1、1福利国家社会福利服务“民营化”探讨香港大学社会工作及社会行政管理系 张学泰第二次世界大战以后，在社会政策方面，西方发达资本主义国家逐步采取“福利国家 ”的理念，福利由政府 统一统筹和提供，政府几乎承担了所有的社会保障责任。由于越来越高的福利开支，进入七十年代和八十年代，其经济由强变弱，新右派主义渐渐流行。他们批评现行社会福利制度之浪费，并提出社会福利服务“民营化” 的改革方向。本文的目的是从“民营化” 的起源、内涵、定 义、方式以及其利弊等方面对其进行探讨，最后联系中国社会福利社会化的实际，简要论述福利国家“民营化”对我国的启示。福利国家危机、新右派主义 -“民营化” 的起源第二次世界大战结
2、束以后，政治上，社会主义与资本主义对垒分明，冷战时期到来。在社会政策方面，在社会主义阵营开始全面推行全民保障的对比压力下，西方发达资本主义国家也开始标榜其福利国家对于国民的保护作用，于是，在社会主义阵营与资本主义阵营之间，开始形成了某种程度上的福利竞争。由于西方发达资本主义国家2的经济发展水平较高，其经济实力强大，特别是由于战争期间，政府的权力得到加强，加之战后其国民也希望修养生息，渴望社会福利，从而使得政府能够在社会福利方面有较大作为。福利国家(welfare state)逐渐成为许多西方国家标榜和追求的一种理想制度，福利开支多由中央政府统筹，政府几乎包揽了所有的社会福利责任(李健正等，19
3、99)。其结果，福利范 围越来越广，可以说“ 从摇篮到坟墓”无所不包，福利水平越来越高，福利开支越来越大，福利开支的增长可以说到了缺乏理性的程度，造成了政府沉重的财政负担。例如，到了八十年代中期，英国福利服务的财政支出占其全部公共支出的 50%；在德国，其福利服务支出也占其公共开支的三分之一；法国也因其庞大的福利开支使政府背上 460 亿美元的债务。典型的福利国家瑞典更是债台高筑，不得不靠举债和赤字预算维持其福利国家的运转。到了二十世纪七十年代末、八十年代初，终于酿成了福利国家危机。进入二十世纪七十年代和八十年代以来，由于福利财政濒临破产以及庞大福利支出与经济发展失衡的问题，新右派主义开始抬头
4、，他们批评现行福利制度的浪费，提出“民 营化” 的改革途径。英国的时任首相撒切尔是新右派阵营中的代表。一些新右派经济学家认为，庞大的福利开支只会拖慢经济的增长，降低投资并减低生产力(Friedman,1962; Gilder, 1981)。八十年代和九十年代的北美地区也掀3起了有关“工作福利”(workfare)的讨论，讨论中有人认为过多福利会令人选择领取援助，而不愿接受低薪工作，也会使有工作的人不再怕失去工作，从而导致不珍惜工作机会的现象。也有人指责社会福利制度，导致政府过度压制社会，限制社会上富有人士及贫困人士的自由，它不能帮助贫困人士，而只会当他们如小童般照顾 (Ignatieff, 1
5、989)。除了上述福利国家的危机外，下述几个原因也被认为是导致福利国家将社会福利服务“民营化” 的重要因素。一是政府提供的福利服务经常是缺乏效率的(Le Grand & Robinson, 1984)。就消 费者来说，福利国家提供的许多福利服务均是免费的，因而产生许多假性需求。就服务提供者来说，由于机构本身与行政官员的利益一致，所以往往倾向于扩大组织而成为庞大臃肿的福利官僚体系。从而导致了福利服务的低效率。二是由政府提供福利服务往往造成假平等(Le Grand, 1982)。福利国家在提供福利服务时采用的是全民性方式，即提供的服务和给付标准与个人的收入、职业、社会阶层等都没有关系。因此，其服务
6、不是针对个人的需要而提供，因而达不到社会福利再分配的效果。三是政府提供的服务是垄断性的，因此剥夺了公民选择的自由。如实行福利服务民营化，则可以使公民有选择服务的机会，也会使市4场取向的服务对消费者的需求有弹性和多元性的响应。四是由政府提供福利服务，常常缺乏有关服务成本的考虑，缺乏响应性(unresponsiveness)，也容易产生无效益(ineffectiveness)的情况，更鲜有创新性。社会福利民营化的内涵自二十世纪七十年代和八十年代以来， “民营化” 成为西方各国，特别是福利国家讨论的焦点，更成为公共服务或社会福利服务领域中最热门的议题。 “民营化” 是从英文“privatizatio
