1、辽宁财政科研基金项目 科研基金文库新时期辽宁财政可持续发展问题研究项目负责人：邢文妍所在单位:辽宁社会科学院项目批准号: 14C007内容提要：近年来，辽宁土地财政出让金收入减少，财政收入增速放缓，地方融资平台风险加大，这一定程度上影响了辽宁地方经济政治的稳定发展，以及各项社会事业的健康发展，辽宁财政可持续发展问题成为了财政体制改革关注的焦点所在。本文第一部分对新时期辽宁财政发展情况分析。通过对辽宁财政收入的增幅和结构情况，结构性减税等财税政策的实施情况、财政支出的规模与结构情况以及财政透明度建设情况的深入分析，指出辽宁地方财政主要存在财政收支矛盾突出、地方税体系不健全、财政透明度不高等问题，
2、并在此基 础上对新时期辽宁地方财政发展形势进行了预测。第二部分对辽宁地方财政可持续性实证分析。分析了地方财政可持续性问题的跨期预算约束理论模型；构建了地方财政可持续性发展水平评估体系；根据理论模型和评估体系从动态分析角度对辽宁财政可持续性进行了检验，并给出了结论建议。第三部分提出新时期推动辽宁地方财政可持续发展的政策建议。一是完善地方税体系，壮大地方税收收入；二是创新财政资金分配方式，积极支持经济结构调整；三是强化公共财政支出管理，提高财政绩效；四是加强预算管理，提升政府财政透明度。辽宁财政科研基金项目 科研基金文库1经济新常态下，受到“三期”叠加的影响，经济增长速度放慢，结构调整阻力重重，前
3、期政策消化需要时间，我们要有充分的准备来应对新时期所带来的各种问题和风险，从而积极的引导经济健康稳定发展。在此大背景下，研究地方财政的可持续发展问题，对于辽宁经济健康可持续发展具有重要的意义。财政可持续发展一般是指，财政收支平衡、财政与经济社会发展相互促进以及财政健康有序运行。因此，不管从国家层面还是地方层面上来说，实现财政可持续发展都是一项重要的战略目标和任务。但是，近年来，辽宁土地财政出让金收入减少，财政收入增速放缓，地方融资平台风险加大，这一定程度上影响了辽宁地方经济政治的稳定发展，以及各项社会事业的健康发展，辽宁财政可持续发展问题成为了财政体制改革关注的焦点所在。因此本课题“新时期辽宁
4、财政可持续发展问题研究”对于缓解辽宁财政困境，继续深化财税体制改革具有重要的研究意义。在经济新常态下，辽宁地方财政形势不容乐观，连续两年财政收入出现负增长，财政收入和支出不管从绝对值还是相对增速上看，均落后于全国平均水平。2015 年上半年，辽宁省一般公共预算收入 1460.1 亿元，同比减少 428.6 亿元，下降 22.7%。其中，各项税收收入 985.6 亿元，同比减少 410.8 亿元，下降29.4%；各项非税收入 474.5 亿元，同比减少 17.8 亿元，下降 3.6%。辽宁省一般公共预算支出完成 2248.7 亿元，同比减少 189.3 亿元，下降 7.8%。 1由以上辽宁省财政
5、厅发布的统计数据可知，辽宁省财政收入和税收收入仍然延续了2014 年以来的负增长的态势，而且辽宁公共财政收入增速在全国排名倒数第一，财政形势不容乐观。伴随着土地财政收入的大幅下降、重点行业税收的持续负增长，以及落实结构性减税和普遍性降费等政策性因素的影响，辽宁财政收支矛盾加剧，财政可持续性受到了严峻的挑战。因此，通过对辽宁财政可持续发展问题的研究，更好的了解辽宁财政发展的现状，并对其可持续性进行指标体系评估分析，最终提出进一步完善辽宁相关财政政策，使政策的制定更加注重财政支出绩效，更加注重培植广阔的税源，更加注重有利于经济、社会和生态的全面可持续发展，这就是本课题研究的实际意义所在。历来财政可
