1、1对电大教育 30 年发展政策的反思基于多源流分析理论的视角署名：张珠龙（可用真实姓名，也可使用笔名）单位：江苏广播电视大学，江苏省社会教育服务指导中心办公室地址：南京市江东北路 399 号邮编：210036电话：025-86265533；13951621012Email:作者简介(需翔实填写，以便寄发样刊和稿费):真实姓名，性别，出生年月，学历、学位，单位名称，党政职务，专业技术职务，研究方向。摘 要：多源流分析理论是用来解释政策如何制订的一种方法。审视三十年的发展历程，正是问题、政策与政治三大源流的耦合促成了电大教育的诞生、发展与变革。建设社会主义新农村的重大历史任务和国家发展远程教育的战
2、略规划，为电大的发展打开了“政策之窗” ，新时期电大教育应以服务农村建设为重点实现发展定位的战略调整、以推进实体办学实现发展模式的理念转变，以完善公共教育平台推进学习化社会建设，推动远程教育的创新发展。关键词：多源流理论；远程教育；政策关注；政策之窗一、多源流分析理论的基本内涵多源流分析理论是由美国著名政策科学家和政治学家、密歇根大学政治系教授约翰W金登在其代表作议程、备选方案与公共政策一书中提出的，该书被誉为“公共政策研究的不朽之作” ，并荣获 1994 年度艾伦威尔达夫斯基奖。金登教授在对科恩、马齐和奥尔森提出的垃圾箱模型进行改造的基础上，提出了政策过程的多源流理论。金登的多源流分析理论主
3、要探讨了政策制定的前阶段议程设立的过程，对“以阶段为中心”的政策研究文献做出了一项重要的贡献。多源流分析理论解释了政策如何制定、议程如何建立、供选择的备选方案是怎样加以阐明的以及这些过程为什么会发挥作用。该理论认为，在政策系统中存在着三种不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流 1（P.20） 。这三条源流是彼此独立的，它们的发生、发展和运作都不依赖于其他的源流。在某一个关键的时间点上，2它们汇合到了一起，问题就会被提上政策议程，这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗” ，金登将其定义为“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会” 1（P.209） 。
4、在政治过程中，一种触发机制就是一个重要的事件，但并不是所有的重大事件都可以起到催化作用，这种催化剂的作用还取决于三个因素的相互作用：范围、强度和触发时间 2（P.23，25） 。“政策之窗”开启，就意味着从设定政策议题到最终决策所必需的诸多条件已经水到渠成。但“政策之窗”并不经常打开，而且开启的时间也并不长。政策建议的倡导者需要抓住并利用政策之窗开启的机会促使问题、政治与他们所倡导的政策这三个源流的结合。二、基于多源流分析理论对电大发展的反思多源流分析理论目前被广泛运用于组织理论、政策研究、社会学、政治学乃至心理学、生物学等多种学科进行价值判断。以多源流分析理论反思电大教育三十年的发展历程，正
5、是问题、政策、政治三大源流的耦合促成了电大教育的诞生、发展与变革。1.问题源流与电大教育的诞生多源流理论认为，在社会环境中，各种社会问题形成一条问题溪流。问题在四处漂流，然而并不是所有的问题都能够得到政策制定者的关注从而上升到政策议程。在这个过程中，我们需要分析的是，其中一些问题为什么能够得到政策制定者的关注以及它们是如何引起政策制定者的注意的。国家政治和经济社会发展的需要这一问题源流受到国家领导人极大关注并致力寻求解决问题的最佳途径，是电大诞生的决定性因素。广播电视大学的诞生与当时的社会问题源流紧密相关，既有政治经济因素，也有教育科技的因素。十年“文革”动乱，我国高等教育体系受到严重摧残和破
6、坏。十一届三中全会确立了我国实现四个现代化的宏伟目标，党和国家的工作重点迅速转移到社会主义现代化建设上来，社会经济的快速发展迫切需要大量的专业技术人才。邓小平同志复出主管科技和教育工作之后，在系统总结我国工业化快速发展经验教训基础上，形成了现代化建设必须依靠教育和科技的战略思想。1977 年恢复高考制度，初步解决了应届高中毕业生上大学的问题。1978 年批准创立电大，为解决“文革”辍学青年补习高等教育的矛盾提供了多快好省的途径。实现国家现代化建设宏伟目标的现实要求和解决“文革”以来积累的高等教育欠账矛盾，促进国家的稳定发展，为全国性电大的诞生提供了政治前提。电大的创立同时也是我国高等教育改革发
