1、公共行政管理学导论第 1 章 概述1、行政 ：03、12古代，行政指执掌政务、处理政事。西方，辅助、治理之意。狭义行政指除立法、司法机构外的政府部门的政务活动。中义指行政是一种与政治分离的、实现国家目的的执行活动。行政是对法律和政治的执行行为。广义行政指国家所有机关和所有企事业单位的行政事务的管理和处理。在我国行政学界，认为要确认行政的含义，需要明确两点。1.行政是国家行政，是国家活动的组成部分。主要内容是行使国家权力、从事国家管理。一切行政活动应以法律为依据，即依法行政。2.行政是一种管理活动，具有管理的一般要素和特点。如决策、组织、协调、控制等。因此行政管理与一般管理在某些原理、原则、方法
2、上是相通的。但不同于一般管理，只有国家行政机关依法对国家行政事务进行的管理才是行政管理。2、公共 ：14“公共”是行政的修饰词，包括以下含义。1.与私人行政相区别。强调了执行行政活动的主体是公共部门或公共服务机构而不是私人企业、机构。2.明确了行政活动的性质和目的，是为公众服务而不是为了盈利。3.决定了负有的社会责任和义务，是用服务数量、质量和满足社会程度作为标准。4.强调了公众的参与性和行政活动的公开性。3、公共行政管理：公共行政管理从外延上讲是国家行政机关的活动，即各级政府的活动。从内涵上看，是指依法行使国家权力、从事国家管理的活动。由此，把公共行政管理定义为是国家行政机关依法行使国家权力
3、、管理国家和社会各项事务的活动。公共行政管理学是研究国家行政组织运用国家权力依法管理国家事务和社会事务的科学。为国家机关工作人员的行政管理活动指导原则，理论基础和科学方法。目的在于提高行政效率，有效实现国家职能，推动经济文化事业发展。4、公共管理学特点：政治性和社会性统一：集社会性和政治性于一体，一方面它为统治阶级服务， 另一方面它所揭示的规律为不同阶级、不同倾向的管理者接受、共享。综合性和独立性统一：公管是一门综合、交叉性学科。但又有独立的研究对象、范畴、体系。是一门独立的管理科学。理论性和应用性统一：公共管理学的范畴、原则、原理有很强的理论性，同时它又系统总结了公管的模式和方法，有很强的应
4、用性、实践性。规范性和变通性统一：揭示了公管规律，原则、程序、机制、方法带有规范性。但决定公管科学化因素多元，行政主体客体、行政环境变动不可避免。公管时刻经受现实生活检验、冲击，必须经常适应，革新、创新。5、公共行政管理学与其他学科关系1.管理学为私人行政学，行政学位公共行政学。公共行政管理学是管理学理论在公共行政管理中的具体运用。公共行政管理学不断引进管理学理论方法，丰富研究内容和研究方法。2.研究对象不同，研究范围不同，学科性质不同。公共行政管理学是从政治学母体脱胎出来的独立学科。政治决定行政，公共行政管理学的研究促进政治学发展。6、学习公共行政管理原则以马克思主义为指导，解放思想、实事求
5、是。权变研究、优化方法，求同存异、鼓励争鸣， 兼收并蓄、扬弃发展。7、学习公共行政管理的意义把握公共行政管理规律，正确行使职能，促进社会发展。有利于推进经济体制和政治体制改革，有利于提高行政人员素质。8、学习公共行政管理的方法最根本的方法，唯物辩证法。指导有效探索中国特色的公管规律的根本立场、观点和方法。社会性决定社会科学都可使用的：比较法、历史法、观察法实践性决定调研法、案例分析法。行为科学研究法：研究行政过程中人的心理行为及环境对人的影响等，揭示人的内在需求和行为动机之间的关系，创造一种和谐的客观环境以调动人的积极性和创造性的方法。9、西方公共行政学发展阶段传统理论阶段行为科学阶段系统理论
6、阶段新公管管理阶段10、 我国公管学科发展不足及发展思路1.问题： 研究本土化不足、研究队伍跟不上发展需要。研究内容到研究方法都存在缺陷研究和教学，宏观分析多，中微观分析少。2. 思路：重构理论体系和学科体系，走出学府、走进政府、深入实际、调查研究。改变研究方法。协同动作，集体攻关。公共行政管理主体第 3 章 行政组织1、行政组织：03、04行政组织是依法履行国家行政职能、行使国家职权的组织实体。典型形式是从中央到地方的各级各类的国家行政机关。是公共行政管理的主体，一切公共行政管理活动依托行政组织实施。行政机构是构成各行政机关内部的单位。行政机关是各行政机构组成的整体。行政组织是国家行政机关和
7、行政机构的统称。2、行政组织社会性特征：11任何性质的行政组织都具有管理社会公共事务的职能。这就决定了行政组织的社会性特征。包括：系统性：任何国家的行政组织都具有极强的系统性。行政组织的权力关系和结构形式大都层次分明、纵横相连、浑然一体、政令统一。系统性使得行政组织具有整体性和对环境的灵活性。管理性：行政组织通过对广泛社会生活的有效领导和管理来实现。法制性：行政组织是依据一定的法律和程序建立的，组织结构和人员编制都具有法律规定性。因此具有其他国家机关不具有的强制性和普遍约束力。服务性：行政组织为了维护统治阶级利益，维护权威，就必须同时服务社会。（阶级性：行政组织的本质特征。集中表现为以工人阶级