6、持续性问题都受到政府和专家学者们的极大重视。一般情况下，1 数据来源：辽宁省财政厅：2015 年上半年全省财政预算执行情况，2015 年 7 月 13 日辽宁财政科研基金项目 科研基金文库2财政可持续性问题的发生，主要是由于财政收支状况所决定的，实现地方财政可持续发展不仅是财政工作的重要任务，也是经济可持续发展的重要支撑。但通过对现有文献的梳理，发现存在三点不足：第一，对地方财政可持续发展问题的研究更偏重于理论研究，相关的实证研究较少，尤其是对可持续发展水平的定量测度更少；第二，目前没有形成统一的地方财政可持续发展水平评估标准，相关评估指标不够细化，系统性、科学性、可行性有待进一步探讨；第三，
7、研究地方财政可持续性问题的角度较为单一，主要从财政收支出发，而结合经济、生态、社会发展的综合性研究较少。因此本课题通过梳理国内外理论与实证研究文献，以地方财政可持续性水平指标评价体系的研究为重点，以辽宁财政为研究范例，探索新常态下地方财政可持续发展的研究新思路。第一章 新时期辽宁地方财政发展情况分析在新常态下，辽宁财政遇到了前所未有的困难，财政收入增幅呈现负增长，财政收支矛盾进一步加剧，财政可持续性发展受到严重考验。十八大报告提出，要加快改革财税体制，完善公共财政体系。因此，在新时期研究辽宁财政可持续性发展问题，对于充分发挥财政支撑、保障和引导作用，支持辽宁经济健康平稳发展具有重要的意义。一、
8、新时期辽宁地方财政发展现状（1）辽宁财政收入增幅下行态势明显，收入结构不尽合理自 2011 年以来，辽宁财政收入增幅逐年回落。如表 2.1 所示，辽宁财政预算收入的增速从 2011 年的最大值 31.8%，下降到 2013 年的 7.6%，到 2014 年呈现出了负增长，同比下降了 4.6%。2015 年上半年，辽宁省一般公共预算收入1460.1 亿元，同比减少 428.6 亿元，下降 22.7%。由此可见，在新时期辽宁财政收入增幅下行态势明显，辽宁财政增收压力不断增大。表 2.1 辽宁公共预算收支完成情况财政预算收入 财政预算支出年份 总量（亿元）位次 占 GDP的比重%增长%位次 总量（亿
9、元）位次 增长%位次2010 2004.8 7 10.8 26 13 3194.4 8 19.1 19辽宁财政科研基金项目 科研基金文库32011 2643.2 7 11.9% 31.8 13 3905.9 7 22.2 262012 3106.4 7 12.5 17.5 19 4558.6 6 16.7 192013 3343.8 7 12.3 7.6 31 5197.4 6 14 -2014 3190.7 7 11.1 -4.6 31 5075.2 - -2.4 312015 上半年1460.1 10 - -22.7 31 2248.7 13 -7.8 31资料来源；辽宁统计年鉴整理而得。
10、从全国比较来看，如表 2.1 所示，2010 年至 2014 年，辽宁公共财政预算收入的绝对值在全国排名第七位，但是 2015 年上半年绝对值在全国排名第 10 位，下降了三位；另外，从增速排名上看，2013 年、2014 年以及 2015 年上半年在全国排名都是倒数第一位，不仅远远低于上海、江苏等发达省份，而且与全国平均水平 8.3%相比也差距较大，辽宁财政可持续性受到严重考验。从财政收入的结构来看，由表 2.2 可知，近年来辽宁税收收入占财政收入的比重一直维持在 75%左右，而 2015 年上半年，税收收入占财政收入的比重仅为 67.5%。目前全国税收收入占财政收入的平均比重为 86%，在
