1、1我国灾害管理体系研究以林业生物灾害为例张国庆（国 家 林 业 局 森 林 病 虫 害 防 治 总 站 , 沈 阳 110034；安 徽 省 潜 山 县 林 业 局 ，安 徽 246300）摘要：本文首先分析了林业生物灾害、林业生物灾害管理工作的特点和我国林业生物灾害管理体系现状，简单介绍了国外发达国家林业生物灾害管理工作情况，最后，提出了我国林业生物灾害管理对策，关键词：林业；生物灾害；管理；对策中图分类号：S4 S7 文献标识码：A1.林业生物灾害管理工作的特点林业生物灾害是由于极端的自然、人为因素或者它们的共同作用，使森林生态系统能量交换、物质循环、信息传递的有序状态遭到破坏，森林生态系
2、统失衡，少数生物抢占生态位，森林资源遭到破坏，造成林业生物灾害。林业生物灾害包括森林植物感染病虫鼠害、有害植物侵入和野生动物感染疫病等。林业生物灾害管理是一个有效地组织协调可利用的一切资源，应对林业生物灾害事件的过程。其根本目的，就是通过对林业生物灾害进行系统的监测和分析，进一步改善灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面的措施，以尽最大可能通过有效的组织协调，来保障生态安全，并将经济财产损失降到最低程度。具体内容包括包括监测预警、检疫御灾、应急救灾，灾害发生前的各种计划、物资资金准备等备灾措施，灾害发生后的救灾工作和灾后恢复工作，以及避免和减少灾害发生的促进森林健康措施。林业生物灾害管
3、理工作是林业工作的重要组成部分，是保护林业建设成果的重要手段，是实现社会、经济、环境和谐发展的一个重要基础之一。1.1 林业生物灾害的特点林业生物灾害属于自然灾害，除了具有一般自然灾害的共同点外，还具有周期性、突发性、扩散性、可控制性等特点：（1）周期性。林业有害生物的种群具有一定的消长周期，其危害性也表现出明显的周期性。由于有害生物的发生发展与其生长环境密切相关，不同的有害生物、同一种有害生物在不同地区期表现的危害周期都不相同，因此，林业有害生物的周期性主要表现在单虫种的区域性上。例如马尾松毛虫，20 世纪 60 年代至 80 年代，在我国长江中下游地区大发生周期平均为 913 年，在南方地
4、区为 57 年；由于化学防治给松毛虫天敌带来的伤害，再加上全球气候变暖的影响，到了 20 世纪 90 年代，我国长江中下游地区部分县市松毛虫爆发周期缩短到了 59 年。（2）突发性。许多林业有害生物生命周期短，繁殖率高，可以在很短的时间内形成数量巨大的群体，危害森林，呈暴发态势。（3）隐蔽性。林业有害生物形态多变，测报防治难度大，害虫一般要经过卵、幼虫、蛹和成虫等不同虫态，病原微生物大多数则通过孢子繁殖，而且大多数林业有害生物个体小，隐蔽发生，甚至于隐藏在林木体内或地下，不易发现，防治困难。（4）扩散性。林业有害生物可以随气流、水流、动物迁徙、人为活动和本身的迁飞等而迁移到另外一个地方，在新的
5、地域定居下来后，危害森林。有些危险性林业有害生物侵入到新的地域后，迅速繁殖，排挤本土生物，造成生态灾难。据统计，目前我国已有 16 种外来物种在我国形成严重危害，仅这些外来物种每年入侵的林地面积已达 150 万公顷，农田面积超过 140 万公顷，由此造成的农林业直接经济2损失每年已达 574 亿元。（5）区域性。森林是以自然生产力为主导、受经济生产力影响的产物，森林资源的分布具有明显的区域性，林业有害生物的种类分布因此也具有明显的区域性，再加上林业有害生物生活与危害行为与自然因子密切相关，林业有害生物的生命周期与灾害发生的周期、危害程度就具有强烈的区域性。（6）社会性。从灾害源来看，林业生物灾
6、害是相对的，是森林生态系统失衡造成的。在理想的森林生态系统中，其能量交换、物质循环、信息传递都是处在有序状态，具有一定的自我修复能力。由于人类对森林过度开发利用，打破了这种有序状态，造成森林生态系统抗逆能力下降，当有利于某种森林生物滋生的生态因子存在时（如气候变暖、营造纯林、广谱农药的使用等） ，该森林生物就可能泛滥危机生态安全而形成灾害；由于环境污染、森林火灾、冰冻等自然灾害，造成大部分森林生物衰弱，使少数抗性较强的森林生物抢占生态位，造成林业生物灾害发生；由于人类频繁远距离活动，打破了地理区域限制，使一些外来生物入侵，危害森林健康。从灾害产生的危害来看，林业生物灾害危害面积大，损失严重。林
