1、目前我国行政管理体制中存在的 一些问题的初 步 探 讨 摘要 要进一步深化行政体制改革，首先就要摸清目前 行政 管理实践中还存在的问题，主要有 以下几个 层面。一是政府运行还存在深层次问题 。 二是政府结构不合理 。三是政府行为长期得不到 有效控制 。目前政府应对危机的能力和体制建设都还是一大弱项，有待大力加强。 关键词 行政管理 ；体制改革；政府 机构； 行为 经过三十年改革， 我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场 经济 体制， 顺应了经济基础对上层 建筑 提出的要求，实现了生产力的大解放。 但 是 我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改
2、革那么大，许多老大难问题尚未解决 。并且 随着经济与社会的深入发展， 国内外形势和行政 环境 不断有新变化， 我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。 一、政府 结构 改革 的职能 的问题 政府职能，亦即行政职能，包括运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在 。几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。 （一） 政府 的 基本行政职能的把握与设定还不够全
3、面、科学。 行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里， 其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分 合适当、有益效能，或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白；并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化，最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义：（ 1）反映总体行政性质和目标的一般目标模式，通用于各个行政领域、各个行政任务；（ 2）体现具体领域的具体性质与目标
4、的特定目标模式， 特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理 提供实在的行政目标与方向。 我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行基本公共服务均等化， 努力促进社会与经济协调发展，努力促进基本职能的集约化和高效化。 1、 经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性。 2、 行政审批改革仍然比较有限，远不能顺应和满足高速度发展的市场化需要。 3、 职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。 应该 加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。 （二） 社会管 理还远远没有到位，存在
5、许多弱项和空白领域。 社会的概念有大有小， 但尚未从政府管理的角度加以明确界定， 社会的运行有其固有的特点和规律， 但尚未纳入或体现到政府管理之中。于是，政府的社会管理职能无法确保具体确切、切实到位，在许多领域存在弱项乃至空白，就都成为现实必然。 例如 信息技术的发展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基础 由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包括国家主权在内的各种社会界限提供了最方便廉价的条件，实质则是为国际强者随便干涉、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来，新的社会形态对于维持社会稳定与安全来说就带来了空前的难度和挑战。而这
6、对于我国来说还仅仅是刚刚开始， 要将其纳入政府管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差很远。 3.危机事务受重视较晚，而且转化为政府管理职能较缓慢，也很不系统、不科学。 当国际 金融 危机袭来， 我国的危机管理就立即暴露出许多问题： 政 府在危机中的 公共政策 制定和政策战略受到极大挑战； 对政府组织能力和执行力提出挑战；对政府的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这表明，我们的危机管理能力还很有限。其根本原因在于，我们对危机事务的重视较晚，把它纳入政府管理较慢，也很不系统、不科学。 4、 公共服务职能还很薄弱，有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差， 在推行上还要在中央与地
