1、第 1 页 共 13 页 南水北调中线工程生态补偿机制研究 摘要： 建立与完善南水北调中线工程生态补偿机制 ,不仅可以有效地调动各生态环境建设参与者的积极性 ,而且对生态环境破坏者的破坏行为将起到经济制约 ,从而更加有效地保护、建设生态环境 ,实现水资源的可持续发展。通过分析南水北调中线工程生态保护方面存在的主要问题 ,论述了建立生态补偿的必要性 ,并探讨了在南水北调中线建立生态补偿机制的内涵和方法 ;在此基础上 ,明确了南水北调中线生态补偿的主体和对象及生态补偿的方式和实现的途径 ,并提出了实施生态补偿的建议。 关键词： 生态补偿 机制；生态环境； 南水北调中线工程 0 引言 南水北调工程是
2、缓解中国北方水资源严重短缺局面的重大战略性工程。我国南涝北旱，南水北调工程通过跨流域的水资源合理配置，大大缓解我国北方水资源严重短缺问题，促进南北方经济、社会与人口、资源、环境的协调发展 。 南水北调中线工程 生态补偿 是现在讨论的热点话题，生态补偿 作为一种 经济 保护手段 ,其目的是调动生态建设与保护者的积极性。同时 按照其经济行为确定补偿要素 ,根据其在水源地生态保护中贡献的大小 ,在能够调动其积极性的前提下确定补偿标准。 1 南水北调中线工程简介 南水北调中线工程从丹江口水库 陶岔 闸引水，经 长江流域 与淮河流域的 分水岭 方城垭口，沿 唐白河流域 和黄淮海平原西部边缘开挖渠道，在
3、河南省 郑州市附近通过隧道穿过黄河，沿 京广铁路 西侧北上，自流到北京、 天津 。输水干渠全长 1273 公里，向天津输水干渠长 154公里。年调水规模 130 亿立方米。 供水范围主要是唐白河平原和 黄淮海平原 的西中部，供水区总面积约 15.5 万平方千米。因引汉水量有限，不能满足规划供水区内的第 2 页 共 13 页 需水要求，只能以供京、津、冀、豫、鄂五省市的城市生活和工业用水为主，兼顾部分地区农业及其他用水。 中线工程可缓解京、津、华北地区 水资源 危机，为京、津及 河南 、河北沿线城市生活、工业增加供水 64 亿立 方米，增供农业 30 亿立方米。大大改善供水区生态环境和投资环境
4、， 推动我国中部地区的经济发展。 然而 ,有时由于调水工程巨大，涉及社会、经济、环境和技术等多方面问题， 特别是难于预见的生态环境问题，可能会给人类带来危害甚至是灾难。 2 南水北调中线工程引发的生态环境问题 2.1 南水北调中线工程 对生态环境 的影响 在丹江口大坝加高后，水库岸坡稳定性、库周水土流失等将会发生变化 ， 淹没区面积扩大，减少了局部区域的土地资源和森林资源，水源地周围大量的植被被淹没而引起植被减少，另外水源地 20 余万移民安置中开垦荒地、建房等 生产生活活动和木材需求可能使森林面积减少，产生新的水土流失，导致生态环境恶化。 土地淹没改变了原有的湿地结构系统，野生生物生长环境被
5、破坏，打破了水源区动植物原有的自然生态平衡。另外加高大坝后局部库湾处水流变缓，水体交换性能较差，加上被淹土地中营养物质的溶出，可能造成局部库湾水体的富营养化。大坝及干渠以及配套工程的施工过程中土方开挖和填筑、土料场的取土及弃渣等引起的植被破坏，对施工区环境会造成一定影响。施工中的生产废水和生活污水，若随意排放，将污染周围地表水环境。 2.2 南水北调中线工程 对河口 环境 的影响 南水北调 中线 工程将使河流来沙中的悬移质泥沙大幅度减少 ,导致河床不稳定 ,槽、滩之间的泥沙交换更加频繁。调水对长江口水沙过程的影响将导致拦门沙滩顶位置内移、航槽冲淤平衡格局重置、河口泥沙运动及河槽演变调整等。除了
6、流域调水总量外 ,调水比和调水方式也会对河口沉积过程产生影响 ,可能使河口三角洲的淤涨速度减缓 ,甚至转为侵蚀 。 长江冲淡水携带大量泥沙、营养盐、污染物等输送入海 ,对河口、第 3 页 共 13 页 黄东海的生态环境产生深远的影响。南水北调工程对来水来沙的减弱作用将削弱对河口区营养盐和痕量物质的稀释、吸附作用 ,水中悬移质泥沙的减少将改变 目前悬沙对初级生产力的生长限制作用 ,加上水体中过剩的营养盐 ,将导致赤潮的发生率上升 ,严重威胁长江口的渔业资源现状及生物多样性。 2.3 南水北调中线工程 对 港口和 航运的影响 调水 130 140 亿立方米，河道水位将下降 0.6 至 1.0 米，
