1、本科毕业设计论文届论文题目嘉兴农地制度改革及其存在的问题探讨所在学院商学院专业班级经济学学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日2诚信声明我声明，所呈交的论文是本人在老师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我查证，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。我承诺，论文中的所有内容均真实、可信。论文作者签名签名日期年月日授权声明学校有权保留送交论文的原件，允许论文被查阅和借阅，学校可以公布论文的全部或部分内容，可以影印、缩印或其他复制手段保存论文，学校必须严格按照授权对论文进行处理，不得超越授权对论
2、文进行任意处置。论文作者签名签名日期年月日I摘要随着城市化进程的日益加快，城市建设用地与土地保护之间的矛盾日益突出，全国各地进行土地制度改革成为一种热点。嘉兴率先在土地改革中实行“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”的综合改革（简称“两分两换”）值得关注。本文梳理了“两分两换”的相关政策措施，调查了开展“两分两换”以来所取得的初步成效。探讨了当前的“两分两换”在实施中存在的问题及产生这些问题的原因。并对解决这些问题的措施进行了思考以便找到“两分两换”研究发展脉络。为其下一步的实施和落实奠定一定的文献基础。关键词嘉兴市，两分两换，法律法规，社会保障，土地流转嘉兴农地制度改革及
3、其存在的问题探讨IIABSTRACTWITHTHEINCREASINGLYACCELERATINGURBANIZATION,URBANCONSTRUCTIONLANDANDLANDCONSERVATION,THECONTRADICTIONBETWEENTHEINCREASINGLYPROMINENTACROSSTHELANDSYSTEMREFORMBECOMEAHOTTOPICJIAXINGTOOKTHELEADINTHELANDREFORMTOCARRYOUT“THECONTRACTEDLANDREPLACEMENTSOCIALSECURITY“AND“THEHOUSESITEREPLACE
4、MENTTOWNHOUSING“COMPREHENSIVEREFORMHEREINAFTERREFERREDTOAS“TWOTWOCHANGE“ISWORTHATTENTIONTHISPAPERANALYZESTHE“TWOSEPARATIONSANDTWOEXCHANGES“,INVESTIGATEDTHERELEVANTPOLICIESANDMEASURESIN“TWOSEPARATIONSANDTWOEXCHANGES“THEPRELIMINARYACHIEVEMENTSSINCEDISCUSSESTHECURRENT“TWOSEPARATIONSANDTWOEXCHANGES“INTH
5、EEXISTINGPROBLEMSINTHEIMPLEMENTATIONANDPRODUCETHECAUSESOFTHEPROBLEMSANDTHEMEASURESTOSOLVETHESEPROBLEMSWERETHOUGHTTOFIND“TWOSEPARATIONSANDTWOEXCHANGES“RESEARCHDEVELOPMENTGRAINFORTHEIMPLEMENTATIONANDIMPLEMENTITSNEXTLAIDCERTAINLITERATUREBASISKEYWORDSJIAXINGCITY，“TWOSEPARATIONSANDTWOEXCHANGES“，LAWSANDRE