11、多数国家税收收入占财政收入的比重都超过了 90%。由此可见，辽宁财政收入结构不尽合理，收入质量有待提高。表 2.2 辽宁财政一般预算收入结构情况税收收入（亿元）增长%占财政收入的比重非税收入（亿元）增长%占地方财政的比重 %2010 1516.7 28.1 75.7 488.1 19.9 24.32011 1974.9 30.2 75 668.3 36.9 252012 2317.2 17.3 74.6 788.19 17.94 25.42013 2516.8 8.7 77 822 4.3 232014 2329.9 -7.6 74.7 860.8 4.7 25.32015 上半年 985.6
12、 -29.4 67.5 474.5 -3.6 32.5资料来源；辽宁统计年鉴整理而得（2）结构性减税效果突出，金融业成为税收增长的支撑新时期辽宁积极推进营改增改革试点工作，2013 年 8 月在八大行业实施辽宁财政科研基金项目 科研基金文库4“营改增”试点，2014 年 1 月 1 日将试点扩大到铁路运输和邮政服务业，2014年 6 月 1 日将电信业也纳入试点范围。截至到 2015 年 2 月，辽宁省“营改增”试点纳税人已达到 11.6 万户， “营改增”试点纳税人整体减税额达到了 32.4 亿元。实施结构性减税以来，结构性减税政策效应也逐步显现出来。首先结构性减税所涉及的企业税负普遍下降，
13、切实缓解了企业负担；其次，一定程度上优化了产业结构，促进了第二产业的转型升级；最后有效促进了第三产业的快速发展。另外，近年来辽宁积极落实支持中小微企业各项税收优惠政策，助力中小微企业的快速发展。从总量来看，预计 2015 年辽宁省国税系统小型微利企业达到 4.8 万户，减免所得额达到 2.5 亿元， 2这将进一步减轻中小微企业负担。新常态下辽宁税收收入持续下滑，重点支柱性行业税收贡献减少。尤其是占税收比例较高的房地产业、建筑业、采矿业等重点行业税收贡献率明显下滑，且占税收收入的比重也小幅回落，其中部分行业税收持续负增长的状况进一步加剧。另外，钢铁、住宿餐饮、交通运输、仓储和邮政等行业税收持续下
14、降的态势也未现好转迹象。2014 年，辽宁省仅有金融业和汽车制造业两个重点行业税收贡献率提高且保持了一定的增长。2014 年辽宁金融业税收增长 19.6%，占税收收入的比重较 2013 年提高 2.6 个百分点；汽车制造业税收增长 15.6%，占税收收入的比重较 2013 年提高 0.7 个百分点。（3）财政支出结构优化，民生支出成为重点尽管在新常态下辽宁财政收入呈现出负增长，但是辽宁省各级财政部门积极筹措调度资金，民生等重点支出得到有力保障。如表 2.1 所示，2014 年辽宁省公共财政预算支出 5075.2 亿元，同比下降 2.4%；2015 年上半年公共财政预算支出 2248.7 亿元，
15、同比下降 7.8%。从全国比较而言，2015 年财政支出绝对值排名第 13 位，增速排名倒数第一。在财政增收压力较大的情况下，2014 年辽宁省在涉及群众利益的教育、节能环保、社会保障与就业、医疗卫生与计划生育、农林水、住房保障等支出占总支出的比重超过 70%。（4）财政透明度建设不断推进，财政信息进一步公开新时期辽宁省财政信息公开工作和财政透明度建设工作稳步推进。一方面，参与预算公开的部门增加。截止到 2014 年 6 月末，辽宁省已有 117 个省直一级2 人民网：辽宁 2015 年预计减免中小微企业所得税 2.5 亿元 http:/ 科研基金文库5预算部门公开了本部门 2014 年部门预
