1、西部地区承接产业转移的若干问题研究1区域经济论丛 （十）中国经济出版社 2010 年 9 月版西部地区承接产业转移的若干问题研究 陈 耀、安树伟、石碧华当前，伴随国际国内经济环境的变化，尤其是土地、劳动力等要素资源和环境约束的趋紧，东部沿海地区正在加快产业的转型升级和向外转移。同时，随着国家西部大开发战略的实施，西部地区的基础设施条件和投资环境日趋完善，对内对外开放进一步扩大，西部地区吸纳或承接东部和境外产业转移的能力逐步增强。抓住当前东部地区产业转移的有利机遇，研究西部地区如何更好、更有效地吸纳或承接东部地区的产业转移，对于继续深入推进国家西部大开发战略，促进东西部协调互动，提高西部地区的自
2、我发展能力，具有重要的现实意义和战略意义。一、西部地区承接东部产业转移的重要意义及存在的主要问题所谓产业转移，一般是指产业（企业）在地域空间上的转移或空间迁移现象。由于资源供给或产品需求条件发生变化后，某些产业会从某一地区或国家转移到另一地区或国家。根据产业转移主体的性质和动机的差别，产业转移可分为扩张性转移和撤退性转移，前者是区域成长性产业出于占领外部市场、扩大产业规模的动因而实施的区位迁移；后者是区域衰退产业迫于结构调整的压力，出于优势再生的目的而被迫实施的区位迁移。根据产业转移的空间范围，一般又分为国际产业转移和区域产业转移，前者通常指的是由发达国家向发展中国家的产业转移，后者大多指的是
3、发达地区向欠发达地区的产业转移。产业转移是经济发展的必然规律。在当前经济全球化和区域一体化背景下，如何积极本文为国家社会科学基金重大项目引导产业有序转移与促进区域协调发展研究 （项目批准号：09&ZD028）阶段成果。 作者简介：陈耀，中国社会科学院工业经济研究所研究员、教授、博士生导师，中国区域经济学会副理事长兼秘书长；安树伟，西北大学西部发展研究中心教授、博士生导师；石碧华，中国社会科学院工业经济研究所副研究员、博士。西部地区承接产业转移的若干问题研究2主动地承接产业转移，已成为后发展地区发挥后发优势，实施赶超战略、实现跨越发展的重要战略选择。因此，把握国际国内产业转移的总体趋势和主要特征
4、，以更加积极的姿态、更加有效的措施，主动参与区域合作互动，更好的吸纳来自发达地区的产业转移，成为新形势下我国西部地区又好又快发展的一项重要课题。（一）当前国际国内产业转移的阶段性特征第二次世界大战后至本世纪初，全球已经完成三次大规模的产业转移，每次产业转移都极大地影响了世界经济的发展。20 世纪 90 年代后期以来，信息技术的快速发展和知识经济蓬勃兴起，有利地推动了经济全球化的进程和发达国家产业结构的升级，引发了新一轮国际产业转移浪潮，并呈现出一些新的特征。一是国际产业转移结构高度化，高新技术产业和服务业成为新的重点；二是国际产业分工向产品内分工延伸，以发达国家为主体由生产环节向研发环节和品牌
5、营销环节转移，以发展中国家为主体由下游生产环节（终端的加工组装）向上游生产环节（关键零部件生产）转移；三是国际产业转移方式趋于多样化，国际产业结构突破原来单一的直接投资模式，跨国间的企业收购和兼并迅速发展，并逐渐成为国际产业转移的重要方式；四是跨国公司日益成为国际产业转移的主体，跨国公司控制着 50%以上的国际贸易额，90%以上的海外直接投资，80%以上的新技术、新工艺、专有权和 70%的国际技术转让。它们依靠雄厚的资金、先进的技术和管理优势，实行全球投资，进行跨国、跨地区、跨行业的生产和经营，推动全球资源的优化配置。五是国际产业转移出现产业链整体转移趋势。国际生产能力转移不再是个别企业的孤立