6、GULATIONS，SOCIALSECURITY，CIRCULATIONOFCONTRACTEDLAND目录摘要ABSTRACT引言1一、嘉兴农地制度改革概述1（一）“两分两换”土地政策的介绍1（二）嘉兴市出台的相关政策措施2二、推行“两分两换”政策取得的初步成效3三、在“两分两换”实施中出现的问题及其探讨5（一）被征地农民的利益问题61、被征地农民的社会保障问题62、被征地农民的就业问题63、土地流转中的租金问题7（二）政府在实施中出现的问题71、政策运行的资金保障问题72、执行中的规范问题8四、进一步完善“两分两换”政策的思考8（一）对保障农民利益的思考81、对社会保障资金来源的思考82、
7、对离地农民充分就业的思考83、对土地转租补偿标准的思考9（二）对政府在实施中出现的问题的思考91、对资金来源渠道的思考92、对增强执行规范的思考10五、结束语10参考文献11致谢131引言改革开放以来，中国经济得到了快速发展，对于那些城镇化水平较高地区的农民而言，虽然有非农业化的强烈意愿，但是又不愿意彻底放弃对土地的权利。莫晓辉等人（2008）认为这在土地管理中形成了两大难题一是在建设用地使用上，农村集体建设用地闲置浪费问题突出，农民进城买住房同时又在其宅基地建房，形成“两头占地”的局面。有资料统计，改革开放以来农村劳动力转移了18亿，而在农村住宅用地不减反增150万亩。二是在农用地使用上，城
8、市化转移的劳动力与农村新增人口都享有平均分配的承包地，加剧了土地分散经营与集约利用的矛盾，制约了农业综合生产能力的提高。1各地为解决这些难题都进行了大量的实践和探索，农地制度改革已成为一种热点。为了实现土地利用的节约和集约，浙江省嘉兴市实行农地制度改革主要是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”的综合改革（简称“两分两换”）。本文所要阐述的嘉兴农地制度改革主要就是指“两分两换”的改革，对“两分两换”政策进行的探讨与思考，既是深化农地制度改革的必然要求，也是更好地发展新农村建设的客观需要。以下通过对“两分两换”进行较为系统的梳理，以便找到“两分两换”研究发展脉络，为其下一步的
9、实施和落实奠定一定的文献基础。一、嘉兴农地制度改革概述（一）“两分两换”土地政策的介绍嘉兴市实行农地制度改革主要是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”的综合改革（简称“两分两换”）。所谓“两分”，指的是“宅基地与承包地分开、土地流转和拆迁分开”这是从农民的对宅基地和承包地的处置权角度而言的，农民的宅基地和承包地可以分别处置，以自愿选择的形式对宅基地和承包地进行保留或者置换。所谓“两换”，指的是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”。对于自愿退出土地承包经营权的农户，政府参照政策与被征地农民标准给予办理就业扶持和社会保障，推进集约经营，转换生活方式；对于
10、自愿退出宅基地的农户，以优惠价格鼓励其到城镇购置商品住房。推进集中居住，转变生活方式。嘉兴农地制度改革及其存在的问题探讨2（二）嘉兴市出台的相关政策措施2008年4月，浙江省委、省政府作出把嘉兴作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区的决策部署。嘉兴市委、市政府抓住这一重大的改革发展机遇，制定了关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见（嘉委200836号），同时，抓住优化土地使用制度这个核心，按照宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障（即“两分两换”）的总体思路，制定完善市区支持现代新农村建设的若干政策意见（嘉政发200837号）、关于开展节约