7、业生物灾害不仅造成巨大的经济损失，还对生态造成极大的危害，甚至于危及人类健康。 “十五”期间，全国年均发生林业有害生物灾害面积 867 万 hm2，相当于同期森林火灾面积的 50 倍，年经济损失高达 880 亿元，其中直接经济损失156 亿元。林业灾害受体涉及整个陆地生态系统，除了危害森林外，有些还危及人类健康。例如松毛虫毒毛脱落，会引起松毛虫皮炎、松毛虫关节炎，并能引起耳廓炎、结膜炎、巩膜炎、虹膜睫状体炎等并发症。野生动物疫源疫病危害性更大，如禽流感、艾滋病、肾综合征出血热、埃博拉等恶性传染病，均是人兽共患病，野生动物活动范围广，主要分布于广大农村地区，可通过与畜禽直接接触传播疫源，加上我国
8、农村公共卫生保障较为薄弱，野生动物还可以通过污染水源、粮食、作物等传播疫源，严重威胁人类健康，危及社会公共卫生安全。（7）受自然因素的影响生物灾害的发生很大程度上依赖于自然条件。由于我国地处温带、亚热带和热带三大气候带，幅员辽阔，生物区系复杂，林业有害生物种类多、分布广、危害大，林业生物灾害防治的难度不一。由于全球气候呈变暖趋势，我国西藏无人直接干扰的天然林区从 20 世纪 70 年代开始出现病害的流行，造成冷杉林大面积带状死亡。由于林木对气候变化的适应速度远远低于林木的有害生物对气候变化的适应速度，气候的微小扰动都可能对森林生态系统的结构和演替过程产生巨大影响，其中生物灾害的流行是重要的自然
9、响应过程，这样的气候为多种生物灾害的大发生创造了条件。长期高温干燥的天气会影响树木的生长发育，使森林生态系统失去平衡，一些耐旱喜阳性的食叶害虫和蛀干害虫，以及次期害虫种群数量迅速增加，危害严重。我国的主要生态工程示范区，特别是西部地区，属于生态脆弱区，森林生态环境恶劣，树木长势弱，极易受到病虫害的侵袭，森林的寄主主导性生物灾害发生普遍。（8）可监测预测、可控制性。林业有害生物具有一定的生物学和生态学特性，都有一定的发生发展规律，通过长期监测和研究其生物学和生态学特性，可以建立预测模型，进行灾害预测。根据林业有害生物的生态学和生物学特性，可以对产生危害的林业有害生物进行人为干扰，将林业生物灾害损
10、失降到经济阈值范围内。林业有害生物一般都有天敌，可以利用天敌实行生物防治，或者通过营林措施，改善林内生态环境，创造有利于天敌而不利于有害生物的生存环境，实现可持续控灾。（9）治理的艰巨性。林业生物灾害灾害源种类繁多，包括细菌、真菌、病毒等病原微生物和害虫、害草、害鸟、害鼠等，以病、虫、草、鼠四类为主，我国现有林业有害生物 8000 余种，其中可造成危害的 200 余种，造成严重灾害的有 20 余种。林业生物灾害受灾体种类多，面积广大，包括分布在全球的森林植物、动物以及苗圃、贮木场等林业生产场所，其涉及范围包括人类所有生存的陆地空间，再加上林业有害生物形态多变，隐蔽发生，治理范围广，难度大。1.
11、2 林业生物灾害管理工作的特点林业生物灾害的管理，必须根据林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，进行科学管理，因此，林业生物灾害管理工作具有以下明显特点：（1）科学性。林业生物灾害的管理，必须遵从自然规律和社会规律，按照林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，因地因时制宜，因害施策；按照生态健康原理，培育健康森林，或恢3复受灾森林的健康。（2）系统性。无论从生态角度，还是从社会角度，林业都是一个复杂的大系统，具有自然系统、人造系统、概念系统、动态系统、开系统、目的系统、行动系统、对象系统等系统的形态和特点，林业生物灾害管理系统是林业这个系统的一个子系统，具有林业系统的
12、所有特征，要进行高效的林业生物灾害管理活动，就必须运用系统科学技术和管理科学技术，进行科学管理，实现林业生物灾害可持续控制。（3）社会性。由于森林属于公共产品，涉及到社会经济发展和生态安全，所有森林保护活动包括林业生物灾害的防治，都具有强烈的社会性，所有的林业生物灾害管理活动都必须融入到全社会发展中去，与国家建设紧密结合，使林业生物灾害管理活动公共化、社会化。（4）时间性。林业有害生物的发生发展具有明显的时间性，林业生物灾害管理活动必须按照这一时间约束，才能实现林业生物灾害有效防控。（5）政策性。一方面林业生物灾害管理活动必须严格按照国家有关政策、法律开展管理活动，另一方面，为了使林业生物灾害
