1、析谈林地管护是退耕还林的重要保证 摘要：针对退耕还林中林地管护主要存在的管理落实、管护 经费、管护形式、林牧矛盾的解决方式等问题，以及工程管 理及退耕还林与其它工程协调发展等问题提出政策建议。 关键词：退耕还林；林地管护；工程管理 Analysis on forest management is an important guarantee of returning farmland to forest Abstract: to solve the problem, mainly in the implementation of returning farmland to forest and
2、 forest management in management funds, management forms, methods of resolving the contradiction between forestry and animal husbandry, and put forward some policy suggestions of the coordinated development and project management and conversion of cropland to forest and other engineering. 我国长期存在着重造林
3、轻管护现象，退耕还林的管护难 度依然较大，是一个必须认真研究解决的问题。为确保造林 成效，狠抓绿化造林，必须采取有力措施，加强新造林地管 护工作。就林地管护采取有力的解决方式。 林地管护 1、 问题分析 退耕还林 8 年补助到期之后会不会出现反弹？经验告 诉我们，如果失去了经济支撑，农民的经济发展跟不上，为 了生存，农民可能会出现希望已经成活的树死，而不是继续 活下去，因为树死了可以复耕。这种担心是有道理的，要想 不出现反弹，必须有新的、必要的政策和经济支撑。因此，在 退耕还林这项长期的生态建设任务中，必须充分考虑发展当 地经济和保护生态两者之间的关系，使经济和生态建设都能 够得到健康发展，以
4、政策和经济的持续支撑支持生态建设的 持续发展。 （1）管护落实问题。退耕地造林种草由农户管护，群众完 全可以接受，但宜林荒山荒地的造林，有的是专业队营造， 有的是集体营造，权属归集体所有，管护费落实极其困难。 在退还主体不一致的情况下，宜林荒山荒地造林完成后，退 耕农户不能、也不可能到别的村（或乡、县）去管护宜林地上 的造林地，宜林荒山荒地造林种草的管护落实到户更为困难。 （2）管护经费问题。粮食、现金补助到期后，以生态效益 为主的生态林，群众得到的经济效益很少，实行个体承包难 度很大，统一管护报酬没有来源，群众不愿出钱出力管护， 要使退耕还林特别是以生态效益为主的生态林达到满意的 造林还林效
5、果，就要解决管护经费，退耕还林的管护经费怎 么确定和筹集是个至关重要的问题。 （3）林牧矛盾突出问题。林牧矛盾一直是北方地区影响 造林绿化效果的重要原因，造成林草保存率较低，以致于影 响群众造林种草的积极性。正确处理发展林业和发展畜牧业 的关系，是当前退耕还林工作中要认真解决的问题。在解决 林牧矛盾问题上，地方政府存在着矛盾心理，实行禁牧，限 制了畜牧业发展；不禁牧，造林种草的成果难以保证。 2、政策建议 （1）完善管护形式。根据各地的具体情况，可采取多种管 护形式：实行谁造谁有谁管护；采取分户管理和集体统一看 守相结合。与农户签订管护合同，加强各退耕户的责任心， 同时，要推举村里有责任心、有
6、威望的人担任护林员。 （2）建立健全监督体系。由于农民的认识水平有高有低， 退耕还林后的日常监督是必要的。退耕还林的日常监督职能 放在乡里。乡政府管住复垦问题有两个前提：一是要层层订 立政绩考核指标，实行一票否决制，乡长对县长负责；二是要 给乡政府一定的处罚权利，像管计划生育那样来抓退耕地的 管理。林业局负责规划设计、种苗供应、技术指导、检查验收 等工作 （3）严格保护生态林。采取严格的保护措施，禁止采伐林 木和人为活动，尽快出台生态资源回购政策，采用国家收购 使这些林地进行流转，使承包者已经绿化的荒山荒地能及时 变现，真正体现“绿 色银行” 的功能，使其投入能得到回 报，以 便提高荒山荒地造