11、集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见（嘉政发200870号），并率先在全省开展了探索与实践。经过一年的试点工作的开展，为了进一步完善“两分两换”的工作，嘉兴市政府制定了关于调整基本养老保险费缴费比例的通知（嘉政发200950号）、关于全面落实统筹城乡社会保险制度的若干意见（嘉政发200964号）、进一步完善市区支持农业和农村经济发展的若干政策意见（嘉政发200965号）、关于进一步优化土地使用制度，推进“两分两换”工作的通知（嘉委发200938号）。随着“两分两换”的进一步开展，也取得了初步的成效，这就需要进行下一步的实施，嘉兴市政府制定了嘉兴市人民政府关于切实推进城乡居民养老保险全覆盖工
12、作的通知（嘉政发201051号）、嘉兴市人民政府关于在“两新”工程建设中加强建设用地复垦扎实推进农村土地综合整治的实施意见（嘉政发201055号）。2008年嘉兴市先后确定了秀洲区、南湖区、海盐县、嘉善县、海宁市、平湖市和桐乡市的14个镇先行“两分两换”的试点工作，试点总面积58213平方公里，宅基地面积882万亩，农户883万户，人口3318万人。具体的内容是1、农村住宅置换城镇房产的相关政策措施在自愿的前提下，鼓励农民放弃宅基地，到城镇去购置商品房或者置换拆迁安置房（公寓），或积极引导农民到规划的中心村集中自行建房，以实现居住地的集中性。主要有三种模式可供农民选择模式一宅基地置换商品房。对
13、于放弃宅基地到城镇购买商品房的农户，政府对原住房按照合法的建筑面积直接给予相应的货币补偿，就不再另外安排拆迁宅基地和安置房。余新镇的试点计划中提出，以原住房合法建筑面积每平方米1000元作为补偿标准，由国土资源管理部门审核其宅基地后注销，今后不再享有申请使用农村宅基地的权利。嘉兴市打算对放弃宅基地到城镇购买商品房的农户进行一定的补贴，使其以成本价购置商品房。农民进住城镇后，原则上将户籍关系迁入社区管理，享受城镇居3民在子女教育、就业服务、职业培训等方面的权利，并且继续享有原居住地村集体经济组织除申请宅基地以外的权益。模式二宅基地置换安置房。进入规划的中心村、城镇规划控制区置换拆迁安置房的农户，
14、政府对原住房按照合法建筑面积给予相应的货币补偿，由县（市、区）镇、村统一规划建设住房后，按不同的价格根据不同的情况置换给农户。置换拆迁安置房的农民不再享有申请、使用农村宅基地的权利。余新镇规定按照原住房合法建筑面积“拆一还一”政策置换公寓房。据了解，嘉兴市将统一规划建设的农民安置用地征为国有，农户可以办理国有房屋所有权证和土地使用权证。模式三宅基地异地置换自行建房。对于距离城镇比较远的农户，可以选择在中心村范围内或者规划的农村新社区自行建房。余新镇的试点计划中提出，农户拆除旧房在新社区建造的，按照原住宅合法建筑面积给予250元每平方米的补助。农民新建房按照宅基地建房审批，必须在村、镇新社区规划
15、点范围内进行建设，原则上停止审批规划中心村范围外的农民自行建房。2、土地承包经营权置换社会保障的相关政策措施在自愿、有偿的前提下，积极引导农户将土地承包经营权以出租、入股、转包置换社会保障等方式流转，推进土地规模化经营，加快农民就业转移和现代化农业发展。具体分为转租、转包和永久放弃承包地两种模式模式一地承包经营权换租金。农户如果将土地转租给村集体经济组织，那么村集体经济组织承诺支付农民土地承包经营流转费（租金600元/亩/年），并从第二年起，按照每年50元/亩递增的标准增加租金；并以当年粮食价格计算收益，充分保障了经营权的收益；此外，对转租的农户，按照16周岁（含16周岁）以上的每人补助120