13、管理活动规范化，就必须制定相关的林业生物灾害管理法律法规、技术规范、防治标准，实现林业生物灾害高效防控。（6）目标性。林业生物灾害管理活动，必须要达到实现森林健康这一目标，以保护林业建设成果，维护生态健康和国家经济安全。（7）计划性。对林业生物灾害的管理活动，按照不同的阶段目标，制定严密的管理计划，才能有效调配人、财、物，使管理活动有序进行。（8）层次性。在林业生物灾害管理活动中，国家、省、市、县乃至森林经营者，其所处层次不同，管理范围不同，林业生物灾害发生情况不尽相同，其管理内容也不相同，具有明显的层次性，2.我国林业生物灾害管理体系现状目前，我国林业生物灾害管理活动包括法制建设、工作管理和
14、组织机构建设，林业生物灾害管理活动是在森林法 、 森林病虫害防治条例及相关检疫法规制约下进行的，林业生物灾害管理机构根据林业生物灾害现状，在法律规定范围内依法运用权力，对林业生物灾害实施有效的管理。国务院林业主管部门主管全国林业生物灾害防治工作，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域内林业生物灾害防治工作，各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）负责具体的防治技术管理、监测预报和检疫执法工作。2.1 我国林业生物灾害法律法规体系现状我国林业有害生物防治的政策和法规从无到有，不断规范。1979 年全国人大五届六次会议原则通过了中华人民共和国森林法 （试行） ，标志着我国的林业工
15、作开始转向依法治林。1979 年林业部发布了杨树苗木检疫暂行规定 ，以杨树苗木检疫为突破口，推动国内森林植物检疫工作的发展。2005 年国家林业局颁布突发林业有害生物事件处置办法 、 重大外来有害生物灾害应急预案 ，经国务院审议确定为国家突发公共事件总体应急预案的部门预案。同时各地制定的地方突发发公共事件总体应急预案也将林业有害生物纳入总体预案。据统计建国以来与林业有害生物防治相关的国家法律、法规、部门规章和规范性文件有 300 多部（件） 。2.2 我国林业生物灾害管理体系现状2.2.1 管理职能我国现行林业生物灾害管理机构职能主要有决策职能、计划职能、组织职能、指挥职能、监督职能。（1）决
16、策职能。各级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）根据所在区域林业生物灾害发生发展情况和国家发展总体目标，制定出为实现这一目标的一种或多种远期、近期具有战略意义的工作方案，通过林业主管部门，上报政府，为政府科学决策林业生物灾害管理工作提供依据。（2）规划职能。根据政府决策，调查研究本区域林业有害生物发生发展详情、发展趋势、社会经济状况、林业生物灾害管理工作内部和外部工作环境，制定长期、中期、短期规划，报林业主管部门或政4府批准，并组织实施，确保政府决策目标的实现。（3）组织职能。各级森防机构，根据规划，科学组织开展林业生物灾害管理工作所必须的人、财、物，把防治工作中的各个要素同自然条件
17、、社会环节结合起来，进行合理劳动分工，协调上下级、相邻区域、本区域内其他行业部门之间的关系，使林业生物灾害防治工作环境得到优化，协助政府组织林业生物灾害防灾减灾。（4）指导职能。通过调查研究，分析林业生物灾害管理工作的现状和趋势，做出科学的判断，制定高效、快捷的林业生物灾害管理作业方案，为政府决策提供科学依据，从而保证政府在林业生物灾害管理工作中指挥的主动性和权威性。（5）监督职能。通过检查所辖区域林业生物灾害管理工作，监督下级林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站）的法律法规、标准规范和计划执行情况，检查监督林业生物灾害扑救效果和灾后恢复情况。2.2.2 工作管理各级林业有害生物防治检
18、疫局（森林病虫害防治检疫站）工作管理包括计划管理、作业管理、技术管理、财会管理、目标管理。（1）计划管理。按照有关林业生物灾害法律法规、国家对林业生物灾害管理的要求和规定，根据林业生物灾害发生发展趋势，编制林业生物灾害监测、防治、检疫、基础设施建设、组织机构建设等计划，组织资金、人力，监督督促实施。（2）作业管理。组建监测网络，开展林业有害生物调查和监测，摸清林业生物灾害发生情况，检查监督下级林间调查质量，发布灾害预报；组建检疫网络，开展检疫工作，并对检疫结果进行记录统计，将统计结果汇总、上报、存档，对下级检疫作业进行监督；对于发生的林业生物灾害，根据发生情况，做好林间防治作业设计，拟定作业方