8、为领导的、以工农联盟为基础的、有广大人民群众参加的人民民主专政。）3、行政组织类型1.领导机关：各级政府的决策和指挥中心。在整个行政组织中起统率作用。2.职能机关：在政府领导机关直接领导下，负责管理和组织某一方面行政事务的机关。3.辅助机关：为了使行政首长或专业职能机关顺利进行管理活动，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。分为政务或事务、综合或专业性的辅助机关。4.咨询参谋机关：为领导机关和行政首脑当参谋和完成领导机关委办的工作。5.派出机关：根据政务管理需要在所辖区域所设的代表机关。6.临时机关：为解决特定问题或调查某一事件。任务完成，随之撤销4、行政组织要素：职能目标、机构设置、人员构成、
9、权责体系法制规范、运行程序、管理方式5、行政组织构成原则：行政组织体系的构成原则，主要指设置和建设行政机构时应遵循的基本要求。不同国家的行政组织所遵循的原则有所不同。就我国而言，为逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范的公共行政管理体系，必须坚持以下基本原则。1.目标原则：任何组织都因一定目标建立；组织内各个目标与整体组织目标一致，局部目标服从总体目标。2.法制原则: 组织机构设置必须依据法律程序。3.精简效能：精简包括机构精简、人员精干、开支节俭、政务简化、办事灵便。只有精简才能达到高效能。精简是效能的前提，效能是精简的结果。4.职责权一致：行政组织的各级行政人员既承担完成本职任务的责任，又
10、享有开展工作所需得权力，职责权统一。5.管理幅度适当：管理幅度与层次成反比关系，管理幅度与管理者水平和管理手段成正比，不同行政层级管理幅度不一致。6.完整统一：使各级各部门行政部门组成上下贯通、左右协调的有机统一体，步调一致地实现总目标。7.指挥一致：统一的上级行政机关对下属机关实行统一的领导、管理和指挥。8.协调一致：行政机构正确处理上下左右关系的统筹兼顾方式。6、行政组织的整体结构扁型、尖型形态的组织结构模式7、我国的直线职能制：1.以层级制为基础，在每一层级设若干个职能部门。2.为保证顺利完成每一项行政职能，设置多层管理部门，分工负责，共同履行职能。缺陷：各职能部门横向联系薄弱，没有直接
11、的指挥和命令权。8、我国行政组织体系纵横结构走向：问题：1.纵向行政层级过多，现行地方行政层次至少四级，容易出现办事难2.政府部门设置过多过泛，机构臃肿，管理幅度大，力不从心。走向：纵向上减少行政层次，横向上精简机构9、我国中央和地方行政关系体制的演变1.中央集权主导型体制阶段：49-78 年2.权力下放主动型体制阶段：78-目前10、 决定我国中央与地方权责关系的因素：1.我国是统一的多民族国家，国家结构形式单一。2.我国是典型的异质性国家，政治、经济、文化发展不平衡。在治理上需要多级调控，不能一元归属，分级管理需要分层授权。3.我国经历两千年封建统治的统治，封建主义思想根深蒂固，人民民主意
12、识较弱。3.我国政权组织形式是按民主集中制原则确立起来的，适度分权的集权制。4.建国初期，“一边倒”的对外政策，苏联的行政模式对我国行政模式的建立影响较大。5.我国现行的行政体制和管理方式很大程度沿袭了过去革命时期的做法，党的执政模式必然会对中央与地方政府职权的划分带来影响。八、合理划分中央政府和地方政府的权限关于事权的划分：中央交由地方政府执行的事权，在政治、社会方面有：民族、社会行政、人口、科学、教育、卫生、体育、环保、公共秩序、社会服务。关于财权的划分：分税制改革。合理确定各级财政支出范围、分设中央和地方两套税务机构分别征管、逐步实行比较规范的中央对地方的税收返还和转移支付制度、建立健全分级预算制度、硬化各级预算约束。九、我国中央与地方行政关系模式选择：10、14、16原有的高度集权模式消极影响无法短时间清除，在改革中又出现了新的问题。建立有中国特色的有限集中制的中央与地方关系模式，是我国单一制政体的必然选择。完善我国中央与地方关系的基本思路是，通过行政、财政、法律等手段，在“维护中央权威”和“尊重地方利益”两大基石上，合理划分中央与地方的权力和责任，发挥“两个积极性”，建构中央有限集权制的中央和地方关系的新模式。措施：1.提升中央政府的权威和宏观调控能力：目前中央对地方的某些方面统