7、林的积极性，促进退耕还林工程健康发展。 （4）落实管理经济林。对于经济林，在停止补助后要纳入 林地范畴管理，禁止毁林开垦。退耕还林者主要通过对经济 林的集约经营获取经济收益，国家不再提供钱粮补助。为了 提高退耕还林者经营经济林的积极性，国家可对林产品税收 政策进行适当调整，并通过信息指导、技术服务等方式，使 退耕农户把握市场，得到更多的经济回报。 （5）完善产权政策。搞好退耕还林工程，林权是核心。产 权是市场经济的重要支柱，产权的排他性构成了滥用稀缺资 源的屏障，产权明晰意味着产权所有者将以此受益或受损， 也就是通过产权保护个人对其自身利益的追求。因此，产权 是否明晰，是农民愿意投资并积极进行
8、管护与否的关键。退 耕还林虽然是国家通过政策引导让农民改变了土地利用方 向，但要让这种土地转换获得成功并坚持下去，必须完善产 权政策，在稳定土地承包制的基础上，搞活土地使用权，促 进土地的适度规模经营。落实林（草）权。退耕地造林种草 任务完成后，由当地林业、农业、土地主管部门进行核实和 登记，并由当地政府按照土地法森林法草原法的有关 规定，做好土地权属的变更工作，及时发放林草权属证书， 明晰产权，使农民退耕后能安心地从事林草管护和其它生产， 并为防止复垦提供法律保障。“延长土地使用期限。在明确产 权和稳定土地承包关系的基础上，结合林业生长周期长的特 点，进一步延长林地的经营权。通过承包地自主有
9、偿转包或 转让、土地入股，统一经营管理，实行股份合作制、建立集体 林场和集团公司、反租倒包经营、 “四荒” 使用权的拍卖或租赁 经营、土地股份投包制等多种土地流转方式对土地承包经营 责任制加以完善，实现土地的规模经营。维护产权权利。农 民经营林草资源，志在得利。经营生态林国家给予补偿；经营 用材林，在总量控制基础上，给企业和林农以一定的采伐自 主权，变单纯的资源保护管理制度为积极的保护与利用并重 的资源管理制度，维护经营者的收益权利，以调动造林、育 林和发展林业生产的积极性。 （6）用规范化的物权对退耕地使用权进行保护。我国农 村土地承包使用权没有界定为物权，而以债权对待，使集体 土地特别是林
10、地使用权从理论、法律、政策到实践都没有完 整性、稳定性和排他性，其效率有待提高。对退耕地使用权 及其林草收益权的法律保护，要从一开始就确定为物权，以 避免沿用债权所引起的法律缺陷和实践弊端。物权和债权都 属于财产权，而债权则属于物权的一种类型，它保护财产的 范围和广度都小于物权。退耕地及其所造林草明显具有物权 特征。首先，这是因为退耕地及其所造林草是实实在在的物， 具有不动产物权的典型特征；其次，耕地及其造林种草符合 物权法定原则，即它是依据中央、国务院及省以下人民政府 的政策规定，并不是按照“自己的意愿” ，按合同“达成的协议” ，也不是债权意义上的双方自愿性合同；再次，使用权人对已 获得的
11、退耕地使用权必须进行登记，并得到了登记证书，从 而起到了公示作用。把退耕地使用及其所造林种草界定为物 权，就应该据此对现有的有关农村土地的政策、法律的解释 和处理进行修改。 工程管理 1、问题分析 （1）对工程管理这一要求很细致的环节，规定的不够具体，操 作性不强。 （2）规划设计等前期工作有些地方比较粗放，科学性不强。 （3）一些先进的项目管理机制，如招投标制、监理制等亟待 建立健全。 2、政策建议 （1）按照全国规划，结合当地自然和社会经济条件，编制 退耕还林工程建设规划，并报国家林业局审批；按照条例和 国家关于退耕还林工作的有关要求，确保条例规定的退耕还 林重点地区纳入规划的范围，确保重