6、行为，而是在国际生产的网络或体系的基础上，形成了以先导企业为核心、全球范围内相互协调与合作的企业组织框架。改革开放以来，我国东部沿海地区利用率先开放和得天独厚的区位优势，成为全球第三次产业转移的主要承接地。中国承接国际产业转移共经历了三个阶段。第一阶段从 1979年到 1991 年，外国企业在华投资还处于小规模、试验性投资阶段，而香港大部分轻纺、玩具、钟表、消费电子、小家电等轻工和传统加工业等以加工贸易方式开始转移。第二阶段从 1992 年到 2001 年，主要是台湾以及日本、韩国的电子、通讯、计算机产业的低端加工和装配的大规模转移，我国引进外资重点转变为外商直接投资。据 1996 年2001
7、 年统计，FDI 每年维持在 400 亿美元500 亿美元的水平。第三阶段从 2002 年至今，中国进入承接西部地区承接产业转移的若干问题研究3产业转移的快速增长阶段。欧美日等发达国家跨国公司以制造中心、产品设计中心、研发中心、采购中心为代表的高端产业的转移。目前，东南沿海地区已集中了全国 80%左右的加工装配工业，跨国公司投资沿海地区的高端产业不断增多。总之，伴随着对外开放的不断深化，我国已成为东亚区域产业循环中梯度转移的主要承接者，承接国际产业转移的规模日益庞大，在全球生产要素优化重组和国际分工中的地位越来越重要。经过多年的高速发展，我国东部地区要素资本相对饱和，本地市场已难以满足资本增值
8、的需要，加上近年来东部地区加工工业土地、劳动力、能源等生产要素供给趋紧、产业升级压力增大、企业商务成本居高不下、资源环境约束矛盾日益突出等问题，产业结构调整优化和升级成为必然。东部地区已开始显现出新一轮加快承接国际先进制造业和现代服务业的迹象；东部地区实施的“腾笼换鸟”和中西部地区“筑巢引凤”以及国家促进“万商西进”等工程，使东部一部分劳动密集型产业和加工贸易企业开始出现加快向中西部地区转移的趋势。目前，东部产业向中西部地区转移已由最初的政府主导型向市场主导型的转变，中央宏观调控政策的引导和市场机制的推动，促使产业转移日趋理性化，并呈现出以下几大特征：一是转移投资规模越来越大，大项目不断增多。
9、据有关方面测算，到 2010 年，仅广东、上海、浙江、福建四省市需要转出的产业产值将达到 14000 亿元左右。二是转移的领域不断拓宽，产业层次也在不断提高。从以劳动密集型加工制造业为主，逐渐在向资本密集型乃至技术密集型产业转化，污染严重的项目转移得到一定抑制。三是投资来源多元化，但来源地相对集中，来自长三角、珠三角地区的投资仍居多。四是由原来的单个项目、单个企业的零散迁移，转变为企业“抱团”的、产业集群式的整体性转移。五是与东部地区相邻且交通运输条件较好的中西部省区，在吸引产业转移方面明显占优势。随着近 10 年西部大开发战略的实施，西部地区进一步加快开放，基础设施日趋完善，西部地区承接产业
10、转移的条件和能力在不断增强。特别是为了应对当前国际金融危机的冲击，国家出台了“保增长、扩内需、调结构”的四万亿投资计划，这些政策在促进东部产业结构转型升级的同时，也必将会使西部地区的投资环境得到全面改善，西部地区所具有的劳动力优势、资源优势、环境优势、市场优势、综合成本优势以及政策优势等，将可能吸引更多的产业和投资向西部地区转移。可以说，西部地区产业发展正进入新的战略机遇期。西部地区承接产业转移的若干问题研究4（二）西部地区承接东部产业转移的重要意义一般来说，产业转移无论对转出区和转入区的经济发展都有重要作用。对于转出区而言，通过将不适宜今后发展的产业转移到其他地区，有利于区域产业结构的转型升
