1、1 探讨基层信访工作的热点难点问题 广大基层群众是社会的主体，弱势群体的突出代表，而信访作为 保护其利益的一种行政途径一直受到社会的广泛关注。长期以来基 层信访工作为基层经济发展、社会稳定、人民幸福生活做出了突出贡 献。但随着改革开放的不断深入、利益分配格局的不断调整，各种矛 盾在广大基层更快的积累和表现出来，基层信访工作压力逐年增大。 加之基层群众法制意识的淡薄、基层信访制度不健全、基层干部素质 参差不齐、 历史遗留问题复杂等诸多因素使得基层信访中的难点热 点问题日益突出。 、 信访的立法定位不清晰，基 层信访工作缺乏法律支持 信访工作最根本的依据是宪法第41条。依据宪法第41条规定：“ 中
2、华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评 和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为， 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或 者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国 家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于 国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法 律规定取得赔偿的权利。” 但是由于具有实效性的宪法审查制度和权 利救济途径暂时空缺，我国在实践中形成对基本权利的保障倾向于 相对保障模式，宪法第41条所列举之权利的保障就主要依赖于行 政救济手段，信访即是其中的一种制度设计。 有关信访
3、权利与信访制度最直接的规范依据，乃是国务院的信 访条例。 信访条例总则第一条中“为了保持各级人民政府同人民 群众的密切联系、保护信访人的合法权益、维护信访秩序” 的表述，一 方面明确了信访制度存在的民主特性，另一方面凸显了民意及民意 表达的被动性。结合其后的具体细则可以看出，信访条例突出了信 访制的社会减震器作用，侧重点落在了缓解社会矛盾、维护社会稳定 上，这样就不可避免地简化了信访的功能与要求。在这样的指导思想 下，信访制 这台减震器更多情况下只能暂时减少或掩盖社会矛盾。 无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权 利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种 程
4、序。而在信访制度设计中，由于法律保障的缺位，民意表达诉求不 突出，信访 内含的民主责任被替换为倾听、转办等简单的流程化工作 。而广大基层群众对信访的期待不仅是社会减震器更是回馈民意的 渠道，这使得群众对信访工作效果的期望反差巨大。久而久之，信访 2 人易出现反复上访、越级上访、聚众上访，信访事件扩大并最终影响 社会稳定就难以避免。 、 信访体制机制不健全、信 访队伍建设有待加 强 1.信访机构设置不合理、信访责任不明确。目前基层信访机构主要 包括，人大常委会的信访机构、党委系统内的纪检部门、各基层法 院和检察院的申诉机构、各基层单位专设的信访科、室等。这些机 构的设立为基层信访工作做出了巨大贡
5、献的同时也带来了许多问 题，如基层信访机构过多导致信访力量过于分散，政府财力、人力 、物力吃紧， 办案资源紧张， 难以充分解决信访问题；基层信访机构 过多、缺乏统一领导和认识、信访结果不一，政府公信力受到质疑； 基层信访机构过多，责任不明确，各部门相互推诿、形成久拖不办 的怪圈。 2.监管网络不健全、监督机制有待完善。一方面在镇、村、组三级的 信访网络建设上受到人力物力有限、社会关系交织等状况的限制， 信访网络建设迟缓无力，往往陷入被动信访局面；一方面信访部门 接访内容广泛，涉及城建、民政、水利、卫生等各个部门，但对于同 级部门只能建议、监督，没有直接管辖和处理的权利，造成信访什 么都要管、什