7、展的内在要求。进入新时期的中国，百废待兴，经济、社会、教育、科技、文化各条战线都急需大量的专业技术人才，3全日制高等教育虽已恢复进入了正常轨道，但其培养的人才却十分有限，国家迫切需要有一种新的高等教育体系能够担当起这一历史重任，为经济建设和社会发展多快好省地培养人才，同时缓解我国高等教育进入新时期后所面临的巨大压力。邓小平明确提出了教育发展“两条腿走路”的方针，创建全国性的广播电视大学，形成与全日制高等教育并行发展的另外一条“腿” ，利用广播电视等先进教学手段，既可以节省因国情原因无力筹措的巨额教育投入，又可以大规模地培养人才，缓解各条战线人才需求的矛盾。然而电大在创建之日即存在着先天不足的缺
8、陷。就社会地位而言，无论是英国等发达国家还是南非等发展中国家的远程教育高校，与其他高校的区别主要表现为教学手段的不同，并无社会地位的高低之分。而中国的电大则被列为独立设置成人高校，毕业生列为“五大生”之一，即便是国家明文批准招收的普专生，也无法取得官方认同的地位，如江苏电大从 1982 年起开始招收普专生，但入学新生的“农转非”资格和毕业生的统配“报到证”直到 1996 年才获得。办学层次方面的悬差更是突出。英国开放大学及日本、美国等众多国家实施远程教育的大学均具有独立举办本科教育的权利，且大多拥有硕士或博士学位授予权。虽然 1987 年国务院批转的国教教委关于改革和发展成人教育的决定和国家教
9、委 1995 年下发的文件中，均明确提出电大应办好“本科”教育，但电大仍长期定格为“专科” ，省级电大乃至中央电大在独立举办本科教育方面，至今仍未得到官方的批准或认可。2.政策源流与电大教育的发展多源流理论认为，在政策系统中，存在着政策共同体。围绕着问题的解决，政策共同体中的专家们提出了许多意见和主张，尽管意见主张很多但仅有少数可能引起重视。中国的高等学校绝大多数都带有“官办”性质，高等学校的发展速度与模式也因此受到宏观政策尤其是教育政策的制衡。电大创设的早期正是在政府文件和领导讲话的“庇护”下不断发展的，如在国家领导人的讲话及国务院、教育部的文件中多次强调：“要用现代化的手段来提高整个中华民
10、族的科学文化水平，这个现代化的手段最好就是电视大学” ， “举办广播电视大学，是我国高等教育事业发展中的新事物” 、 “是多快好省地培养人才的一种办学形式” 。电大长期以来所沿用的“五级管理”体制不是由于教学的需要而设立，而是依附于我国现行的行政网络而存在的。广播电视大学的级别与办学层次、招生的权限与对象、学籍管理、师资配备、毕业生待遇、教学计划乃至教学班经费开支等等，都受到了国家部委的专文关照。正是在国家政策的全面关照下，广播电视大学才能在场地、师资、资金等基础条件非常薄弱的情况下迅速开办并发展起来，为中国高等教育的改革创新、为穷国办大教育、穷国发展高等教育进行了卓有成效的创新与探索。4然而
11、，由于中国远程教育的立法严重滞后使电大发展中缺少了一贯性的政策与法律保障。国家教委 1995 年关于转发的通知 ，是我国教育行政主管机关对电大发展目标作出具体规定的唯一官方文件。但该通知所强调的“进一步办好成人高等专科学历教育和普通高等专科学历教育，办出特色和水平，保持高等学历教育计划招生政策的连续性和稳定性”,试点“举办专升本教育”等工作，并没有得到很好的落实。电大初期举办的“自学视听生”制度对于推进教育的全面开放、服务社会发展极具创新意义，该制度也是受到国家教育部专文批准认可的，每年参加 “自学视听生” 单科学习的人数占电大学生数的很大部分。1986 年自学考试政策出台后，电大“自学视听生
12、”教育即被令行中止。而国家教委在停招“自学视听生”10 年后的 1996年，推动广播电视大学举办高等专科“注册视听生”试点，但该项试点却使电大走向开放的探索几乎陷入了全面困境。3.政治源流与远程教育的变革在改革开放之初，我国的现代化建设迫切需要加快培养高等专门人才，电大的创立为补偿教育作出了突出贡献。1985 年，在国民经济宏观调控的大背景下，国家教委在取消电大自主招生及停招自学视听生的同时，批准电大举办普通专科班，普通专科的招生呼应了高等教育大众化的时代要求，却形成了“远教不远、电教不电”的现象。1995 年以后， “开放性”和“教学现代化”渐被确立为推动电大发展的“两大命题” ，国家教委也
