反反洗钱法律法规的金融机构无权进行行政处罚，一定程度上削弱了基层人民银行 的监管力度，个别基层人民银行对反洗钱工作存在应付思想，缺乏工作主动性，监管乏力， 对基层金融机构的反洗钱监管缺失，使基层金融机构游离于
21、人民银行反洗钱监管范畴之外。 四、完善基层金融机构反洗钱工作的建议 (一) 加强监管，促进基层金融机构内控制度的落实。 基层人民银行反洗钱人员要加强学习，提高自身素质，明确自身监管职责，决不能因 为没有处罚权就放松对金融机构的监管。相反，要充分利用各种监管措施，加大监管力度。 对无法进行现场执法检查的金融机构，要加大非现场监管，通过电话询问、书面询问、走 访金融机构、约见金融机构高级管理人员谈话等各种非现场监管措施，促进基层金融机构 严格落实各项反洗钱内控制度;发现金融机构在反洗钱工作中存在问题的，应及时发出反 洗钱非现场监管意见书，进行风险提示，要求其采取相应的防范措施;在现场执法检查中，
22、基层人民银行发现被查单位执行有关反洗钱规定的行为不符合法律、行政法规或中国人民 银行规章规定的，应及时将现场检查取得的全部材料报告其上一级分支机构，由上一级分 支机构按照有关规定进行后续处理。 (二) 加强反洗钱宣传，摒弃城乡差别。 充分利用基层金融机构点多面广的优势，将反洗钱知识的宣传逐步延伸到基层，延伸 到偏远地区，使大家认识到洗钱犯罪就存在于我们身边，特别是农村作为反洗钱的前沿关 口，起着重要的作用，要教育、动员广大的农民朋友积极参与到反洗钱工作中来，提高他 们的防范能力，谨防贪图蝇头小利而出租、出借账户，套取资金，被洗钱犯罪分子利用， 在认知度提高的基础上，积极主动地配合金融机构做好反
23、洗钱工作。 (三) 从培训入手，提高基层金融机构从业人员的素质。 一是基层人民银行要经常性地采取现场指导、集中培训等方式，送“法” 上门，加强对 城乡结合部和偏远地区金融从业人员的教育培训，提高基层工作人员反洗钱技能。二是各 金融机构内部要通过异地轮岗、城乡交流等多种形式，强化对基层机构人员素质的培养， 加强内部监督，进一步明确基层金融机构人员职责，严格各项内控制度的落实，规范业务 操作流程，防范洗钱风险。 (四) 加强职能部门之间的沟通与协调，充分发挥监管合力作用。 人民银行要发挥反洗钱工作联席会议的作用，在地方政府的领导下，建立起与工商、 税务、银监、财政、公安、纪检等职能部门之间的协调机制，尽快实现各部门之间的信息 资源共享。同时，人民银行内部反洗钱部门要加强与支付结算、征信、现金管理等职能科 室之间的联系，互通信息，将反洗钱工作与账户、人民币、征信管理等职能有机结合起来， 通过加强账户、征信管理，规范账户开立和使用，确保客户身份识别制度的有效实施;适应 基层金融机构的实际，将管理的重点放在大额现金的存取上，严格基层金融机构大额现金 的审查、登记制度。