6、么都管不了的局面；同时对于上级机关和涉及权利、 司法、党委系统的信访事项，即无权监管更不敢监管，也限制了信 访工作的开展。 3.多种人为干扰因素的存在。一方面信访工作受到领导干部善意关 心和个人价值观念取向的影响，出现了领导重视的优先办、领导要 求的如是办、领导推托的回避办的“三办”现象；另一方面基层信访 工作受到各种社会关系的“招呼” 干扰，容易引起工作的偏差；同 时 上访群众为达到上访目而干扰信访干部正常工作和生活的事件发 生，也给信访工作者造成了一定的心里压力。 4.基层信访队伍建设有待加强。一方面少数基层信访干部群众观念 单薄、工作方法单一、作风粗暴的现象存在；另一方面基层信访工 作队
7、伍的组织建设、学习培训等方面长期处于空白状态，信访干部 工作思维和工作方法逐渐与时代脱节；同时基层信访也面临着队 伍年龄结构不合理，青年力量长期得不到补充的情况。 三、信访动机复杂化，信访思想存在误区 1.“不患贫患不均 ”的心理 驱动。随着改革开放 经济的发展，基层贫富 差距逐渐显现，部分贫困群众思想还停留在计划经济时期，心理承 3 受能力较差，思想观念难以适应形势发展，容易出现心态失衡。最 近来以鸡毛蒜皮问题、捕风捉影问题大肆信访以谋求心理平衡的 事件发生几率逐年增大。 2.“权大于法 ”的观念普遍存在。当前基层群众遇到问题首先想到的不 是寻求法律救援，走司法途径解决问题，而是上“ 衙门”
8、、找政府；认 为官越大说话越管用，只要能够引起上一级领导的重视，就可以在 规定时间内解决，因此赴省上访、赴京上访事件时有发生；对于部 分涉法涉诉案件，基层群众以诉讼成本过高及部分执法者自身素 质不高，不能公平、公正判案等理由要求政府出面解决。 3.“法不责众 ”的心态促使信 访事件影响扩大。一方面信 访双方各执一 词、互不相让，以 为你能上访，我也能上 访，信访双方同时上访，对 立上访事件时有发生；另一方面聚集群众、亲属集体上访，认为把 事情闹得越大越有利于事情的解决。同时，社会上对于信访等事件 普遍存在“看热闹心态 ”，部分群众 对本来与自己毫不相关的事情， 在不了解事实情况的前提下就围观、
9、起哄、传播不实信息，往往使 普通的信访事件复杂化。 四、信访形式和途径的新变化 1.基层信访方式的改变。信访方式由原来的信函、电话方式为主转变 为亲自上访为主，认为只有亲自去了，才能把问题说清楚。信访规 模由单人上访转化为拉上亲戚朋友、左邻右舍形成规模较大的集 体上访，认为信访规模越大解决问题的希望越大。 2.信访范围的变化。信访层级上由原来的逐级上访变化为越级上访， 甚至组织人员直接向中央上访，群众认为反映的问题本级政府解 决不了或是不愿解决，希望以此给办案人员施加压力，从而尽快达 到自己的上访目的。 3.组织性、对抗性的变化。从组织程度上看，信访群众出现了凑资、联 络、后勤、宣 传等日益细
10、化的分工；同时对信访地点和时间的选择 越来越敏感，主张选择在重大节日、政治活动期间，如“ 国庆节”、“ 两会”，地点选择主张在重要公众场所，甚至省会城市、国家首都； 从对抗情绪上看，上访者一般情绪激动，现场疏导难度大，后期工 作压力强。目前上访群众穿状衣、打标语、拉横幅、集体签名、下跪 请愿的情况时有发生。 4.上访次数和频率的变化。一方面是一次上访并不能完全反映出自己 的要求，因而进行第二次、第三次上访；另一方面为了促使问题加 4 快解决，而反复上访且加快上访频率；同时对上访的结果不满意或 为获得更多的利益而反复上访，加快上访频率的事件也多有发生。 五、部分历史遗留问题的解决乏力和经济社会发