7、方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能，公共服务还是 2003 年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段， 还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。 二、对政府运行的分析 主要是 对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全面，严重影响了改革进程与成效。行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大空间和主要内容其实质就是为了搞清楚哪些行政环节出现病态或者在内容和方式上已经过时、轻重不当或者成效不宜，搞清楚整 个行政链条中出现哪些局部问题和整体问题，研究制定出治理单个问题的专
8、方和综合考虑的总略，进行系统的问题处治，最终打造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。其中，行政行为模式通适并通用于各个行政领域乃至每项具体行政任务，是落实行政目标和任务的程序性保证。 我国在运行性行政职能上做了许多改革探索，有不少方面成就斐然，不过，也存在一些问题。 1、 搞 “ 行政三分 ” ，但是 改革不可能真正成功。 就其主要原因主要是：一是 没有扎实的科学行政理论做功底、做支撑，未能对运行性行政职能进行 科学、系统、深入的认识和把握， 更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断， 当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症
9、结所在。 二是 简单接受上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政改革的影响。它们的这种改革其实并没有真正实施，除一些服务外包之类还在运行外，所有改革尝试均不成功而早早作罢。这是因为，这样的认识和探索本身就违背了运行性行政职能的内在联系或者规律，而我国行政学界和实践领域对此均未做科学鉴别、后续追踪和可行性研究，以为有新意，就搞拿来主义，结果就走入误区，引起误导。 2、 推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业、科学，实践比较毛躁，局限性很大。 一是 对政府绩效的理解和把握有很大偏差。每级政府都在搞，每个政府部门也都在搞，都有一套自己确立的绩效指标和标准体系。彼此既似乎大同小异，又实际很不相同；
10、虽然个别的确有真正内行的绩效管理专家参与设计与调整， 但大多数都是各自为战，凭经验、凭感觉、凭偏好、凭领导意志而定，基本没有经过仔细的科学研究和验证。 二是 对政府绩效管理的理解和把握存在很大偏差。由于对绩效理解不深且随意，所以对政府绩效管理的理解和把握也无法抓到要害、扣住实质。 4.加强政府自身建设，没有紧扣对运行性行政职能的整体改造和系统优化。 运行性行政职能是一个庞大的权能体系，具体操作上则是众多的基本行政环节。它们没有一个不与政府自身建设的质量和水平直接相关，没有一个是可忽略不计、可弱化淡薄的。可是，我们在强调加强政府自身建设时， 只看到某些环节如行政决策、行政执行方面经常出问题、特别
11、是违法违纪甚至腐败的问题， 于是就只注意抓对这些已出现问题进行治理的工作， 而很少能往前多看一尺一寸， 抓住相关的乃至所有的行政权能来进行整体的科学性和规范性建设。所以，这样进行下来的行政改革大 多只能是不可避免地表面化了，解决不了实质性问题或者深层次问题 这是当前最突出、最普遍的问题。 三 、政府结构 的简单分析 政府结构就是行政系统的构成， 包括两大部分：基本结构和主体结构。其中基本结构包括：（ 1）行政区划。这是宏观纵横复合行政结构；（ 2）政府层级。这是宏观纵向行政结构。主体结构包括：（ 1）政府组成。这是独立的核心行政结构，反映的是行政领导构成；（ 2）行政机构构成。这是一级政府所属
12、部门系列，是中观横向行政结构；（ 3）行政机构内部设置。这是一级政府所属部门内部的横向内设组织和纵向微观层级，是微 观纵横复合行政结构。 政府结构根本上就取决于行政职能的结构或构成，其问题亦主要源自于行政职能问题。 目前，我国政府结构层面的问题确实有不少，其中比较突出的主要有如下两方面： （一）基本行政结构随着经济社会发展出现新问题。 更突出的问题主要有： 1.突破 “ 市管县 ” ，实行 “ 省管县 ” 县域经济发达的县和县级市大都想脱离当前的上级主管 地级市，而直接归属省里，导致新型政府层级模式， 个别的甚至还希望升级为地级单位，形成新的地级行政区。这种冲动在有的地方已经有了探索和实践，