19、案，筹备作业物资，指挥林间作业，监督作业效果，进行作业质量评定。（3）技术管理。制定林业生物灾害防治技术标准，组织研究人员开发研究、推广应用新技术，筛选新药物和新的施药技术，研究新的防控策略。（4）财会管理。研究林业生物灾害管理成本内容和结构，进行成本测算，编制成本计划，进行成本控制；根据林业生物灾害发生情况和发展趋势，结合成本管理和防治计划，编制资金预算，进行资金预算申报、审批，监督资金使用。（5）目标管理。制定目标考核方案，组织目标考核，进行考核结果评定。2.2.3 日常工作内容（1）检查监督与调研。根据防治工作需要，进行日常工作巡查，对重点区域和突发事件进行重点督查，组织相互检查和联合检
20、查，监督林业生物灾害防治工作质量。在监督检查中，总结成绩，推广经验；发现问题，研究对策，解决问题。（2）呈报请示。将林业生物灾害管理工作情况呈报给上级机关，使上级机关及时掌握林业生物灾害管理工作动态，部署和安排工作任务，确定工作目标，总结经验，解决问题；对在工中超出自己权力范围，或超出工作计划需要作较大范围的调整，自己无法作出决定时，及时按照请示制度，请上级机关批准、裁决、审核和解决问题。（3）通报。对林业生物灾害管理工作成果进行汇总、整理、分析，及时将不同内容的信息以不同形式发布，包括林业生物灾害灾情通报、灾情预报、工作检查通报。（4）例会。根据工作需要，组织相关单位和个人，就专题问题进行沟
21、通、协商、研究和工作部署安排，例会包括灾情协商会、经验交流会、成果推广会、专题研讨会等。2.3 我国林业生物灾害管理组织结构现状我国林业生物灾害管理组织结构，属于混合职能型结构。从外部看，我国林业生物灾害管理组织属于政府职能机构林业行政管理机构中的一个子机构，属于职能型机构。从内部看，省级以上林业生物灾害管理机构林业有害生物防治检疫局（森林病虫害防治检疫站） ，有明确职能分工，属于典型5的职能型机构；而省级以下林业生物灾害管理组织为了节约管理成本、高效运行，则采用的是综合管理，属于简单型结构。对外检疫由国家质量监督检验检疫总局负责。2.3.1 国家林业生物灾害管理机构我国林业生物灾害国家级管理
22、机构为国家林业局造林司和国家森林病虫害防治总站、国家林业局野生动物疫源疫病监测总站。国家林业局造林司领导森林病虫害防治总站工作，指导全国森林病虫鼠害防治、预测预报以及森林植物检疫及其行政执法管理工作，组织实施国家级工程治理项目。国家森林病虫害防治总站是国家林业局直属的具有行政管理职能的事业单位，承担全国森林病虫害预测预报、森林植物检疫、森林病虫害药剂药械技术推广、严重森林病虫害工程治理的组织管理、森防行业技术培训及森林病虫害防治工作的督促指导等职能。国家林业局野生动物疫源疫病监测总站负责拟定有关野生动物疫源疫病监测工作的方针政策，起草相关法律法规，制订管理办法和技术规范，进行风险评估，组织野生
23、动物疫情监测，开展技术培训等。国家质量监督检验检疫总局组织起草有关质量监督检验检疫方面的法律、法规草案，研究拟定质量监督检验检疫工作的方针政策，制定和发布有关规章、制度；组织实施与质量监督检验检疫相关法律、法规，指导、监督质量监督检验检疫的行政执法工作；负责全国与质量监督检验检疫有关的技术法规工作。拟定出入境检验检疫综合业务规章制度；负责口岸出入境检验检疫业务管理。组织实施出入境动植物检疫和监督管理；管理国内外重大动植物疫情的收集、分析、整理，提供信息指导和咨询服务；依法负责出入境转基因生物及其产品的检验检疫工作。组织进出口商品检验检疫的前期监督和后续管理；管理出入境检验检疫标志（标识） 、进
24、口安全质量许可、出口质量许可，并负责监督管理。垂直管理出入境检验检疫机构；对省（自治区、直辖市）质量技术监督机构实行业务领导。2.3.2 地方林业生物灾害管理机构我国地方林业生物灾害管理机构在行政上归属地方林业厅（局）领导，业务上接受上一级林业生物灾害管理机构管理，县级以下没有专门的林业生物灾害管理组织，由乡镇林业工作站兼管。地方林业生物灾害管理机构负责本地区林业生物灾害监测预报、对内检疫、防治救灾工作。6地方出入境检验检疫局贯彻执行出入境卫生检疫、动植物检疫和进出口商品检验法律、法规和政策规定的实施细则、办法及工作规程，负责所辖区域的出入境检验检疫、鉴定、认证和监督管理等行政执法工作；负责实
25、施出入境动植物及其产品和其他检疫物的检验检疫与监督管理，负责动植物疫情监测、调查等工作，办理国家出入境检验检疫局授权的动植物检疫审批，实施动植物疫情的紧急预防措施；负责实施进出口商品（含食品）的法定检验和监督管理，负责实施一般包装和出口危险品货物包装检验，负责进出口商品鉴定管理工作，负责实施外商投资财产鉴定，办理进出口商品复验工作；负责实施对进出口食品、动植物及其产品等的生产（养殖、种植） 、加工和存放等单位的卫生、检疫注册，负责实施进口安全质量许可和出口质量许可工作，负责实施进出口产品、体系认证和实验室认可、人员注册等工作；负责实施出入境交通运载工具和集装箱及容器的卫生监督、检疫监督和有关的