11、级，而企业迁移到低成本地区则可以重获生机，保持竞争力。对于转入区而言，大量外部企业和投资的引进落户，成为这些欠发达区域经济发展的有力引擎。产业转移对承接区域经济发展的作用可以概括为：要素注入效应、技术溢出效应、关联带动效应、优势升级效应、结构优化效应、竞争引致效应、观念更新效应，最终实现国内区域经济均衡协调发展。具体来说，西部地区承接东部产业转移的重要意义，主要表现在以下几个方面：一是有利于发挥各自优势，提高全国资源的配置效率。产业转移是世界经济发展的趋势，也是我国经济发展到目前阶段遇到的现实问题。目前东部地区承载着产业结构调整与升级的巨大压力，东部地区的一些传统产业要继续发展，向原材料产地和
12、市场空间较大的西部地区转移是必然的，这不仅可以找到新的生存发展空间，而且有利于东部地区腾出空间发展新兴产业，提高自身的核心竞争力。西部地区产业发展的后发优势十分明显，承接东部地区的产业转移，引进先进的技术、理念、管理经验，不仅能有效扩大经济增长规模，而且还会加快提升发展的质量和效益。东西部产业互动，必将促进各自优势的充分发挥和全国统一市场的完善，优化整个生产力布局和经济结构，实现区域间的分工与合作，促进区域之间的一体化发展。二是有利于推动西部地区产业结构的优化，提升西部地区的自我发展能力。西部地区的三次产业中第一产业比重较大，而第二、三产业比重较小；工业结构中初级产品比重大，而制成品和技术含量
13、高的产品比重较小。东部地区的产业转移为西部产业结构调整与升级提供了契机。目前，东部转移产业虽然以劳动密集型和资源性产业为主，但大多为工业制造业和房地产、商贸等服务业，也有一些具有科技含量的加工型产业。这些产业如果与现有传统产业能够有效结合，将能提升西部地区整体产业的发展水平。同时，这些产业能够吸收西部地区大量的富余劳动力，提高劳动者的素质，这对于在当前国际金融危机环境下，解决返乡农民工就业与产业结构调整之间的矛盾问题提供了有效的途径。西部地区依托自身资源优势，积极承接具有比较优势和较强关联效应的产业，有利于较快地培育起本地的特色优势产业或产业集群，较快地形成西部产业的竞争力。西部地区承接产业转
14、移的若干问题研究5三是有利于改变西部地区落后的思想观念，实现经济跨越式发展。长期以来，思想观念落后是制约西部地区发展的一个重要瓶颈。西部一些地区观念的落后，是历史与现实诸多因素作用的结果，其表现为因循守旧、不思进取、小富即安、 “等、靠、要”依赖心理强等。这些观念与市场经济不太融合，是西部地区自我发展能力不足的重要根源。东部发达地区的产业移入有助于改变这种状况，缩小西部地区与东部地区在思想观念上的差距。先进产业的移入必然带来与市场经济相适应的新文化或先进的管理，即产业转移带来的不仅是资金、技术、品牌等有形资源，更有符合市场经济要求的新思想、新的管理方式与经验等无形资源。这些无形资源将对西部区域
15、传统观念起到更新改造作用，为西部区域经济发展注入持续发展的动力源泉。（三）西部地区承接产业转移的主要问题及制约因素近年来，西部地区经济保持较快增长，投资软硬环境不断改善，为承接东部地区产业转移创造了良好的条件，但同时也面临不少问题和制约。一方面是东部产业转移过程中存在着类型单一、缺乏引导对接、区域粘性等障碍；另一方面是西部地区在承接产业转移中尚存在诸多制约因素，特别是在产业配套、物流效率、融资环境、服务意识等方面与东部地区还有较大差距。1. 产业转移过程中存在的主要问题一是产业转移的类型与方式比较单一。现阶段东部地区转移产业主要还是以劳动密集型或资源消耗型产业为主，这虽然与西部资源优势与扩大劳