12、点地区在规划中优先安 排实施退耕还林。各县每年编制下年度实施方案，并报省退 耕办审批执行。各县根据县级实施方案，在省级主管部门下 达各工程县年度计划任务后，于造林作业前编制好作业设计， 以乡镇为单元，逐户签订退耕还林合同，把退耕还林任务落 实到农户、山头地块。要科学编制作业设计，坚持生态效益 优先，同时要考虑后续产业的培植问题，在林种和树种选择、 模式配置上作到结构合理，功能优化。作业设计是退耕还林 工程施工作业的依据，它的编制，应由各工程县组织有资质 的设计单位或专业技术人员来完成，编制的作业设计应及时 报地（市）级工程主管部门审批后方可实施。科学的规划设计， 是实施退耕还林的先导和保障，然
13、而传统的规划设计方法不 能满足退耕还林工程的特点，必须有一种全新的规划设计方 法，才能体现各方面的意愿。运用社区林业的参与式规划设 计方法，再结合工程的特点，能较好满足退耕还林科学规划 设计的需要。在一般情况下，社区的林业发展计划是以本地 农户生产、生活需求来制订，比较侧重近期的经济收益；而具 有区域、流域规模的生态建设计划，则是以国家对改善环境 的需要来制定的，比较侧重全局和长远的效益。这些注意力 的侧重点和方法上的差异，就可以运用社区林业的思想和方 法予以调适，尽可能做到社区需求与国家需求相一致。参与 式规划设计是以社区林业理论为指导，以社区农民参与为核 心，以社区农民现有的自我组织和所具
14、有的乡土知识与技术 为基础，以林业及有关部门协调配合的支持为手段，以农民 从中直接受益、改善生态、改变乡村贫困面貌、促进林业与 农业协调发展为前提的“自下而上” 、多方参与、 协调发展的 工作方法。根据社区评估与社区参与式工作方法，结合退耕 还林工程特点，工程的规划设计可分为六个步骤：工程实施 区选择，访问农户、了解农民意愿，参与农户选择，退耕地块 的落实，造林种草技术设计，编制规划设计文件。 （2）建立以招投标制等为主要内容的项目管理机制。在 地方各级政府对本行政区域内的退耕还林实行目标责任制 的同时，还要实行项目责任制，确定林业、财政、粮食等部门 的负责人为项目责任人，对退耕还林的数量、质
15、量管理和政 策兑现负全责。严格按规划设计、按设计施工、按标准验收、 按验收结果兑现政策和奖惩。项目管理要采用招投标办法。 在安排年度计划时，可采取招投标的形式，公开、公平、公正 地确定工程县市，既调动了地方积极性，又维护了工程建设 的严肃性，增强了各地搞好工程建设的责任感。 （3）加强以监理制为主要措施的质量管理工作。实行监 理制，就是从工程的规划设计、种苗准备、施工、检查验收、 政策兑现以及后期管护等一系列过程实行全面监督的一种 管理方式，这是一个严管的过程。凡经批准列入国家基本建 设投资计划和国家财政支出预算的退耕还林工程项目均要 实行监理制。其中，各省级工程管理部门作为建设单位，主 管本
16、省（自治区、直辖市）退耕还林工程监督管理，负责制定 相关制度、办法和规程；各工程县作为承包单位，负责退耕还 林工程的实施。监理单位必须依照法律、法规和本办法对退 耕还林工程建设实施监督管理。承包单位必须接受工程监理 单位和监理人员对退耕还林工程建设的监督管理。退耕还林 工程建设监理实行总监理工程师负责制。监理的主要内容： 工程进度控制；工程质量控制；投资控制。监理人员必须定期 向监理单位报告施工进度，监理单位必须定期向建设单位报 告工程施工进度和所采取进度控制措施的执行情况。在监理 过程中，监理人员对不符合规定程序和质量要求的，以书面 形式通知承包单位限期整改并监督执行，同时将有关情况及 时上
17、报监理单位。监理单位应定期或不定期地向省级工程管 理部门提交监理报告和施工进度、质量报表。 （4）做好以生态效益为主的“大效益监测和评价工作。建 立退耕还林工程效益监测站点。根据不同土地类型与立地条 件，在不同区域建立一定数量的效益监测站点，掌握退耕还 林后综合效益的第一手资料，为科学评价工程建设效益提供 依据。效益监测内容要包括生态效益监测、经济效益监测和 社会效益监测“部分。生态效益监测要在全国退耕还林工程 总体布局的基础上，按水土流失类型和风蚀沙化危害程度， 依据地形地貌特征，将全国分为若干个监测类型区进行监测。 退耕还林工程经济效益监测的主要内容是工程实施前后退 耕农户年度家庭经济收入