16、算，占应公开部门总数的 87.3%；115 个省直一级预算部门公开了本部门 2014 年“三公”经费预算。另一方面，公开的项目进一步细化，内容更加广泛。省直部门支出预算全部公开到了支出功能分类的项级科目，部门也公开到基本支出和项目支出。 “三公”经费预算对项目增减变化及其原因都作出了说明。通过财政透明度建设，2014 年辽宁省本级“三公”经费预算较 2013 年减少了 7700 余万元，下降幅度达到了 12.6%3，与此同时，近九成省直部门 2014 年没有安排工作人员因公出国。2015 年辽宁省本级部门“三公”经费预算为 4.81 亿元，比 2014 年减少 0.54 亿元，下降 10.2%
17、。二、新时期辽宁地方财政发展存在的主要问题及原因分析（一）财政收入增速持续负增长，财政收支矛盾突出2011 以来，辽宁财政收入增速持续放缓，2014 年和 2015 年上半年呈现出负增长，与此同时，财政支出需求却有增无减，财政收支矛盾进一步加剧。近年来财政收支缺口进一步拉大，2015 年上半年，财政收入 2512.4 亿元，财政支出 3549.6 亿元，收支缺口 1037.2 亿元，呈逐步扩大趋势。2015 年上半年，辽宁公共财政预算收入 1460.1 亿元，公共财政预算支出 2248.7 亿元，收支缺口 788.6 亿元。辽宁财政收入增幅下行的主要原因在于：一是受到宏观经济增速放缓及政策性因
18、素等影响，企业生产经营效益下降，相关税收增幅明显下滑，严重制约了财政收入的增长。二是支柱行业税收贡献急剧下滑。占到辽宁省税收比重近50%的采矿、石化、钢铁、建筑、房地产等行业税收贡献率总体呈下滑态势，占税收比重也同比下降。三是，价格的波动因素也是造成税收收入下滑的原因之一。新时期重点工业产品价格下调，以及商品房价格的回落，拉低了以现价计算和征收的税收收入。四是政策性减收等因素一定程度影响了财政收入增幅，让利于企业带来的税收收入的减少。 “营改增” 、对中小微企业各项税收优惠等结构性减税政策的实施，也影响了财政增收。另一方面，财政支出结构具有刚性，在收入增速下降的同时，支出却无法维持同等速度的下
19、滑，财政收支差额逐步拉大。辽宁财政支出中，教育、科技、文化等支出按照相关法律法规规定都要求等于或者大于同期财政收入增幅；而3 2014 年辽宁省本级“三公”经费预算下降 12.6%，时代商报，2014 年 5 月 5 日辽宁财政科研基金项目 科研基金文库6医疗、社会保障、就业、 “三农”支出、节能环保等民生支出又具有一定的刚性，缩减的可能性较小。因此，辽宁在财政支出方面可以调整的空间较小，财政收支缺口拉大。（二）地方税体系有待完善，主体税种不突出辽宁地方税体系不尽完善，税收增长乏力。从财政收入来看，辽宁财政收入增速放缓态势明显， “十一五”时期，辽宁财政一般预算收入年均增速达到24.3%，20
20、13 年下降到 7.6%，2015 年上半年继续下滑到-22.7%。从税收收入来看，辽宁财政收入中税收收入比重偏低，财政收入结构不合理，财政收入质量不高。近年来辽宁税收收入占财政收入的比重一般维持在 75%左右，远高于全国平均水平。辽宁非税收入占比偏高，严重影响了地方财政收入的质量。由于地方财政困难，促使地方政府通过土地出让等形式获得更多的非税收入。近年来辽宁非税收入占财政一般预算收入的比重在 25%左右徘徊，远高于全国同期 15%左右的平均水平。相对于税收收入，非税收入具有受到限制少、可持续性较差、难以统筹安排等特点，因此所占比重越大，财政收入质量越差。辽宁非税收入的不合理比重必然会给经济的