7、n”一词翻译而来，它是相对公营部门来说的。在二十世纪以前，由于绝大部分医疗、教育、和福利服务等均由私人或慈善团体办理，那时根本不存在什么“民营化”的问题 。 随着“福利国家”的推行，各项社会福利服务相继由政府承担，渐渐成为公营部门，政府在福利服务中占有主导地位。于是，“民营化”问题逐渐提了出来。事实上，在华人社区，对“privatization”一词的翻译并不完全相同。有人把它翻译成“私营 化”(周永新，1998)；有人将它翻译成“私有化”(谢 美娥，1991) ；有的翻 译成“ 民营化”(颜良恭，1990；区国强，1989)。其实，无论“ 民营化” 、“私有化”还是“私营化”，其基本内涵是相
8、同的，即将社会福利服务的提供逐渐由政府部门转移到非政府部门(如家庭、5雇主、商业市场、社会团体等) 。其共同的理念也是相同的，那就是相信自由市场价格功能和利润功能对社会福利服务市场的调整与激励作用，它一方面可以使服务或经营变得更有效率，另一方面也可以避免由政府包揽社会福利服务的一些弊端。根据笔者对“privatization”一词的理解，其内涵并不是将所有的社会福利服务机构的所有权私有化，而是要从根本上改变政府对福利服务包揽过多的僵化福利服务提供模式。再结合中国的实际情况，本文认为采用“民营化” 的译法较为适宜，所以，全文统一使用“民营化”。社会福利民营化的定义事实上， “民营化”(priva
9、tization) 一词，是近期形成的一个概念，它于 1983 年才出现在美国韦氏大词典中。尽管它是一个新概念，但是，在社会福利理论领域，对社会福利服务社会化的定义已从许多不同的角度进行了探讨，形成了多种定义。一有的对“ 民营化” 进行直接解说。美国国 际发展局(AID)把它界定为是一种功能、活动或组织从公共部门转移到私人部门，其内容有三：一是可以指由私营部门提供公共服务，二是可以由不同层次的组成(完全的或部分的民营化) ，三是可以使用不同的方式，如解除公营或向外承包等。6有的台湾学者认为， “民营化” 不只是将公 营事业开放民营，更可以将不必要的公产处理或售于民间，使其发挥更有效的作用(陈恭
10、安，1990)。也有的学者 认为， “民营化”是设计一连串的改革行动，使行政行为受制于市场的规律，包括引进加强竞争或减低竞争的障碍，以提高效率。原来由政府提供服务的项目鼓励由民间提供，其目的在于使政府成为更好的政府，也能使提供服务者考虑服务成本效益，从而提高资源的利用效益，也可以提高服务的质量(颜良恭，1990)。二有的从“ 民营化” 的特点来下定义 ，如认为“民营化”较具有效率和竞争性；也可以通过出售公共资产减低政府的债务；可以通过承包、解除公营、财政补帖等措施实现较“小政府” 的目标(李清荣，1993)。三有的从实施“民营化” 的方式的角度来界定其定 义，一是通过“民营化 ”来免除责 任，
11、即政府部门将责 任转移至民间机构，其理念是民间部门在相互竞争环境下，可达到资源控制和效率的提高；二是出售公共资产给民间部门；三是契约化，指政府仍保持传统的责任，在政策和财政上握有主权，而具体服务则由民间部门来组织提供(Bailey, 1987)。可以看出， “民营化” 一词的定义不是很容易就能界定清楚的。在此，笔者仅把几种有代表性的定义简介如下：71. 社会福利“民营化 ”是指政府刺激市场 活跃和增强民营部门角色的所有举措(Donnison, 1984)。2. 社会福利“民营化 ”是政府把社会服务 的提供完全或部分转移到民间部门。可以是服务机构所有权和管理权的转移，也可以是资源分配和经营原则的