18、变化，包括年度总收入和净收入的 变化。此外，还要进行退耕还林工程社会效益的监测和评价。 （5）加强以查办各种案件为主要手段的监督管理工作。 退耕还林工程投资巨大，是生态建设史上前所未有的重点工 程，为确保工程的顺利实施和健康推进，必须强化监督管理。 各 级政府和主管部门都要不定期地组织检查督导组深入 实地进行检查督导，要将监督检查工作经常化、制度化。监 督检查一定要认真细致，不能敷衍了事、走马观花。充分 发挥好审计等监督部门的作用，对审计、稽查等监督工作要 给予通力配合，任何人不得以任何理由妨碍监督部门的工作。 退耕 还林的粮食和现金补助兑现情况，要纳入乡村政务公 开的内容，张榜公布，接受群众
19、监督，防止冒领，杜绝贪污。 加大 对各种案件的查处力度。鉴于反映的问题大多是乡村 两级干部出现的问题，这就要求各工程县要对群众反映的问 题高度重视，做到举报一件，查实一件，处理一件。 （6）建立工程建设奖惩制度和责任追究制度。依据检查结 果，对成绩突出的地方和个人给予奖励；对人为因素造成未 完成工程建设任务、质量不合格的，限期整改，并视情况给 予相应处罚。在造林质量、管护、资金和粮食管理等方面出 现重大问题的，将追究责任人及相关人员的责任。 （7）建立健全退耕还林举报制度。各级政府及其工程管 理部门要向社会公布举报电话，设立举报信箱，特别是在政 策兑现中，把补助的粮食和现金管理纳入乡、村政务公
20、开内 容，张榜公布，接受社会和群众监督。对违法违纪现象，一经 核实，要按有关规定对责任人做出处理，并对举报有功人员 给予适当奖励，并保护举报人员的合法权益。 （8）建立健全工作信息反馈和定期报告制度。及时反映 退耕还林的有关情况。 （9）加强工程档案建设和管理。退耕还林工程档案是退 耕还林工程检查验收和国家政策兑现的直接依据。退耕还林 工程管理程序复杂、涉及面广、群众参与程度高、政策性强、 兑现时限长，如果没有完整系统准确的档案作依据，各项管 理工作难以有序开展，进而影响到工程建设的质量和成果。 所以，要完善档案管理制度，搞好人员配备和培训，配备保 管设施设备，完善退耕还林工程的总体规划、年度
21、实施方案、 作业设计、合同书、验收卡片、林草权证、政策文件等档案资 料，实行专人负责、专人管理。 退耕还林与其他工程的协调发展 1、问题分析 （1）现在的提法原则性强，缺乏可操作性。 （2）在与退耕还林紧密相关的基本农田建设、发展特色 产业、舍饲圈养、替代能源、生态移民等方面，亟待研究出台 配套的具体政策规定。 2、政策建议 （1）建设基本农田。由于工程区生态异常脆弱，加之农业 基础设施条件落后，导致农业生产能力低下，经营方式粗放， 使农业成为制约中西部地区经济发展和退耕还林顺利实施 的薄弱环节。因此，将中西部的资源优势变为经济优势，一 手抓退耕还林等生态建设，一手抓基本农田建设，加强农业 部
22、门和林业部门的协作，坚持面向市场，因地制宜，充分尊 重农民的自主权，将退耕还林与提高农业经济素质相结合， 走现代集约型农业发展的道路，以促进农民的增收和贫困区 的脱贫致富，这不仅是中西部大开发的重要组成部分，而且 也是中西部退耕还林等生态建设顺利实施的关键之一。加强 对川地及缓坡耕地的农田基本建设，改善土壤条件和用水条 件，提高单位粮食产量，这是保证农民长期有饭吃的一项建 设性措施。要大幅度地提高耕地的粮食生产率，需要增加化 肥等物质要素的投入，需要改善耕地条件，但更需要加快粮 食生产的技术进步。另外，要提高耕地的粮食单产，挖掘良 种潜力。 （2）发展特色产业。当前大多农、林、牧、副产品处于相
23、 对过剩阶段，短缺经济已不复存在，农村产业结构调整已远 非进行分散的“多种 经营” ，已步入到产业 化阶段。产业化是 相对于自给自足的自然经济和产供销分离的计划经济而言 的。它是依据资源条件，以市场为导向，以经济效益为中心， 对主导产业和拳头产品实行区域化布局、专业化生产、一体 化经营、社会化服务和企业化管理。通过市场牵龙头，龙头 带基地，基地连农户的形式，逐步形成种养加、产供销、贸工 农相互依靠、相互促进、转化增值的生产经营流程。产业化 所带来的高效农林业，要求较高的经济投入和一定的科技含 量，其负面则具有与之相应的高风险值。为最大限度的降低 风险，其有效途径是发展特色产业。特色产业既具有区