26、适载检验、鉴定，负责出入境交通运载工具、集装箱、包装物及铺垫材料和货物的卫生除害处理的管理工作；负责执行国家、国务院有关部门和国家出入境检验检疫局签署的有关检疫、检验的国际协议、协定和议定书等，负责技术性贸易壁垒协定和检疫协议的实施工作；负责签发出入境检验检疫证单和标识、封识，并进行监督管理。负责出口商品普惠制原产地证和一般原产地证的签证工作；负责所辖区域的出入境检验检疫业务统计，调查和收集国外传染病疫情、动植物疫情和国际贸易商品质量状况，提供有关信息；负责对所辖区域内各类涉外检验检疫、鉴定和认证机构（包括中外合资、合作机构）以及卫生除害处理机构的监督管理；负责出入境检验检疫科技、标准化和信息
27、化工作，负责有关的国际合作与交流工作。3. 国外灾害管理模式国外林业生物灾害防治工作总体上是“谁经营的森林，谁负责组织防治” 。国有林由所在森林经营管理站负责病虫情调查，私有林和集体林由其经营者自已负责，森林经营管理站提供技术指导、病虫鉴定及趋势分析。重大森林病虫害的监测由州林业厅(局)与联邦政府的农林粮食部共同协调解决其监测技术与经费。信息发布主要是通过专家座谈与咨询的方式向私有林场主或森林经营者发布病虫信息，提出防治建议。其次是专家(包括研究所或大学的专家)在计算机网络上发布病虫信息，森林主在网上了解病虫信息，并根据信息和建议做好防治工作。另外一些非政府组织也发挥着十分重要的作用。3.1
28、国外林业生物灾害管理政策国外发达国家在长期的防治实践中已经建立了比较完善的法律法规体系比较规范的管理体系，实行依法治理是林业有害生物防治的一个十分重要的途径。世界上发达国家都制定了森林法或自然保护法等法律，来规范林业的发展。同时针对植物保护或森林保护的法律法规体系也十分完善。3.2 国外灾害管理模式国外大多数林业生物灾害管理工作基本上是“谁经营的森林，谁负责组织防治” 。国有林由所在森林经营管理站负责病虫情调查，私有林和集体林由其经营者自已负责，森林经营管理站提供技术指导、病虫鉴定及趋势分析。重大森林病虫害的监测由州林业厅(局)与联邦政府的农林粮食部共同协调解决其监测技术与经费。信息发布主要是
29、通过专家座谈与咨询的方式向私有林场主或森林经营者发布病虫信息，提出防治建议。其次是专家(包括研究所或大学的专家)在计算机网络上发布病虫信息，森林主在网上了解病虫信息，并根据信息和建议做好防治工作。另外一些非政府组织也发挥着十分重要的作用。7如美国有数十个不同层次、内容丰富、目标一致的与林业密切相关的学会（Society）和协会（Association） ，作为非政府组织（Non-Government Organizations ）在美国林业管理中特别是森林可持续经营中发挥着重要的作用。世界大部分国家对于重大林业生物灾害，都纳入灾害管理体制，一旦发生较大的林业生物灾害，立即启动灾害应急机制。3.
30、3 国外灾害管理模式对我国的启示分析上述各国政府的灾害事件管理模式，主要具有以下几个特点，对建立我国科学的灾害管理机制有着很重要的启示：（1）完善的灾害法律规定了灾害管理体制、机构、责任和权力。 （2）权力相对集中、可靠资金保障、一元化领导的综合性权威灾害管理机构，具有组织、协调和指挥灾害救助能力。 （3）拥有从国家到地方多级的管理机构，分布在不同层次、部门的指挥机构和救援力量，根据灾害的种类、规模、发生的可能性、社会影响程度等因素，实行不同等级灾害的分级管理，规定相应级别的机构启动指挥系统实施救灾。 （4）注意发挥灾害管理中社会、民间、社区的作用。 （5）先进的灾害信息网络，实现灾害信息共享
31、，及时向灾害管理机构、公众发布灾害信息，为灾害管理机构指挥决策、公众自救、民间组织救灾提供服务。204. 我国灾害管理存在的问题分析4.1 我国灾害综合管理方面存在的问题我国现行的灾害管理较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种的行业垂直管理模式。随着我国政治体制改革和建设社会主义市场经济的步伐逐步加大，传统灾害管理模式和体制越来越暴露出响应迟缓、多头管理、效能低下、资源浪费等弊端。4.1.1 法律缺少明确责权规定（1）我国虽然有中华人民共和国突发事件应对法及一些专业灾害法，如防震减灾法、消防法、安全生产法等，分别对各灾害部门的责任、管理权限做出了相应的规定，但总体上目前的灾害应急法主要分散在不