16、动就业等经济发展目标相一致。但是，劳动密集型产业存在规模小、创新能力不足、技术含量低、管理水平不高等问题，西部过多的承接此类产业，一方面易造成资源的破坏、环境污染等，另一方面加剧了西部产业结构的同构化和过度竞争，挤压西部传统优势产业的发展空间。此外，目前产业承接的方式比较单一，以直接投资为主。这种单一的产业转移模式决定了承接产业的规模往往比较小，缺乏具有龙头和产业集群效应的大项目，产业带动能力不够强，难以形成集群竞争力。二是产业转移的方向不明确，缺乏产业对接的战略指导。目前西部地区承接产业转移还处于初级阶段，产业承接中存在很大盲目性，乱上项目，到处布局，承接产业转移大多没有明确目标，招商引资四
17、处撒网，不重视产业对接的前期研究和引导。而东部许多企业西部地区承接产业转移的若干问题研究6对于西部地区的资源特点、市场环境、投资环境和社会环境等还缺乏足够的了解，产业转移的动力不足，方向也不明确。东部地方政府缺乏根据本地产业结构调整升级的需要，拟定产业转移的战略规划，西部地方政府缺乏根据自身的发展条件和产业基础，拟定引资和承接产业的具体规划，由于对产业转移和承接的重点领域和重点区域没有引导目录，导致各个地区之间的恶性竞争、重复建设和资源浪费。三是东部地区产业内迁的政府性拦蓄。地方各级政府为了保证其辖区的增长率、就业率等指标，并有稳定的税收来源，往往会使用一些不规范的行政手段来阻碍生产要素的转移
18、，采取种种措施限制区内的产业外迁。对于东部地区来说，现阶段相当一部分资源及劳动密集型产业并没有充分发展到走向衰落的阶段，仍然具有一定发展优势与空间，在创新机制尚未形成、新的主导产业没有形成气候，而旧的主导产业又开始向西部地区转移之时，东部可能因为产业空心化而面临失去新的经济增长点的威胁。制造业西移会带来结构性失业的难题。同时东部自身发展不平衡，近年来为促进本省内区域协调发展均出台了许多有力政策措施，鼓励本省发达地区产业和投资向不发达地区转移，客观上造成东部省区产业向中西部省区转移的拦截，致使西部地区承接东部地区产业转移“雷声大、雨点小” 。 四是东部地区产业环境和产业集群的区域粘性影响产业转移
19、。东部沿海地区虽然资源及要素成本相对高，但制度成本低，产业集群发达，产业组织内外部交易成本很低，产业竞争优势明显。目前东部地区许多产业集群尚处于成长阶段，集群的竞争优势使东部的传统劳动密集型工业技术不断创新、产品档次不断提高、结构不断升级，这就使得东部一些传统产业缺乏西移的压力。而中西部在市场环境、产业综合配套及产业集群发展上与东部省区差距较大，虽然资源要素成本较低，但产业企业正常运行成本过高，竞争力不强，这在一定程度上也延缓了产业转移的进程。2. 西部地区承接产业转移的制约因素一是区位优势不明显，物流成本高。近几年，西部基础设施大有改善，但是基础设施还相对落后，物流不发达，运输费用居高不下，
20、信息流通也不畅，配套服务不够完善，供应商竞争力较低。与中部地区相比，也缺乏“近水楼台先得月”的区位条件。二是产业配套能力不强。当前东部产业向西部转移着重点不仅仅考虑资源与成本，而更多地考虑向产业链整合方向转移。目前西部地区整体工业规模不大，经济基础薄弱，工西部地区承接产业转移的若干问题研究7业产业结构仍不够合理、技术水平不高、工业设备陈旧等现象普遍存在，导致产业配套能力仍然较低，在一定程度上阻碍了东部产业向西部转移。三是产业园区基础设施建设相对不足。产业园区是承接产业转移的主要载体。受地方政府财力和园区融资能力的限制，西部很多产业园区的基础设施投入严重不足，建设资金紧缺。目前许多产业园区不能完
21、全满足落户企业对基础设施的需要，特别是道路交通、供水供电供气等设施落后，缺乏投资吸引力。 四是土地成本相对较高。一方面与其它地区相似，大多数西部地区项目用地指标受限，审批程度繁杂。同时，西部的工业用地成本与其他地区相差不明显，甚至要高于东北地区，西南地区的商业用地甚至要高于全国平均水平。在重庆、成都、西安的工业用地最低成本为每平方米 200225 元，最高可达 420450 元，而苏州和东莞的土地价格仅为每平方米l25150 元。五是劳动力市场不完善，专业技术人员缺乏。西部地区富余劳动力数量相对较多，但劳动力素质普遍比沿海地区低，人才和具有专业技能的劳动力供应严重不足。而西部地区的生活和交通等