16、00元、16周岁以下的每个人补助4000元得标准进行参保补贴，60周岁以上老人一次性办理城镇居民社会保险手续，次月起享受城乡居民社会养老保险中的城镇居民养老保险待遇；16周岁以上、60周岁以下的农民直接按城镇居民缴费基数办理年度缴纳手续。模式二土地承包经营权换养老保险。对于永久放弃土地承包经营权的农户，包括南湖区七星镇、余新镇在内的14个试点镇得实施细则规定，参照目前被征地农民标准为这些离地农民办理社会养老保险并提供相应的就业扶持。目前，嘉兴市被征地农民的社会养老保险水平比较高，按规定，被征地农民女50岁、男60岁以上的，每月可以得到540元得养老保险费。二、推行“两分两换”政策取得的初步成效
17、嘉兴农地制度改革及其存在的问题探讨4据不完全统计，“两分两换”试点工作开展以来，已经签约农户10854户，在建、已建安置房12816套，已入住4321户，完成农房搬迁7142户，流转土地承包经营权3200余公顷。2随着“两分两换”试点的深入推进，土地流转得到顺利进行，农村新社区建设步伐进一步加快，“两分两换”的试点工作取得了初步的成效。（一）加快了城乡一体化发展经过多年的土地改革和探索，嘉兴市对统筹城乡发展的探索已取得了一定成绩，但城乡分割的二元体制尚未根本消除；农民是弱势群体、农业是弱质产业、农村是落后社区的状况没有根本性改变；城乡居民平等发展、共享成果的发展目标仍未达到。“两分两换”是为全
18、面提升农村整体发展的水平，进一步推进城乡一体化的一项改革探索。“两分两换”特别是“以宅基地置换城镇住房”，不仅使得试点村镇的耕地面积得到了有效地增加，也使得建设用地的面积得到集约和节约地利用，而且通过异地置换的集中居住，促进了社会保障、基础设施、公共服务、现代文明快速向农民延伸和覆盖，缩小了基础设施项目的城乡差距，促进了基础设施项目的城乡均衡发展。从根本上改善了农民居住环境、生活条件，促进了社会主义新农村的建设，加快了城镇化与城乡一体化的发展。（二）节约了大量的建房用地嘉兴市地处长三角杭嘉湖平原，既没有低邱缓坡可以开垦，也没有滩涂可以造田，补充耕地的资源相当匮乏。园地是补充耕地资源的主要资源，
19、但在10年的土地整理下所剩无几；而农村居民用地大有潜力可挖。调查资料显示，全市平均每户农民占有宅基地超过6676平方米。经过宅基地置换住房后，公寓式安置实际每户占地不超过200平方米，自建房平均每户占地控制在3334平方米以内，节约集约土地效果十分明显。比如试点镇余新镇，结合当地实际情况，划定乍嘉苏高速公路以南，以传统农业生产为主、宅基地比较分散、闲置土地较多的明星、金星、余西、长秦、曹王等5个村委余新镇“两分两换”试点工作一期实施区域。上述5个村所有农户完成搬迁安置后，扣除异地迁建安置用地每户约68公顷，（安置2050户），公寓搬迁安置用地每户约3513公顷（安置2181户），预计可节约建设
20、用地每户约19667公顷。3（三）实现了规模化的土地经营5对于农户转租或者放弃土地，各个试点镇纷纷结合自身实际，开展了一系列的探索和实践工作，以实现土地的规模化经营。例如，南湖区七星镇结合自身地处省级旅游度假区湘家荡的优势位置，积极创新土地流转经营模式，以发挥休闲度假经济效益。对于长期转租的承包地，则采取两种经营模式一是组建专门的农业投资公司，引导农业向观光旅游、规模经营方向发展，以避免土地闲置，增加经济效益和社会效益；二是通过加大招商力度，着力引进专业大户进行规模化经营，推进农业市场化、现代化，发挥土地规模经营的效益，同时保障土地流转的收益。（四）改善了农民生产和生活的环境“两分两换”是农村
21、住房改造建设的重大革命。（姚作汀，2009）长期以来，农村住房建设最大的问题是“散、乱、脏”、占地大、设施差，而“两分两换”推动了村长布局的革命，农村新居住点依托城市和中心镇、工业功能区来规划布局，按新社区要求实施建设，使农村居住点的数量有多变少、规模由小变大、环境由差变美、村庄由旧变新，打破“天女散花”式的村庄格局，实现了村庄布局的历史性革命。4通过农村宅基地置换，将分散居住的农户集中到小城镇及中心村，由政府及相关部门统一规划对农民集中居住区供水、供电、道路交通、垃圾收集、污水处理等基础设施配套的建设，实现城乡多方位的一体化，从根本上改善农民居住环境、生活条件，加快社会主义新农村建设步伐。（