13、力促电大教育重新走向开放办学之路。1999 年国务院批转面向 21 世纪教育振兴行动计划 ，提出实施“现代远程教育工程” ，形成开放式学习网络，构建终身教育体系。但作为我国远程教育专业化体系的广播电视大学，却在国家政策的关注中步履维艰。多源流理论认为，政治源流包括国民情绪、公共舆论、执政党的更迭和党派、意识形态等内容。在政治领域，这些因素都能够促使政治家们在考虑问题时调整他们的侧重点，从而影响政策的制定。而拥有决定哪些将成为政策问题的权力在决策过程中是一个关键，决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要 3（P.32） 。教育政策的制订者依据国民情绪、公共舆论及其本身考虑问
14、题的角度所制订的政策对问题的发展与解决产生直接的影响力。由于普通高校在社会舆论、专家视野、教育体制中影响的根深蒂固， 面向 21 世纪教育振兴行动计划提出实施“现代远程教育工程”后，项目试点首先是从清华大学等 4 所普通高校开始的。在理论领域，部分高校和专家迅速将计算机、校园网等技术手段提升为衡量“现代远程教育”是否正统的唯一标准，广播电视教育在改善我国高等教育结构服务社会经济发展曾经作出的贡献， 行动计划所强调的“继续发挥卫星电视教育在现代远程教育中的作用” 、 “在原有远程教育的基础上，实施现代远程教育工5程 ”的要求，在理论研究和试点实践层面均被有意无意地忽略。试点之初所召开的“远程教育
15、”研讨或工作会议，广播电视大学也多被排斥在参会单位之外。直到1999 年教育部才启动了“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目。广播电视大学依托完善的网络体系，在“开放教育”项目上获得了数量上的比较优势和面向基层实施远程教育以及为各类教育培训提供远程服务的平台优势，但政策地位却面临着被“边缘化”的严峻挑战。三、政策之窗：电大教育的改革与创新根据上述分析，电大教育如何提升自身在现代远程教育系统中的影响力，能否重新在我国的教育体系中找回自己的位置，必须针对我国社会、经济、教育发展中的问题、政策与政治三大源流，作出发展战略的路向调整，打开“政策之窗” ，实现创新发展。1.问题源流上，以
16、服务新农村实现发展定位的战略性调整建设社会主义新农村是我国现代化进程的重大历史任务， “千方百计扩大就业” 、“千方百计增加农民收入” 4是我国“十一五”时期的基本政策。扩大就业、农民增收、 “三农”难题的破解，依赖于农村人口素质的全面提高。而农村高等教育、职业教育、技术培训等教育资源的匮乏，是直接导致农村人口教育与技术缺失最重要的原因。电大拥有覆盖全国城乡的办学网络，在推进城市教育资源服务农村发展方面拥有最直接、最快捷的途径与优势。为此，电大教育必须按照“城市支持农村”的要求，把服务新农村建设作为推进事业创新发展的重中之重，实现发展定位的战略调整。电大服务新农村建设，需要以职业教育为统筹，以
17、技能就业为导向，全面深化“开放教育”和“一村一名大学生计划”的教学改革、课程改革，使之更加适应农村人力资源开发和农村社会发展的现实需求；大力发展面向农村的远程学历教育、课程学习和技能培训，为“培养有文化、懂技术、会经营的新型农民” 4服务。积极推进“开放教育” 、五年制高职、中等职业教育的综合发展，大力开展农业新技术、新成果以及与农业产业化结合的技术技能、经营管理知识等致富能力的培训，为促进就业和农民增收服务。依托远程教育网络，进一步加强农村教育政策支撑体系、经济和文化支撑体系、社会支撑体系的建设，强化远程教育为劳动力转移、农民增收、科技进步和农业产业化服务的能力。根据“强县扩权”的行政改革，
18、主动推进县域教育资源整合，探索县域职业教育集团发展模式及省县协作的二级学院模式，扩大县域职业教育规模。进一步加强乡镇和社区学习中心建设，形成职业教育和技术培训的区域性网络，为农村初高中毕业生、富余劳动力开展学历教育、技能培训和各类扶助教育，推进农村劳动力向城镇和非农产业的转移。加强农村党员干6部从业致富能力的培训，巩固党在农村的执政基础，促进新农村的民主管理，并发挥知识致富、技术致富的示范带头作用。2.政策源流上，以发展实体办学推动发展模式的理念转变电大拥有 30 年高等教育教学和管理的经验，建立了丰富的教学资源和相对完善的教学质量保证体系，成人“专升本”教育已有 10 多年的积累，具备了学历