22、条件迄今还难以吸引足够的中高级人才到西部就业和创业，同时西部自身培养的人才流失严重，西部的人才引进政策与东部相比还存在较大差距，在一定程度上限制了东部产业转移。六是中小企业融资难，缺乏有效的金融政策支持。西部地区金融结构不合理，国有银行业的比重太大，政策性银行和地方商业银行比重过小，金融机构设置较少，融资规模小，资本市场发育迟缓，金融机构服务和创新能力较差，对企业特别是中小企业的支持不足，企业贷款审批程序复杂，并且存在一定程度的惜贷现象，使得企业融资成本高、融资难，尤其是外来企业。七是产业发展软环境改善不够。西部地区市场观念相对落后，对发达地区的先进管理经验接受能力和意识较差，竞争意识不强。许
23、多地方政府对产业转移没有足够的重视，行政效率较低，服务意识不强，审批程度繁琐，投资者权益缺乏法律保障、政府有失诚信等问题，都使得企业运营成本加大。对于已经引进的项目，往往由于缺乏履约监督等机制严重影响了实施效果。西部地区承接产业转移的若干问题研究8二、西部地区承接东部产业转移的指导思想和原则积极推动西部地区吸纳或承接东部产业转移，是贯彻落实科学发展观，深入实施西部大开发战略，促进区域经济协调发展的重要举措。树立正确的指导思想和科学发展原则，有利于克服西部地区自身的不利条件，避免盲目性，增强西部产业承接能力和自我发展能力。（一）指导思想按照科学发展观和主体功能区的要求，抓住东部沿海发达地区产业转
24、移步伐加快的有利机遇，充分发挥西部地区资源、人力、环境等比较优势，以科技创新和体制机制创新为动力，以加强基础设施建设和投资软环境建设为保障，以东西合作示范基地建设为重点，着力于转变西部开发方式，提高西部自我发展能力，通过有选择的招商引资，更好、更有效地承接东部产业转移，依此带动和促进西部特色优势产业发展和产业结构优化，强化资源可持续利用和生态环境改善，增加社会就业，提高人民生活水平，实现经济社会跨越式发展。(二)基本原则1. 坚持市场导向与政府推动相结合目前西部地区承接产业转移还处在初期阶段，层次不高，还是由政府在唱主角。要坚持以市场配置资源为基础，以企业为主体，充分发挥协会、商会等中介机构作
25、用，政府的主要职责在于政策引导、环境营造、平台搭建、信息服务。要树立市场经济观念，发挥市场的基础性调节作用，因为市场利益驱动才是产业转移和企业区位选择的内在力量。政府有关部门要认真做好企业转移的调研工作，深入了解企业的转移意愿和要求，帮助已转移企业解决生产经营的困难，通过“亲商、营商、安商” ，形成吸纳产业转移的磁力。2. 坚持发挥优势与互利共赢相结合西部地区在承接产业转移过程中要因地制宜，突出地方特色，充分发挥自身独特的比较优势，合理引导资本流向，实现输出方与承接方优势互补，互利双赢。对于西部地区来说，要充分利用原有的一切基础条件，围绕优势产业或城市功能定位，合理选择迁入产业，西部地区承接产
26、业转移的若干问题研究9走专业化、规模化的道路，通过内联外引促进形成一批大中小企业相互配套，关联度大、带动力强、辐射面广、集约化高的优势产业集群，促使产业承接和产业发展的良性互动。3. 坚持承接产业转移与培育内生动力相结合承接产业转移对西部地区来说既是机遇也是挑战，如何把承接产业转移与自身优势的发挥、自身产业系统的培育以及新型工业化的推进紧密地结合在一起，通过吸纳发达地区的资金、先进适用技术和设备、管理方法、经营理念，逐步形成适合自身发展的产业调整新思路和新机制，特别是通过承接产业转移，提高企业自主创新能力，形成自身特色的优势产业，带动经济跨越发展，这是西部地区在承接东部产业转移中要认真思考的问