22、五）扩大了农民增收的新途径由于“两分两换”的试点都采取了政府主导开发建设，另有政策支持和规费减免，加上农户有拆迁补助和奖励，农民置换成本较低。而且，农民宅基地置换公寓房，该房产拥有土地证、房产证，可以进入市场交易，农民财产得到了保值和增值。一些试点地方结合工业功能区和市镇商贸区建设，为农户安排了相应的产业和商业用房，搬迁农户通过入股等形式参与获得租金红利。“两分两换”中土地的流转和转租也可以从中获得一定的土地租金和流转费用，这些促使了农民收入更加得稳定和多元化。三、在“两分两换”实施中出现的问题及其探讨“两分两换”试点工作是一项全新的改革创举，没有现成的经验可以借鉴，因此需要政府在实施过程中出
23、现新的问题、新的情况以及农民的利益问题进行深刻的探讨，嘉兴农地制度改革及其存在的问题探讨6找出问题的出现原因，才能有助于我们找到取相应的解决对策，才能加快“两分两换”改革的进程，确保达到预期的效果。本文以下阐述了几个主要的问题并进行了探讨。（一）被征地土地农民的利益问题“两分两换”涉及到多方面的农民利益，本文主要阐述了以下两点1、被征地农民的社会保障问题“两分两换”的土地承包经营权置换社会保障的方式不合理。总所周知土地收入保障是农村社会保障的核心，但是随着“两分两换”土地承包经营权置换社会保障后消除了土地的保障功能。而且自从我国实行计划生育以来，农村的家庭结构从根本上发生了变化，目前主要以“四
24、二一”模式为主，即一对夫妇供养四个老人和一个子女，因此儿女负担老人的压力大大增加。因此，在“两分两换”土地承包经营权置换社会保障后农民不得不依靠于社会保障，但其也存在保险费用高，保险待遇低的问题。其一，对于60周岁以下的农民，必须按城镇居民缴费基数办理。依据嘉兴市政府发布的关于调整基本养老保险费缴费比例的通知（嘉政发200950号），从2009年4月1日起，城镇个体劳动者基本养老保险费缴纳比例调整为18。以2008年城镇在岗职工平均工资为29219元为例计算，个人52594元。这笔款项显然对于农民是很大的一笔支出；其二，对于60周岁以上的农民，需要一次性缴纳21394元，才能享受养老保险待遇。
25、尽管政府补助了12000元，个人仍然需要交纳9394元；其三，养老保险待遇低。据了解，60周岁以上的老人参加养老保险后每月可领取187元的养老金。2009年，嘉兴市职工最低月工资标准为750元。这意味养老金仅仅相当于最低工资的25左右。显然，这种超低的养老金待遇对于“城市化”的农民来说没有多大的吸引力。产生这种现象的原因主要在于制度缺乏规范性，规定不够细化，在实际补助时没有根据不同年龄层次、不同生活水平、不同地块的地理、征用后土地的用途等综合因素确定补偿标准。2、被征地农民的就业问题目前农村有一技之长以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民，早已找到工作，而绝大多数文化水平低、以种植业为主、
26、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作。以七星镇居民为例，教育程度在小学以下的占17，小学水平的占414，初中水平占204，高中以上占362，大学或以上的占103。由于缺乏就业和创业能力，农民失地后就处于坐吃山空的状态，未来的少年宫或极不稳定。失地农民中“弱势群体”就业难尤为突出。这不仅包括身体上有缺陷的残疾人和体弱7多病者，还包括40岁以上的妇女，50岁以上男子农民。这些人有土地补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。所以大量失地农民处于无工作状态，靠安置补偿过日子，吃光用光，因而失去了从事其他产业的资金基础，生存难以为继。所以，对失地农民来讲，失去了土地，也