11、展带来的新矛盾多发 部分历史遗留问题的解决乏力。虽然经过信访工作人员长期的 努力，绝大部分历史遗留信访问题已经得到圆满解决，但依然有部分 问题由于机构裁撤、人员变动、材料丢失等原因无法解决，随着时间 的推移，这 部分问题的解决难度将来变得越来越大，同时群众对该问 题的上访紧迫感也越来越强烈。 经济社会发展带来的新矛盾多发。随着改革开放的不断深入，经 济体制的不断调整，城镇化建设步伐的不断加快，涉及到土地征用、 房屋拆迁、 企业改制等方面矛盾的信访案件访居高不；同时涉及基层 社会医疗纠纷、养老保险、干群关系、司法 诉讼 、村级换届、环境保护 等领域的信访难点热点问题层出不穷。 基层信访的难点热点
12、问题的确有其特殊性，给我们的基层信访 工作增加了一定的压力。但我们的基层信访工作者不畏艰难、与时俱 进，摸索出了许多好的方法和举措，给我们新时期的基层信访工作指 明了方向，具体总结有以下几方面： 、 加快推进信访法律体系建设、 继续巩固普法成果。 在扎实实行信访法律法规的同时，合理建议并推进信访法律法 规在国家层面上的完善；在总结基层信访工作的难点热点问题及其 化解途径的同时推进地方性信访法律法规的制定和修缮；要从法律 上明确信访的工作内容、职责与其他部门的分工，特别是与司法部门 的工作界限，使信访工作摆脱什么都要管的局面；要明确信访工作的 工作地位、领导职责、监督机制，使信 访工作 摆脱什么
13、都管不了的局 面。 继续利用广播、电视、报纸、小册子、黑板 报、宣传海报等多种宣 传方式巩固普法成果，提高基层群众法律意识。一方面避免群众对政 策理解不全面，法制观念淡薄，一味坚持信访，盲目提出不合理的要 求；一方面改变群众“权 大于法” 、“法不责众” 等的错误观念，使群众 学会使用法律武器，走司法途径来保护自己的权益；在提高基层群众 的法律意识的同时，狠抓基层干部特别是信访干部的法律宣教工作， 既要让干部依法行政、保护群众的切身利益又要鼓励基层干部争当 懂法、守法、护法的模范典型，帮助基 层群众依法捍卫自己的合法权 5 益；同时司法部门也要通过建立健全司法救济途径、提供法律援助、 降低诉讼
14、成本等方式为基层群众依法保护自身权益创造有利条件。 二、完善信访工作体制机制，加强信访工作队伍建设 建立健全镇、村、组三级信访工作网络监督体系，邀请一些有文 化素质较高， 对党的基层政策比较了解，能与人民群众同甘共苦的老 党员、老教 师、老干部参加，将信 访工作的阵线 前移，使群众小事不 出村、大事不出镇；要求并鼓励镇村干部要经常扎在群众堆里，定期 排查，及时 掌握信访信息，了解村民的思想动态，做到早预防、早发 现、早介入，及时将一些矛盾纠纷尤其是信访问题解决在萌芽状态； 针对信访突发事件要建立应急预案，做到第一时间报告、第一时间了 解情况、第一时间解决问题；对于上级政府部门有明确意见的信访问
15、 题，要及时 安排分管部门组织有生力量坚持跟进调查，及时反馈情况 ，全力维护 群众利益。 选拨培养一批政治坚定、懂政策、素质高、能力强的青年干部进 入信访队伍；坚决对信访队伍中思想不端正、责任心不强的干部进行 批评和教育，帮助其克服自身不足；要通过多种途径强化基层信访干 部的责任意识、提高办事效率，通过多方举措强化信访干部个人素质 、提升解决问题的能力。 在加强信访队伍建设的同时狠抓其他干部队伍建设，减少因干 部问题引发的信访事件。加强乡镇干部廉洁自律教育，牢固树立“ 立 法为公、执 法为民” 的为民意识，“急群众之所急、想群众之所想”，解 决问题不徇私、不枉法，争当廉洁的表率，在群众中树立公