21、健康可持续运行带来风险。辽宁税收覆盖面相对狭窄，地方主体税种缺失。由于地方税税收入规模相对较小，地方主体税种缺失，所以财政收入更易受到宏观经济走势和国家税收调整变化的影响。在 2013 年未实施“营改增”改革之前，营业税是辽宁最重要的地方税种，比重达到 25%以上。2013 年“营改增”结构性减税的实施，使原有的营业税税源逐步纳入增值税的征收范围，这意味着辽宁最主要的地方税种也变成了分成模式。因此，地方政府非税收入的依赖性会进一步加大，更加关注房地产行业的经营状况，对土地直接税收土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税，以及土地间接税收房产税、建筑业和房地产业所得税和营业税的依赖性加大。因此，
22、辽宁地方主体税种的缺失，严重影响了税收收入的长效增长。（三）预算管理需要加强，财政透明度不高在预算管理领域，辽宁预算管理工作有待进一步提高。预算编制和执行精细化程度仍需提高，财政透明度建设与公众的期望还存在差距。另外，辽宁预辽宁财政科研基金项目 科研基金文库7算绩效评价体系不够完善，在绩效评估的方法、评估的内容，以及评估指标体系设计上有待进一步改进，而且预算绩效评估目前还没能覆盖全部财政支出。财政透明度在一定程度上体现着一个国家或者地区对纳税人的责任和义务。2014 年 2 月中国社科院法学研究所与社会科学文献出版社联合发布 2014 年中国政府透明度指数报告指出，在政府透明度指数方面天津居首
23、，辽宁排在最后一位。 4此报告根据政府工作情况、年度报告、规范性文件、综合性文件为主要评估内容，另外省级政府还增加了对行政审批和环境保护评估，评估方法主要以网站的信息公开为主。由此可见辽宁的财政透明度建设落后于其他省份，信息的主动公开工作离法律法规的要求还有很大距离，离满足公众获取信息的基本需求还有一定的距离。三、新时期辽宁地方财政发展形势预测（一）新时期辽宁地方财政可持续发展面临的机遇1、财税体制改革不断深入，政府间财政分配体系改善新时期伴随着财税体制改革的不断深入，按照财权与事权相匹配的原则，在一定范围内，将实现财政收入的逐步下放和事权责任的有序上划，进一步优化中央与地方间的财政分配体系。
24、这对于辽宁来说，不仅会增加地方的自主财力，而且在“外部性”较强的司法、教育、环保等方面，减少一部分的支出责任。2、财税体制改革不断深入，转移支付结构优化新时期伴随着财税体制改革的不断深入，将进一步优化转移支付结构。适度提高一般性转移支付比重，减少或取消不必要的专项转移支付将成为未来发展的方向。2014 年中央对地方一般性转移支付占中央总转移支付预算的58.17%，较 2013 年的 56%提高了 2 个百分点，2015 年有望进一步提高。这对于辽宁来说，将加大地方财政的自主权，有利于地方更好的统筹安排预算，减少“跑部钱进”等滋生腐败现象的发生。3、财税体制改革不断深入，地方债试点启动2014
25、年 5 月我国正式启动了地方政府债券自发试点，首批试点的十个省市4 “社科院发省级政府透明度排名 天津居首辽宁垫底” ，21 世纪网21 世纪经济报道 ，2014 年 2 月 25日，http:/ 科研基金文库8涵盖了东、中、西部地区，这标志着我国正在积极建立公开透明的地方政府债务融资制度。因此，新时期辽宁有望根据实际情况，适时加入试点范围，从而缓解地方财政困境，减低融资成本和防范政府债务风险。（二）新时期辽宁地方财政可持续发展面临的挑战1、经济增速放缓，财政增收压力增大新时期伴随着辽宁经济增速的持续放缓，财政增收的压力也会进一步加大。2015 年上半年，辽宁地区生产总值 13004.97 亿