27、就失去其基本生活保障。由于缺乏相对应的政策制度安排，从而使得没有任何生产资料、没有任何社会保障、就业技能低的失地农民，成为城市化中最脆弱的社会群体。如果政府不能采取有效的措施，使他们获得新的职业或谋生手段，解决这些离地农民的就业问题，一旦“两分两换”工作全面推广，大量无业离地农民的出现，必将影响到社会的稳定和“两分两换”改革的进程。3、土地流转中的租金问题随着农业技术设备的完善、生产水平的提高，承包地向农业公司、经营大户流转是农村市场经济发展的必然要求，但是土地流转的价格应该尊重市场。当前，嘉兴市在“两分两换”试点工作的开展过程中，对于将土地承包经营权转租的农户，其租金并不是由市场决定，而是事
28、先由政策决定，并且政府承诺租金今后会以一定的金额或比率增加。如余新镇的实施细则规定，农民以每亩土地年租金600元将承包地转租给村经济合作社，土地流转租赁费每3年递增10，这就容易造成地方流转价格与土地承包市场脱节现象。张建华（2010）认为这种承包经营权流转定价机制的政策化，虽然保证了农户的“旱涝保收”，但背离了市场原则，一旦村集体组织不能有效地出租这些承包地，或者出租后租金不能达到预期的要求，很容易出现入不敷出的现象，不仅村集体背上巨大包袱，还会造成大量土地的闲置抛荒。5另一方面如果政府给农民的土地的固定租金低于社会平均土地租金的价格，必然损害到农民的切身利益，降低农民的积极性，不利于土地流
29、转的顺利发展。（二）政府在实施中出现的问题1、政策运行的资金保障问题“两分两换”试点工作推进中最大的瓶颈是资金制约。由于嘉兴地区经济较为发达，农民对搬迁补偿的预期很高。根据嘉兴南湖区七星、余新两镇初步估算，宅基地置换采用公寓房安置方式，政府每户需贴325万元，而嘉善县姚庄镇测算的结果是每户需要贴36万元（不含社保安置）。农户原有住房的拆迁补贴，安置点征地、报批、三通一平、公寓安置房建造等都需要大量资金投入，一个行政村的综合迁移成本高达354个亿。目前“两分两换”尚处于投入期，一期工程刚刚结束，水产养殖、蔬菜种植、休闲农业和大型养猪场等项目都已经先后建成投产，但整体来说至少需要3年左嘉兴农地制度
30、改革及其存在的问题探讨8右的时间才能见效益，二期三期开发的资金压力将会越来越大，运作资金筹集难将是政府面临的第一道关卡。2、执行中的规范问题“两分两换”在执行中的问题主要是操作不够规范。要确保“两分两换”的稳定性，其前提是必须全面彻底地将该政策行为转化为法律行为。但是，有些地方还在凭经验和习惯开展工作。如土地流转合同的出租方为农民甲，在没有相应的委托手续的情况下，把租金支付给其子女；在夫妻双方离婚且一方外出的情况下，允许置换方将房屋所有权登记在另一方名下，等等。类似的问题还有不少。另外，对“农嫁女”、入赘以及农村房屋买卖等一些“历史遗留问题”，不同的地方处理都有差异，标准不够统一。四、进一步完
31、善“两分两换”政策的思考针对“两分两换”工作中出现的上述主要的问题，必须对相关政策进行思考，才能进一步完善“两分两换”的相关政策。（一）对保障农民利益的思考农民是“两分两换”工作中具有主体的地位，要充分保障农民的切身利益，调动起农民的积极性，才能保证“两分两换”得以顺利的实施，所以关于农民的利益的问题，我进行了以下几点思考。1、对社会保障资金来源的思考“两分两换”进一步弱化了农村传统的家庭保障功能后，养老保险制度成为农民最为关心的问题，尤其是土地承包置换社会保障后，建立养老保障制度尤为重要。现在“两分两换”的保险制度还存在着保险费用高，保险待遇低的问题。有关部门应该第一，要增加养老保险资金的筹
32、集渠道，减少农民的支付比例。除了政府可以再土地出让金中按比例补助和个人承担部分从土地补偿费或者转租的费用中支出外，村集体也应承担部分可以从土地补偿费中支出。第二，建立一项适合于被征地农民实际情况的基本养老保险运行机制。养老保险的缴纳可以按不同年龄层次来实行，采取多种缴纳方式。还要根据当地的物价水平制定不同地区的养老保险待遇，主要是要提高高收入地区，维持无地老人的最低生活水平。第三，建立保险资金的保值的机制。通过合理的投资有效地保障资金的实际价值，同时减少一定的政府财政压力，经济效益好的9时候可以给农民一定的分红，增加农民的保险待遇。2、对离地农民充分就业的思考为了帮助离地农民尽快进入到就业岗位