19、教育低层次补偿与高端发展并存的能力基础，但电大一直被定格在“专科”层次和“成人”范畴，显然不利于这一专业化国家资源的优势发挥。正如前联合国教科文组织高等和远程教育计划专家王一兵所指出， “号称大学而并未真正获得大学的定位”是中国电大与国际上其他开放大学相比殊途而未同归的首要原因 5。为此，广播电视大学应废除现行依附于行政体制而存在的分级管理体系，实现由管理体系向办学实体的转变，积极推动发展模式的理念创新。发展模式的转变以更改校名为契机，中央广播电视大学更名为“中国开放大学”。中国开放大学是运用现代远程教育手段开展大众教育的具有独立法人资格、独立设置的高等学校，主要举办专科、本科和部分研究生教育
20、，具有学历学位证书发放授予权，以覆盖城乡的网络化办学服务于高等教育大众化、岗位培训社会化、个体与社会学习终身化。各省级电大更名为“省开放学院” ，单独或与省属普通高校合并成立独立的省属高等学校，具有自主招生办学的普通本、专科举办权和证书发放权；远程教育项目接受中国开放大学的指导、评估与管理，并在其授权下举办本、专科远程教育项目，拥有远程教育专科的证书发放权。市、县电大直接更名，或与当地的高等学校、职业学校合并成立区域远程教育中心，区域远程教育中心主要举办专科层次的远程教育项目，接受省开放学院的扁平化业务指导；同时按照教育行政授权举办相应的学历与非学历教育及其他教育培训项目，服务区域经济建设与社
21、会发展。3.政治源流上，以完善公共教育平台推进学习型社会建设多源流理论认为， “政策之窗”的开启需要重视政策的“软化”过程，以保证政策建议受到足够的重视并在政策制订后能够顺利执行。就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益 6（P.2） 。远程教育是构建学习化社会的重要手段，正如江泽民同志在第三次全国教育工作会议上的讲话中所指出：“要以远程教育网络为依托，形成覆盖全国城乡的开放教育系统，为各类社会成员提供多层次、多样化的教育服务。 ”党的十六届五中全会把“发展远程教育”和“广播电视村村通 ”并列作为培养新型农民、发展农村社会文化事业的重要举措，强调要“发展现代远程
22、教育，促进各级各类教育的协调发展，建设学习化社会” 4,标志着远程教育已作为一种社会公共产品，进入了7社会稳定与公平的领域。党的十七大进一步强调要“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会” 7，对远程教育服务终身教育体系构建和推进学习型社会建设提出了明确的要求。中央广播电视大学承担建设的国家级现代远程教育公共服务体系“奥鹏”体系已有了五年的实践，其运作模式和服务质量得到了加盟高校及广大学习者的肯定。电大系统建成了“天地人网结合、三级平台互动”的现代远程教学与管理网络，在为各级各类教育培训提供远程教育平台支持服务方面，广播电视大学具有其他任何教育形式所不具备的战略优势。中国开
23、放大学应进一步加强远程教育课程资源的建设，把“奥鹏”体系建设成为各加盟高校“学分银行”的交换平台。在此基础上，其系统建设应进一步强调其公益性特征和教育资源的国家特点，逐步建成面向全民、服务公众终身学习的公共平台，为把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，提供全方位的教育支持服务。依托覆盖城乡的社区教育网络，培养社区成员服务于经济发展的能力和适应社会文化环境变革的能力，倡导人与人和睦相处，积极构建学习型组织、学习型社区，增强社会和谐基础。参考文献：1 约翰W金登.议程、备选方案与公共政策（第二版）M.北京：中国人民大学出版社，20042 拉雷N格斯顿公共政策的制定程序和原理M重庆：重庆出版社，20013 托马斯R戴伊理解公共政策M北京：华夏出版社，20044 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议N.人民日报，2005-10-19（1）5 王一兵.中国电大的定位和走向“世界一流开放大学”的道路国外的经验和国际比较的视角J.中国远程教育，2006（4/上）：11-14，416 珍妮特V登晗特，罗伯特B登哈特新公共服务：服务而不是掌舵M北京：中国人民大学出版社，20047 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告N.人民日报，2007-10-25（1）