32、同的灾害专门法中，没有系统化，缺少对大灾害、多灾种、次生灾害的综合管理。（2）一些专业灾害管理法律法规，都是是部门自己起草的，由于部门利益的存在，在法律法规中都存在隐含部门利益、权力扩张、规避责任等问题，影响了法的公平、公正，而且这些法本身具有浓重的部门管理色彩和很强的排他性，在应对突发性灾害事件反应和协调等多方面存在的很多问题。（3）由于缺少系统的、综合的灾害法律规范，又没有具有决策功能和综合协调能力的灾害综合管理部门，也没有建立起综合、系统的灾害处理的协调机制，一旦需要动用各方资源的重大灾害爆发，或是多种灾害并发时，政府成立的临时指挥机构缺少法律意义上的协调和处理灾害的权力，只享有政府领导
33、临时赋予的不明确的行政命令方式的权利，对需要合作的部门和社会各种救灾力量的协作缺少权威和法律授予的权力，以至于经常要花费大量的精力和时间进行协调，很难高效开展救灾行动。（4）我国不少专业灾害管理法规制定较早，带有相当浓厚的计划经济色彩，不符合我国现代经济体制，不适应当代发展需要，影响了灾害的科学管理。4.1.2 没有统一的政府灾害管理机构，应急管理体制存在缺陷目前我国对各种灾害的管理分散在不同的部门，实行的是自上而下的行业垂直管理。这种管理体制在国家高度集权的计划经济体制下曾发挥出很高的效率，但是在现今的市场经济条件下，却显示出较多的弊端和缺陷。4.1.3 分散的救灾力量和应急指挥，影响突发应
34、急事件的响应灾害应急指挥中心是收集灾害情况、处置突发应急事件的响应机构，中心设置的合理与否，直接影响到政府救灾行动的决策和实施。我国目前对灾害事件的快速反应机制不能很好地适应现代灾害管理的要求，主要表现为救灾指挥和救援力量都分散在彼此独立的各灾害管理部门内，如地震、消防、矿山、森林防火等，缺乏统一的协调和应急指挥。长期处于分散运作下的各种专业救援力量，在单一灾害发生时快速应急能力较强，而在需要多方合作和各种资源协同应对灾害的复杂局面时，既不能形成统一8指挥调度的救援力量，也不能及时有效配置和利用分散的救灾资源。而且分散的指挥中心和救援力量由于维持费用较高，运行率较低，不能有效的发挥有限的社会资
35、源，特别是对一些发生概率较低的灾种更是如此。4.1.4 没有规范的灾害信息披露制度长期以来，在公布灾害信息的问题上，一直采取了传统的思维方式，通过控制信息来源和新闻检查，将相关的灾害信息控制在一个较小的范围内，以内紧外松的宣传和应对策略来达到社会稳定的目的。如果说在相对封闭、信息传播较慢的时代这种制度还曾起过作用的话，那么在现代网络传播技术带来的信息全球化、多元化的今天，如果公众无法从正式信息渠道得到官方消息，各种消息就会通过非正式渠道迅速传播。在这种情况下信息的传播就往往有失真性、放大性和快速性，加剧了人们的恐慌，使社会心态发生意想不到的变化。因此内紧外松的方式不仅不能适应现代政府信息公开和
36、公民最起码的知情权要求，而且使得政府在应对灾害时会陷于相当被动的局面，这一点在非典期间暴露的尤为明显，严重影响了公众对政府的信任度。4.1.5 缺少灾害的社会动员机制我国一直以企事业单位为组织，从上到下层层“行政动员”或“政治动员”的人民战争形式应对灾害事件。但是，这种曾长期使用的动员方式存在反应速度相对滞后、应对成本高，容易造成社会恐慌，易遗留一些难以解决的问题等弱点，特别是随着我国社会的转型和各种经济组织的出现，大量人员脱离了国家和集体单位控制成为了自由的社会人，尤其是林区青壮年大多数外出打工，没有足够的劳动力来进行林业生物灾害防治，使这种计划经济条件下曾行之有效的动员模式受到很多的制约。
37、另外，由于我国公众素质教育、公务人员培训、灾害意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，灾害的应对大都依赖于本能的自我反应，社会、民间和志愿者在灾害时能够发挥的作用很小，特别是在国外行之有效的社区救援组织在我国基本处于空白。204.1.6 灾害管理资源不能共享由于灾害管理活动按灾种人为划分到部门，一些先进的灾害监测、预警、救灾工具、手段被一些部门垄断，在资源和技术上不能实现共享，导致国家重复投资，影响灾害管理效率。例如，遥感监测、地球测量等先进的灾害监测设备和技术几乎被气象、测绘、国防、国土（地质）部门垄断，这些先进的设备和技术成了这些部门的“私有”资产，不能实现资源共享，致使我国灾害监测手段非常落