33、，解决他们的就业问题，首先，政府必须做好对全部流转土地承包经营权的离地农民做好就业培训指导工作，并对离地失业人员开展就业再就业援助和服务，从而加强农民就业创业的技能培训和指导，不断提高其就业技能和创业能力。其次，充分开发在市镇集中居住区物业管理、社区公益服务等岗位，为置换入住市镇集中居住区的农民解决一部分的就业问题。再次，土地规模经营主体吸纳农村剩余劳动力，壮大各类农业社会化服务组织。最后，鼓励自主创业，鼓励农民开发公司、农场、农庄等经济组织，自主创业资金不足的，可申请一次性小额担保贷款。农民创业有利于农民就业与增收的稳定。3、对土地转租补偿标准的思考“两分两换”的试点中，许多地方都是以每年每
34、亩地600元的价格转租给村经济合作社，这就容易造成地方流转价格与土地承包市场脱节现象。因此，应该重视土地流转供需双方的有话语权。在“两分两换”试点工作中，农民和受让方有意无意的缺失，造成土地流转相关方的脱节，既影响了土地流转合理价格的形成，也容易造成土地流转后续招商的迟滞，这一问题应该在土地流转早期就引起足够重视，不然将影响土地流转的成效。“两分两换”试点既不能无视农民的权益也不能无视受让方的利益。在前期商谈价格等阶段，有关部门应该较多地去关注农户的利益保障，这必定能得到了广大农户的欢迎，但是土地流转最终能否发挥成效，还是取决于流转出来的土地要有农业开发公司或者农业大户愿意受让承包经营，并且有
35、所收益。因此，政府应该充当中间人或者证明人的角色，让农民和受让方自己都参与到谈判中去，以至达成合适的流转价格，保障双方的利益，同时使得土地得到有效的利用和开发。（二）对政府在实施中出现的问题的思考政府作为“两分两换”工作的执行者，对其在实施过程中的问题进行反思并不断的完善，是“两分两换”得以成功进行的保障。以下是我对政府实施中出现的问题或者矛盾进行的思考。1、对资金来源渠道的思考资金保障问题是各个试“两分两换”工作面临的最突出的问题。各试点镇开展引入城市房地产开发理念进行城乡一体新社区建设，组建新市镇投资开发公司，作为建设项目的主体，具体负责征地、融资、规划、建设，成为一种普遍做法。比如，在南
36、嘉兴农地制度改革及其存在的问题探讨10湖区七星镇，由南湖区政府出资20，嘉城集团出资80共同成立了嘉兴七新投资开发有限公司；在余新镇，由5个试点村（各占10）、余新镇政府（占50）投资组建了余新镇渔里投资开发有限公司；秀洲区新塍镇成立兴发弄个投资开发公司，秀洲区国资委出资40，新塍镇集体出资60。这些新成立的投资开发公司，通过向银行贷款，解决耕地整理复垦、公寓房开发等所需要的资金。但是，由于这些投资开发公司大多以镇为单位，规模都比较小，难以吸引大规模的社会民间资金、长期信贷资金与其合作。对于需要“融大资、大融资”的“两分两换”工作而言，镇一级的投资开发公司便显得“力不从心”。为了筹集大量的建设
37、资金，必须打破以试点镇为单位的“两分两换”资金运作方式，建立以县（区、市）乃至嘉兴市为单位的“两分两换”资金运作体系，组建全市性的投资开发公司，参与“两分两换”试点工作。全市性的投资开发公司的参与最为直接的好处是信用等级高，容易吸引大规模的民间资金以及长期信贷资金，形成以政府财政资金为导向，民间资本、国有资本广泛参与的多元化的投资体系，同时也可以打破现有以镇为单位的利益格局，集中要素出效益，集中财力办大事，确保花费巨大人力物力所获得的土地等各项资源要素的效益最大化。2、对增强执行规范的思考“两分两换”在执行中出现的规范问题的解决就要增强操作的规范性。第一要加强法律指导。“两分两换”管理部门应该