12、改变(Hanke, 1985)。3. 社会福利“民营化 ”是指减轻国家提供福利服 务的角色，而将福利服务提供者的角色扩大到民间部门，包括商业机构、正式或非正式志愿组织、非正式网络，如家人、朋友、邻居等(Johnson, 1989)。4. 社会福利“民营化 ”是指去国营化和市 场自由化，其主要包括：减少国家的提供(reduction in state provision)，减少国家的补助或津贴(reduction in state subsidy)，和减少国家的管制 (reduction in regulation)。5. 社会福利“民营化 ”是指在社会服务领 域实行市场机制(Walker,19
13、84)。从上述几个从不同角度为“民营化” 所下的定 义可以看出，社会福利“民营 化” 很难有一个明确、 统一的定 义。总的来说，社会福利“民营化”主要内涵是逐 渐 减少政府直接提供福利服 务的角色，而更多地发挥民间部门的作用。8社会福利民营化的方式虽然社会福利民营化的内涵比较简单，但在实践中应采取哪些方式将社会福利民营化，却是一个比较复杂的问题。福利国家的一些福利学者们通常将社会福利民营化的方式归为下列几类：1服务承包 (contracting out)： 这是最普遍的方法，即将社会福利服务通过订立合同的方式委托给民间盈利或非盈利机构，由它们来提供社会福利服务。这种方法也通常被称之为购买服务(
14、purchase of service)。2补贴制度(grants) ：政府 为保障公民获得一些最基本的民生需求的服务，往往通过补助制度以降低其服务收费。如美国医疗机构长期接受政府的巨额财政补助，以便使低收入者也能享受较低价格的医疗服务。3市场 (marketization)：消费者自行从民间市场中选择服务，政府完全不参与。但是，政府需要制定法律或规定来进行管理，以保护社会上的低收入人士。4志愿服务 (voluntary service)：义工通过慈善或义务机构，提供原本由政府提供的服务。5自助性服务(self-service)：家庭、邻居、朋友一直是最早、最有效率9的自助性服务单位。6凭单购
15、买(vouchers)：此为带有现金性质的兑换券，让接受公共服务的人在指定金额内购买所需要的服务。其目的是鼓励他们对特定物品和服务的消费，并且能够限制政府所补助资金的用途。7提高申请福利服务资格的标准：为了紧缩福利服务，政府就需要提高申请标准，以减少申请福利服务的人数，自然减少了福利开支。8收费制度(user charges)：为了平衡福利服务的庞大开支，可对福利服务使用者收取部分或全部费用，如果需要，也可提高收费标准。9设立配套资金：为了鼓励民间机构参与社会福利服务，政府可设立福利服务配套资金，当民间机构自行筹措相应的配套资金后，政府可负担相应比例的经费。10 出售公共资产：即指政府部门将一
16、些经营不善的福利服务机构的所有权出售给私人机构，由他们自主经营服务。11 鼓励竞争：政府仍保留提供服务的责任，但却解除福利服务经营的独占局面，鼓励私营机构参与社会服务领域的竞争，以提高社会服务的效率和质量。上述一些方法，可以单独使用，也可同时使用几种不同的方法推10行社会福利服务民营化。社会福利服务民营化的利弊尽管，社会福利服务民营化在西方福利国家已成为一种潮流，但这并等于说它没有弊端。事实上，上述每一种社会福利民营化的方式都有其利弊。下面，将对几种比较常用的“民营化” 方式进行分析。1. 自助性服务：自助性服务是以家庭为基本单位的服务。其优点是减少对政府提供服务的依赖，也可以使被照顾者，特别
17、是老年人享受家庭的温暖与亲情。其缺点是，有些家庭对很多问题并没有足够的能力解决，从而造成家庭矛盾和危机。2. 使用者付费：即向服务使用者收取费用。其优点为，一是可以扩大服务对象。如果由政府提供服务，服务使用者需符合政府规定的某些条件才可以使用；而用者付费制度则可以使有消费能力者享受到其所需要的服务。二是收费制度较具弹性，可以鼓励更多的服务机构提供服务，增加服务的质量和数量，有助于解决服务不足，也可以提供不同形式的服务，以适应不同消费者的需要。其缺点是，对那些没有足够经济支付能力的弱者来说，尽管他们极其需要某些服务，但由于没有支付能力，得不到其所需要的服务。3. 志愿服务：志愿服务即由义工提供的服务。其优点很多，一是可以