38、后，不能进行有效的灾害监测。4.1.7 不重视灾害监测预报虽然在理论上完成了“重视灾害监测预报”的转变，但实际中，仍然采取的是“轻监测，重救治”的策略，这主要体现在机构设置、法律法规上，在资金投入上，对于监测预报和灾害风险评估、灾前防范投入严重不足，大量资金投入在灾后救灾上，灾害治理效率不高。4.2 林业生物灾害管理存在的问题林业生物灾害的危害性不象水灾、火灾、震灾等那样激烈，在一瞬间就能造成明显可见的、惨烈的、直接危及人类生命安全的危害，也不象农作物生物灾害那也直接危害经济与财产安全，因此，林业生物灾害的特点，对经济、生态、社会安全危害的严重性，以及林业生物灾害监测预防、治理的重要性，人们认
39、识不到位，致使林业生物灾害管理工作仍然处在“小灾无人问，大灾忙一阵”的被动局面。4.2.1 法律法规的缺失4.2.1.1 法律法规的缺失（1）立法滞后由于过去对林业生物灾害的特点缺乏准确定位，缺乏系统的战略思考，疏于相关制度建设，致使控灾工作长期处于低水平的状态。现行的制度中不少法律规范是在计划经济条件下产生的，有些已不适应现实需要，而相适应的新规范难以及时出台。且由于形势发展很快，有些规范刚出台不久又出现新的不适应的情况。在执法实践中立法解释又跟不上，部分实施规则等配套法规、规章迟迟出不了台，在有关执法管理工作中许多是通过通知来补充的，而通知一般不具有法律效力，使执法人员心中无数而无所适从，
40、执法难以合理，也容易造成误用行政权力、惩罚不当的现象。9（2）立法不具体、不明确、法律责任不清已公布的制度，内容上有些过于原则，一些重要的法律概念界定不明确，许多法规语言或过于政策化，理解弹性大；或政治性、宣传性、修辞性过强、可操作性差。重视对行政机关职权的规定，由于义务本位思想的左右，忽略责任，而对当事人的义务规定多，忽略权利的规定，导致权力与责任不对等，权利与义务不对等。对法律责任规定的过于笼统，没有相应的具体的执法标准，特别是在立法协调过程中，对各部门之间争议比较大的问题，往往采取回避态度，采用抽象、模糊的规定。加之立法技术欠缺，许多法律逻辑结构不完善，缺少有关“法律后果” 、 “法律责
41、任”的规定，使得法律执行、法律实施存在一定难度。21-22森林病虫害防治条例第四条规定“森林病虫害防治实行谁经营、谁防治的责任制度” ，包括在有些场合中的“谁受益，谁防治” ，就存在明显的责任与权利不对等、责任不清、操作性差的问题。“谁经营，谁防治”的表述与生态公益林的社会公益性责任制度之间的矛盾突出。许多生态环境脆弱地区森林，在生态防护中起着不可替代的重要作用，其经营者是贫困山区林农，他们从中获益很少，他们不但得不到生态效益补偿，反而还要承担这种或那种森林保护费用，这其中就包括森林病虫害防治费用，这显然很不公平。“谁经营，谁防治” ，这种表述自然不够准确。 “谁受益，谁防治” ，在实际执行中
42、，根本就找不到具体的受益者，即使就是找到了象水库、电站等这样的受益者，由于法律法规的不完善，也无法让他们承担这些森林的保护费用，最终，还是由经营者来承担这些森林保护费用。就目前我国的生态公益林管理水平而言，只有少数林农获得极低的生态效益补偿，还不够管护费用，让林农承担这些森林的保护费用（包括病虫害防治费用） ，显然是极不合理的。基于上述原因， “谁经营，谁防治”的表述导致防治责任主体不明确， 限期除治通知书制度等难以执行，林业生物灾害难以得到有效防控。23-27（3）立法体制不规范林业生物灾害防治法制建设起步较晚，研究力量薄弱。由于计划经济思想和部门利益观念，各部门往往不从整体出发，从全局着眼
43、，而是通过立法与林业生物灾害管理部门争权，建立和巩固本部门的“地盘” 。因此，应该站在全局的角度对部门起草的法律法规草案、立法项目申请进行协调把关，提高立法的全局性和科学性。立法过程中群众参与度低，有效调研不足，收集公民对执法者批评意见的途径多，收集对法律本身批评意见的途径则很少。（4）林业生物灾害扩散责任无法追究到目前为止，还没有在立法上解决这一问题。这就导致了目前我国危险性林业生物灾害防不胜防，尤其是像松材线虫病、椰心叶甲、美国白蛾等检疫性病虫害大面积扩散。现在，对于这些危险性林业生物灾害，大家都在疲于奔命于防治，却疏于管理，甚至于在“招商引资”的“政策”下，对检疫对象大门洞开，根本就没有