38、加强类型化问题的搜集、整理和研究，并及时给予统一指导。第二对涉农户主要权利的合同内容要加强政策指导，最大限度确保其内在统一性。应该在统一的土地承包经营权流转合同示范文本的前提下，结合各地实际具体确定共同确定合同的内容。第三是完善合同内容。如针对农村中以户为权利主体的特殊性问题，有必要将农户有关人口变动情况及时告知合同相对人作为合同内容一部分，以便日后的合同履行。另外，这些规范性的问题也可以通过条款进行完善。五、结束语沈俊（2009）认为“两分两换”试点是涉及到户籍、农业、财政、城乡建设、土地管理、社会保障等多个部门职责的工作，是一项十分复杂的系统工程，其核心是农村集体土地使用制度改革，根本目的
39、是为了解决“三农”问题。6同时，“两分两换”是嘉兴市乃至全国广袤的农村可持续发展的一项综合性的探索工程，没有现成的经验可以借鉴，更加需要我们对其在推进的过程中出现的新问题、新情况，不断得进行调整和完善，不要操之过急，才能使得这项创新改革取得圆满的成功。“嘉兴经验”在全国各地不断地总结和完善中也将成为土地改革进程中不可或缺的一部分。11参考文献1莫晓辉，林依标，吴永高鼓励农民勇于放弃浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查J中国土地，2008（8）50522嘉兴市人民政府实行“两分两换”嘉兴市农村土地使用制度改革情况汇报J嘉兴土地，2009（4）16213国家土地督察上海局让农民真正得实惠浙江省嘉兴市开
40、展农村“两分两换”改革试点的调查J国土资源通讯，2009（14）45484姚作汀，施方，叶科，钱哲农村住房改造建设的一场革命嘉兴“两分两换”推进农房改建的创新实践J政策瞭望，2009（10）27295张建华嘉兴开展“两分两换”试点工作的实践与探索J嘉兴学院报，2010（3）29356沈俊优化土地使用制度的改革探索以嘉兴市“两分两换”试点工作为例J浙江国土资源，2009（8）42457王明姬“两分两换”中的情况、问题和建议对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查J中国经贸导刊，2010（12）18208宁爱凤制度变迁理论与农户“两分两换”实证研究基于浙江嘉兴的调查J开发研究，2010（3）65679朱
41、兴祥法律突破与利益均衡农村土地使用权“两分两换”制度路径探索J法治研究，2009（8）202610娄永红以“两分两换”及“两新”工程推进统筹城乡发展的分析与思考J经营管理者，2010（16）27811王艳平改革开放后我国农地制度变迁及绩效分析J无锡商业职业技术学院学报，2010（3）7912李永东解决“三农”问题需要农业土地制度第二次创新J中南财经政法大学学报，2007（5）616513ZHUKELIANG、ROYPROSTERMANFROMLANDRIGHTSTOECONOMICBOOMJCHINABUSINESSREVIEW,200633444914RYANLOHMARFEELINGFOR
42、STONESBUTNOTROSSINGTHERIVERCHINASRURALLANDTENUREAFTERTWENTYYEARSOFREFORMJCHINESEECONOMY,2006398510215叶剑平等中国农村土地流转市场的调查研究J中国农村观察，2006（4）485516钱忠好非农就业是否必然导致农地流转J中国农村经济，2008（10）132117卢海元以被征地农民为突破口建立城乡统一的国民社会养老保障制度J中国嘉兴农地制度改革及其存在的问题探讨12劳动，2007（1）192118钱忠好，马凯我国城乡非农建设用地市场垄断、分割与整合J管理世界，2007（6）384419温铁军土地制度改革与农民利益问题J广东经济，2008（6）4920杨继瑞中国农村集体土地制度的创新J学术月刊，2010（2）637213致谢