24、域特 点，同时它具有产业化的特征，具有更高的附加值，有受到 知识产权保护的新品种、技术专利或品牌，占有一定市场份 额的经营规模。特色产业如发展林区山产业、林产业、旅游 业、观光业、加工业等，山区及半山区发挥资源比较优势大 力发展绿色产业与绿色食品，利用林木生长期长的特点进行 林草结合、林药结合、林果结合等，大力发展木本粮油及乔 灌草结合的立体结构，发展生产性食物链工程，利用树枝、 树叶、杂草、昆虫发展节粮型草食畜牧业及保健食品。 （3）推广舍饲圈养。我国有 90%左右的草原过牧，草场沙 化，由于超载过牧，导致山荒岭秃。牧业是许多地方农民的 重要经济来源，不能简单地一禁了之。林牧矛盾不是绝对的，
25、 是可以转化的，处理好了，可以互相促进。实行舍饲圈养后， 既保护了生态，也促进了牧业的发展。问题的关键是要彻底 改变传统的畜牧业发展方式，调整畜种结构，变放养为舍饲 圈养。注意保护天然草地，通过培育高产的人工饲草地，使 多数草地得到休养生息。 （4）发展新型能源。遵循经济与环境相协调的发展战略， 把退耕还林工程和农村能源建设结合起来，根据能源、环境 的总目标，采取经济扶持政策，通过综合规划，对资源合理 配置，建立多功能薪炭林基地，发展可再生性能源产业，资 源化开发工农业有机废物（水），大力发展沼气、节能灶、小 水电等农村能源建设，建立多能互补的合理用能体系，建立 和完善农村能源组织管理和服务体
26、系，全面系统地解决农民 的生活能源和农村能源问题，同时取得经济、环境和社会的 协调发展。 （5）开展生态移民，加强小城镇建设。将退耕还林要与生 态移民结合起来，不但可以达到治理和改善生态的目的，而 且能确保重要生态脆弱区的退耕还林能够退得下、不反弹。 对于生态区位重要、生态极度脆弱、农牧民已失去基本生产 生活条件而处于极端贫困的地区，在加强退耕还林等生态建 设的同时，必须采取生态移民、封山绿化等措施来加强生态 保护。生态移民、封山绿化可从根本上解决贫困人口与生态 的矛盾，有效遏制基于生态原因滥砍滥伐对森林、植被资源 的破坏，逐步恢复已遭破坏的林草植被，使生态保护和建设 尽快见到实效，标本兼治，
27、巩固退耕还林成果，消除砍树复 耕的隐患。实施生态移民在经济上也是可行的，建房、征地、 交通饮水等基础设施投资合在一起，人均不过 6000 元左右。 由于生态移民效益主要体现为宏观性和社会性，故生态移民 投资应以中央和地方财政投入为主，或者由国家或地方政府 在退耕还林等工程中专门设立生态移民资金。开展生态移民 要与小城镇建设、就业机会的创造、新技能培训等有效地结 合起来，以提高移民的适应能力。实行生态移民要坚持从实 际出发，迁入多少、迁出多少都要有科学的依据。对于迁入 多少，要考虑迁入地的环境承载能力，还要考虑移民的就业 等问题，不能造成新的生态问题。 （6）实行退耕还林规模治理，综合治理。实施
28、退耕还林的 地区，对不同渠道的资金，可以统筹安排，综合使用。扶贫开 发、农业综合开发、水土保持等项目要按照各自的职责范围 和工作重点，优先在退耕还林区域安排和实施。要调整农业 支出结构，统筹安排使用支农资金。实施退耕还林地区的财 政扶贫资金可重点用于该地包括基本农田、小型水利在内的 基础建设、畜牧品种改良、饲养方式改变以及农牧民科技培 训、科技推广，提高缓坡耕地和河川耕地生产能力，提高农 民的科技水平，促进退耕还林的健康持续发展。 参考文献 1、 杨冬生，“社区林业及其在四川的实践“四川林业科技, 2001.22（2）：4952。 2、 赵俊臣，关于西部大开发中天保工程的若干理论与政策 问题。
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