44、人追究管理者和传播扩散者的责任。像松材线虫病，纯粹是由人为传播引起扩散的，完全可以查清管理者和传播扩散者的责任，有时已经查清了，而且证据确凿，却无法去追究。（5）防治方针的“预防为主”没有在法律上得到真正落实防治方针的“预防为主”没有在法律得到真正落实，没有可操作性的条款和技术规范，致使重培育轻保护，重防治轻预防的现象依然普遍存在。一些地方还没有把防治工作真正纳入林业生产全过程管理，在育种时注重生长指标，忽视抗性选择；许多造林设计缺少防治措施，外来树种、大面积人工纯林还在不断出现；抚育管理滞后，造成树势衰弱，生物多样性差，有害生物危害严重。如，在甘肃和青海省等西北鼠（兔）害重灾区，新植林当年的
45、被害株率达 8090%，死亡率达 2040%。一些地方的行政领导和部分防治专业人员的观念仍然停留在重防治上，把林业有害生物防治工作单纯地看作是救灾工作，出现“平时无人问，灾时忙一阵”的现象。23-27(6)林业生物灾害防治法律中“代执行”存在问题森林病虫害防治条例第 25 条：“被责令限期除治森林病虫害者不除治的，林业主管部门或者其授权的单位可以代为除治，由被责令限期除治者承担全部费用” 。由于这一条缺少可操作的细则和手段，在实际中根本无法执行。10（7）标准化存在的问题林业生物灾害管理工作是一项技术性很强、标准化程度高的工作。现在虽然起草了一些技术规范，但还远远不能满足林业生物灾害管理工作的
46、需要，尤其是监测预报、检疫等关键岗位责任规范、防治药剂药械标准等还没有统一规范的标准，导致林业生物在该管理工作随意性大，技术水平不高，管理效率低。4.2.1.2 执法困难（1）执法体制的总体结构不够合理，运行机制不顺畅政府职能尚未实质性转变，林业主管部门一般把主要精力放在植树造林、产业规划等林业生产上，包括林业生物灾害防治执法在内的行政管理职能得不到足够的重视。（2）执法无力目前，林业生物灾害防控执法，大多数还停留在“收费”的初级管理水平上；有的执法者处在麻木状态，对一些违法违规行为熟视无睹；由于执法者受制于地方政府领导，林业生物灾害防控执法受到地方政府“招商引资”等政绩行为粗暴干涉，执法水平
47、很低。（3）法律宣传、普及不到位制度透明度低、公开性差，人们对其了解的渠道少，其社会影响力不大，支持度不强，行业认同感偏弱。守法者不能自觉遵从，自然使得执法部门的业务量加大，执法成本明显增加。（4）法律规范与执法资源配置之间的冲突林业生物灾害管理机构多属事业单位，按法规授权进行执法，经费不足，设备短缺、落后，手段单一，科研跟不上，缺乏足够的物质和技术支撑。对于林业有害生物的识别鉴定能力不强，往往容易贻误最佳的查处和防治时间。对一些重大森林病虫害，尤其是对于有害细菌、病毒还没有成熟的控制措施。研究工作无力向深度、广度发展，致使林业生物灾害防治执法工作存在一定的盲目性，科研和经营、决策脱钩。长期以
48、来，国家下拨的防治经费都是由财政部以救灾款的方式下达，只有林业生物灾害发生后的救灾经费，没有预防经费，在客观上造成哪里病虫害发生面积大，哪里得到的钱就多，使预防为主成为一句空话。4.2.1.3 监督不到位（1）监督结构离散，功能紊乱，缺乏有序性和聚合力监督主体没有充分发挥行政系统的专门监督机关的作用，重视对执法人员个人的监督，忽视对执法机关的监督。（2）监督措施不完整，监督效果不落实监督重点往往放在查核上，对查核发现的问题要么不做具体的处理决定，要么不关心处理决定的执行情况，致使监督不完整，对执法主体缺乏约束力和强制性。（3）重行政效率轻行政监督，缺乏对监督重要性的统一认识执法部门和执法人员对
49、接受监督在主观上有一种抵御心态，尤其从上级林业生物灾害管理部门和下级林业生物灾害管理部门的关系上看，实践上多为业务上的一种指导和被指导的关系，片面注重行政效率，忽视了监督和被监督的关系。4.2.1.4 利益关系复杂，利益化倾向明显利益关系的不断调整，使制度难以及时适应新的形势，各种不正当利益的驱动制约着林业生物灾害管理制度的有效运行。（1）领导决策存在政治利益倾向林业生物灾害管理机关及人员在公务活动中，经常对上级负责，强调行政和政策的功能而弱化法律的功能。 森林病虫害防治条例第二章“森林病虫害的预防”第七条明确规定“森林经营单位和个人在森林的经营活动中应当遵守下列规定：(一)植树造林应当造地适树，提倡营造混交林，合理搭配树种，依照国家规定选用林木良种；造林设计方案必须有森林病虫害防治措施；”有些地方领导在组织林业生产时，为了在任期内尽早凸现自己的业绩，一味地发展单一品种的速生丰产林，森林生态系统脆弱，抗病虫害能力差，给以后的病虫害除治留下后患，结果劳民伤财。（2）局部、部门经济利益化倾向明显