13、但在大多数地方 仍然还处在迫切期待的状态。这一问题是否可行、是否要行，尚无完整、科学的答案，但已引起全国上下的普遍注意、重视和关心。 2.放弃第五政府层级，转成县市直辖区镇域经济发达的特大镇、街道经济强大的特大街道，由于经济总量大、人口密度大、行政管辖区域大，特别是其经济总量、人口规模与内地部分县甚至地级市的规模相当， 所以纷纷开始提出向县市直辖区转变的强烈诉求。在一些地方如广东佛山就出现了特大镇、街道转为 “ 县级政府的派出机构 ” 、 “ 具有部分县级经济管理权的行政区 ” 、 “ 再经调整和整合而设立的市辖区 ” 等等趋势。这个问题虽然 刚刚萌芽， 但却事关乡镇一级行政区划和政府层级的改
14、革，是一个非常重大的现实问题。 3.突破地级定位，城市寻求升向副省级经济实力强大的地级市和若干地级省会城市存在希望成为国务院计划单列市或者副省级城市的要求和冲动。这虽然不如 “ 强县要脱市 ” 那么强烈，但也成为一股强大的暗流。 上述问题是在我国城市化加速的情况下出现的新情况、新问题，不仅触及到行政区划、政府层级本身的调整变化，而且还触及到 宪法 、地方组织法等方面的重大调整，更涉及到全国城市化、现代化整体战略和未来走向的确定与调整。但是，目前从理论到实践都还远未深入到这些重要层面进行深入的探讨和研究， 显然是科学答案跟不上实践所提问题的需要。 （二）主体结构有老问题，更有新问题。 1.不少地
15、方的政府组成人员和行政机构领导职数设置过多，主要是副职设置过多。 政府组成人员设置过多，主要是诸如副省长、副专员、副市长、副县长、副乡镇长的实际人数太多；其另外一个突出问题是，这些多出的副职又与当地党委主管某一领域的副书 记、常委相重合，在实际领导过程中出现多中心、分散、协调难度大、甚至内耗等等问题。 Z这样会 受限于组织程序而无法协调、效率低下、内耗增大。 3.行政机构内部设置还存在机构重复、职责不清、人浮于事、程序繁冗等情况。 总之 政府结构不合理，包括政府层级过多，组织设计不合理，组成设定分工过多，部门设置分工过细， 承担和履行职能常常交叉重叠、多门多头、冲突混乱，消耗大，成本高，效率低
16、，效益差，影响我国发展的整体过程和整体绩效。 四 、在 政府行为 上的前浅析 政府行为亦即行政行为， 是政府和行政人员依法依规履行基本职能 和运行性行政职能、对行政相对人乃至整个行政客体施加影响的具体行动。在内容实质上，它包括行政管理和行政服务两大部分；在操作形式上，它包括抽象行政行为和具体行政行为两大部分。目前，我国在这一层面还存在的突出问题主要有如下几方面： （一）重管理，轻服务，常难落实 “ 为人民服务 ” 宗旨和 “ 以人为本 ” 的科学发展观。 主要表现在： 1、 没有摆正主人与公仆位置，更未奉行 “ 一切权力来自于人民 ”的宪法精神。 2、 不择方式和手段，寻租牟利，公开与民争利，
17、不惜违法乱纪。 3、 行政执法常常不当而过分。 4、 行政收费仍然过多。 只要能 有一点借口， 只要提供了某些特定服务，就一定要千方百计地进行收费，收费标准常常高出服务成本好几倍、几十倍甚至更多。这一行为直接构成小金库之源、不规范之根、预算外资金之多之乱。此其中，各地各路段的交通设卡收费就是最大典型。这既有地方政府做后台，也有部门利益在作怪。 （二）习惯于主观决策、经验决策和微观决策，乐于权力决策、自利决策和随意决策。 1、 行政决策科学化、民主化常常显得非常苍白、脆弱和形式化。 2、 行政决策规范化、法制化不足。 3、 随意决策太严重。 4、 只顾眼前，不顾长远的 “ 短期行 为 ” 。这个
18、究其 根源就在于这种不当的领导决策上， 就在于没有在决策上切实落实科学发展观。 （三）行政运作上还存在许多不规范、不妥当甚至不正确的情况。 1、 选择性地执行政策和上级指令。 这是一个老问题，长期以来得不到解决。这主要是下级行政主体对上级制定并颁行的政策、指令和方略总是进行有选择地执行； 其选择原则就是 “ 适我者用，异我者弃 ” ， “ 利我者用，不利者弃 ” 。这在理论上就叫做 “ 权力博弈 ” ，而其实质则是官僚博弈、权术博弈。 2、 为造政绩，不惜造假。 3、 行政执行缓慢，行政效率低下。 无行政 救济途径不畅，政府公信力不高，群众对行政主体反感而无奈，潜伏巨大危险。 4、 行政行为规
19、范严重不足。 五 、结语。 上述三大方面的问题诚可谓太深厚、太复杂、也太顽固了，构成了三大块面的政府重疾。其中，政府职能问题是根源； 政府职能划定和配置的科学性、合理性不足，导致政府结构也缺乏充分的科学性、合理性；作为行政主体的政府，在结构上存在重大问题就直接变成了政府的天然硬伤， 这个硬伤一旦外化， 就自然会变成各种各样的政府行为问题， 致使政府形象和政府公信力遭受重创和严峻挑战。 总的来说，我国行政管理体 制问题有老的，更有新的；有浅层次的，更有深层次的。这些问题至今没有得到根本性解决，甚至还未得到明确认识。 要解决这些问题，就一定要从政府职能入手，首先从职能层面上解决问题，这样，再解决其他层面的问题就必定要容易得多了。