27、题。 4. 坚持产业承接与结构升级和布局优化相结合充分发挥产业政策的导向作用，鼓励承接技术含量高的产业、非资源依赖型产业、以及为本地特色优势产业延伸配套加工的产业，实现承接产业转移与推动产业升级同步。在产业布局上，要坚持集聚发展的原则，不能采取“撒胡椒面”式的平均主义做法，而应相对集中力量，突出重点，培育一批新的增长极带动区域成长。根据沿海改革开放和加速发展的经验，可以在西部地区选择几个条件相对好的中心城市和重点开发区域，作为承接产业转移的示范基地，通过示范基地的建设，为西部更好地产业承接树立标杆或样板。5. 坚持产业承接与环境保护相结合生态环境是经济发展的基础，保护环境也是降低成本、提高经济
28、效益的重要途径。西部地区在承接产业转移中，要坚持可持续发展的理念，牢固树立统筹经济效益、社会效益和生态环境效益的全面效益观，要处理好承接产业转移与当地生态环境保护以及资源、能源的合理有效利用问题。东部产业转移中难免会带有一些污染转移问题，西部地区对此要有高度警惕，要积极承接资源节约型、环境友好型的产业项目，坚决拒绝承接那些产能落后、污染环境，不符合国家产业政策的项目，不能为转移项目能增加当地 GDP 和财政收入，而忽略其可能付出的巨大环境代价。在承接产业转移中正确处理好眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系。6. 坚持承接产业转移与促进就业增长相结合在当前的国际金融危机形势下，西部地区承
29、接产业转移要坚持促进就业的原则。这次西部地区承接产业转移的若干问题研究10危机使西部许多农民工因失业从东南沿海地区大批返乡，在我国的社会保障体系还不完善的情况下，失业加剧必然会带来严重的民生问题和社会问题。因此，加快东部一部分传统产业向西部地区梯度转移，具有重要的现实意义。要认真贯彻中华人民共和国劳动法 ，积极承接那些能够发挥西部劳动力成本优势的、吸纳就业多的劳动密集型产业，引导和鼓励外出务工人员回乡务工、创业，逐步实现西部地区由输出劳务向输出产品的转化，由“移民就业”向“移业就民”转化，促进区域和谐发展。三、西部地区承接东部产业转移的重点领域近年来，珠三角、长三角等东南沿海企业加快向中西部地
30、区转移扩散。从目前转移的行业看，主要是一些传统劳动密集型产业和资源依赖型产业，如玩具、制衣、制鞋业、陶瓷、水泥、以及矿产资源加工业。西部地区吸纳东部产业转移不能为了吸纳而吸纳，而要与地区产业结构优化升级结合起来。要尽可能延长西部地区工业产业链，促进资源在西部地区就地深加工，增强区域自我发展能力。根据西部地区的资源禀赋、产业基础和未来发展的要求，结合东部地区产业调整计划和转移倾向，西部地区吸纳东部产业转移的重点领域，拟考虑如下几个方面。（一）节能环保的高载能产业所谓高载能产品是指在产品价值构成中能源价值所占比重比较高的工业产品。从产业的角度看，生产高载能产品的产业，可以称之为高载能产业。高载能产业主要包括黑色金属冶炼、有色金属冶炼、化工、建材、基础材料、发酵工业等部门。东部沿海地区经济的高速发展加快了高载能产业的西移。东部地区除了土地、劳动力等价格上涨之外，能源价格上涨也非常快。并且由于东部地区土地等自然资源有限，发展空间的限制，在要素价格普遍上涨的情况下，东部地区需要产业结构升级来拓展发展空间，这均促进了高载能产业向中西部地区转移。从发达国家利用水能资源建设高载能工业的成功范例看，依托大型水电站，就近消化电能，开发当地资源形成高载能产业以推动区域经济的快速发展，已经取得巨大的成就。