26、元，同比增长 2.6%，总量在全国排名第 9 位，增速排名倒数第一。新时期辽宁的支柱产业，包括装备制造业、冶金、石化和农产品均面临新的挑战，产业结构调整升级压力增大；而新兴产业的成熟发展仍需要时间，科技创新能力有待进一步激发，对经济增长和财政增收的支撑能力不足。因此，辽宁受宏观经济形势的影响，未来财政增收压力将进一步增大。2、结构性减税的实施，倒逼税制改革结构性减税的实施，尤其是“营改增”的实施，虽然推动了辽宁经济结构的转型升级，减轻了企业负担，但是一定程度上影响了辽宁地方税的增收。辽宁地税失去了主体税种营业税的管理权，征管上失去了连续性，地税系统职能也受到了一定的影响。因此，新时期伴随着结构
27、性减税的继续实施，辽宁税收增收压力将进一步增大，同时也将倒逼深化税制改革。第二章 辽宁地方财政可持续性实证分析历来财政可持续性问题都受到政府和专家学者们的极大重视。一般情况下，财政可持续性问题的发生，主要是由于财政收支状况所决定的，也就是说，如果政府的收入额小于支出额，财政可持续问题就会发生。目前国内对财政可持续问题的研究主要以定性研究为主，例如考虑一些财政指标是否超出警戒线，而这些财政指标的设计主要从会计角度出发的，具体包括赤字率、国债依存度、债务负担率和国债偿还率等指标。事实上，仅仅依靠这些指标来研究财政可持续性问题是无法得到准确的预期结果。更重要的是，上述财政指标只能反映当前的财政状况，
28、属于静态指标范畴，无法考察财政可持续的动态性。尽管众多的专家学者认为，财政可持续问题的研究不能仅停留在对债务分析的静态研究上，应该更加注重动态分析研究。但是仍有一部分学者从地方政辽宁财政科研基金项目 科研基金文库9府债务问题分析入手，对财政可持续性问题做了定性分析。通过对相关文献的研究，本课题组从动态分析角度出发，首先分析了地方财政可持续性问题的理论模型，其次构建了地方财政可持续性发展水平评估体系，最后根据理论模型和评估体系对辽宁地方财政的可持续性进行了检验和评估，并给出了最终结论。一、地方财政可持续性理论分析地方财政作为国家财政不可或缺的组成部分，其发展的可持续性对国家经济具有重要的促进作用
29、，反之，则会影响到国家经济的健康稳定发展。就我国而言，随着新常态下我国经济增速的放缓，地方政府面临许多不确定性因素，由此给地方政府带来了许多财政问题，对地方财政的发展也带来了巨大压力。为解决地方财政面临的问题，促进地方财政经济的稳定发展，就需要对地方财政状况进行科学的评价。地方财政状况的评价方法有很多种，通用的评价方法是以定性分析为基础，再进行定量分析。目前定量分析通常采取的是一些地方财政指标的静态分析，这些地方财政指标包括地方财政收入、支出和净债务等占地方国内生产总值的比重，或者人均地方财政收入、支出和净债务的横向对比等。上述定量分析尽管有一定的意义，但对地方财政的评价是仍是静态的，无法反应
30、其动态可持续性。总结以往学者对地方财政可持续性的分析方法发现，大多数学者对地方财政可持续性的动态分析主要采用以地方政府预算约束式为基础的模型分析法。该方法以地方政府预算约束为开始，在对地方财政支出、税收、国债和经济增长等变量进行假定的基础上，对地方政府预算约束模型进行动态演化，得出地方国债的动态方程，进而分析地方国债规模的变化规律来研究地方财政可持续性问题。总之，当前对地方财政可持续性问题的研究，大多采用跨期预算约束模型。鉴于此，本课题也采用这一模型框架进行分析。为使分析简化，假设当前经济处于封闭状态，地方政府为弥补债务赤字，就不能进行地方政府融资，只能通过发行新债的形式来缓解债务压力。因此，地方政府此时的跨期预算约束式可表示为：t11tttGTrB