16、正严明的 形象；提高村级干部文化知识、法律知识的修养，引导其改进工作方 式、创新工作方法，提高其处理问题的能力和应对复杂问题和紧急问 题的反应能力，适应新农村建设的要求。 三、协调发展，正确 处理好发展和稳定的关系 发展是目的、稳定是前提。没有稳定就无从发展，不发展就无法 从根本上解决群众的实际问题，只有正确处理好二者的关系，经济社 会才能够健康发展，人民才能安居乐业。因此，一方面在发展的同时 ，要从基层 的实际出发，因地制宜，充分考 虑 社会的承受能力和群众 的接受能力，并做利用各种宣传方式，及时做好群众的宣传工作。 另 一方面要引导干部、群众沉下心来，将更多的精力放到发展经济、发 展社会上
17、来，以充分的发展来化解信访中的矛盾。 6 同时要总结归纳发展过程中信访问题产生的根源及其扩大途径 ，实现避免 类似问题、预防新型问题、化解 历 史问题、争取百姓支持 的“ 一避一防一化一争” 综合防治方针。即在 总结经验的基础上，主动 设计方案避免类似问题在发展建设再次发生；在科学发展观的指引 下，立足长 于谋规划，预防新型问题的出现；在统筹兼顾的原则下， 有意识的将发展和化解历史问题有机结合；在执政为民的理念下，积 极争取群众对信访工作的理解和信任，鼓励群众依法有序参与信访 工作、客观对 待信访过程中不实信息、抵制以信访为名目的危害社会 稳定和经济建设的集会活动，为信访工作的顺利开展创造良好
18、环境。 、 与时俱进，创新工作 观念与方法 1. 把握源头，变被动处理为主动预防。实践中，每发生一次群众上访 都存在一定的工作成本，而一旦引发集体上访，则需要花费大量的 人力、物力和财力。因此，在解决群众上 访问题时要立足于“ 抓早、 抓小、抓苗头” 。要经常深入基层调查研究，广泛搜集信息，超前 预 测，防患未然；要把信访问题易发、多发的落后村组及争议集中的 集体财产作为重点排查对象，组织有生力量进行重点监督；同时对 排查出的不安定因素，要及时摸清原因，有针对性地采取措施，将 问题化解在萌芽状态。 2.突出快速，变久拖不决为快速处理。对于群众上访，要做到快速调 查、快速 处 理、快速 结 案，
19、力争一次 处理到位，避免重复上访、越级 上访的发生。在调查处理中要坚持两个“要” ，把好两个“关” 。即：事 实要清楚，把好事实关；错误要纠正，把好处理关。 3.强化责任，变相互推诿为联动配合。一是要进一步落实信访工作责 任制。建立党政“ 一把手”负总责、分管领导 具体抓的工作机制，层 层明确责任，一级对一级负责。二是要健全信访 网络。从乡镇到村 、到组、到焦点地段、重点领域，都要有信息联络员，要定期排查不 稳定因素，及时收集、处理影响基层稳定的苗头性问题，充分发挥 信访网络的预警作用。三是要推行稳定承诺制。镇村组和有关乡镇 企事业单位要公开承诺，明确分管责任、处理期限，扎扎实实的解 决群众的
20、实际困难。 4.瞄准热点，变难点问题为亮点成绩。一是要看到当前基层信访的热 点难点问题给基层政府工作指出了不足，为基层政府施政提供了 机遇；二是要为解决基层信访中难点热点问题做好充足的思想准备 ，要充满 解决 这些问题的信心和决心；三是要深入基层群众广泛了 7 解情况，与时俱进， 创新工作思维和方法，尽一切可能为群众解决 难点热点问题；四是要针对这类热点难点问题，及时总结工作经验 ，针对源头建立健全相应机制，避免此类问题的再次发生。 最后我们广大干部要再次明确三个观点：一、信访工作中的难点 热点问题是经济社会发展中出现的必然产物，是不可回避的。二、群 众广泛参与信访工作，说明群众对政府的信任和对信访工作的肯定， 也是政府改善工作不足的一种渠道，我们不应该谈信访色变或刻意 回避信访工作。三、随着 经济社会的不断发展、民主法治的不断健全 、人民法律意识的不断增强，当前信访工作中的难点热点问题必将被 和谐社会建设的大趋势所取代。