7、对航运和沿江的引水有一定影响。 南水北调中线工程实施后，由于丹江口水库下泄流量大幅度减少，导致汉江中下游干流水位下降，引起沿江引、提水闸站灌溉供水量减少。汉江中下游沿江城镇密集，城镇人口集中，工业密布，工业用水量大，沿岸货物、客运由汉江进出所占比重大，汉江缺水无疑将影响工业生产 ，沿江城市发展也将面临水资源短缺的矛盾。航道水深减小，航道宽度和弯曲半径发生变化，河漫滩增大，对沿江港口和航运设施有不利影响，航道维护的困难加大。 2.4 南水北调中线工程 对移民的影响 丹江口水库是南水北调中线工程水源地 ， 大坝加高工程正常蓄水位 170m，淹没涉及湖北、河南两省 6 区县 (市 )， 淹没耕地 2
8、0 万亩和移民 22 万人（ 1990 年调查），数量较大，如全部就地安置移民，将会加大库区环境压力 。 移民问题解决的好坏 ,不仅直接关系到南水北调工程能否顺利建设 ,更重要的是关系到广大移民群众的切身利益 ,关系到淹没区及安置 区的社会稳定。 建国以来，我国先后修建了 5 万多座水利水电工程，一般是一次性迁移。 丹江库区一期工程移民 28 万多人，占全国部属库区移民总数的 6.7%；调水工程实施后，丹江库区十堰境内将再次动迁移民 19 5万人，移民规模进一步加大。 库区由于二次建设，再次移民，加上一期工程移民，补偿金额 40 年累计，人均不足 1200 元，造成库区 “ 淹没重、经费少、欠
9、帐多 ” 等一系列突出遗留问题 ，使 南水北调中线工程 移民安置工作难度 加 大 。 南水北调工程使丹江口水库大坝加高，大坝加高后淹没移民既有初期工程后靠的移民，又有大坝加高产生的新移民。 应该说二次搬迁可望为部分移民解决历史遗留问题 ,但受前期补偿标准偏低导致贫困第 4 页 共 13 页 经历的影响 ,移民思想包袱较重 ,不愿再受折腾。 同时， 国家大力推进新农村建设 ,对农民种田免收农业税并给予种田补贴 ,还在一定程度上加剧了移民的恋家心态。 由于目前移民的攀比心理十分严重 ,势必要在补偿标准、安置方式、优惠政策、后期扶持等多方面进行比较 ,如果移民感到政策对它们不公平 ,就可能产生不满情
10、绪 ,这样不利于移民搬迁安置的顺利开展。 为了 顺利进行 南水北调中线工程移民安置， 中央政府和地方政府应 实施长期补偿机制。 3 南水北调中线工程生态补偿机 制的建立、方法及意义 3.1 生态补偿 机制 的 概念 生态补偿 机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、 生态保护 成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主 要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与 “ 污染者付费 ” 原则并存、基于 “ 受益者付费和破坏者付费 ” 原则的环境经济政策。 从狭义的角度理解就是指对由人类
11、的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。 广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠 ,以及为增进环境保护意识、提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。 3.2 南水北调中线工程 生态补偿 机制 的方法 3.2.1 政策补偿 中央政府和各沿海地方政府可以通过制订给予各项优先权和优惠待遇的政策来进行补偿。运用行政和经济政策大力扶持有利于生态资源可持续利用的产业，如为发展生态 企 业而给予一定的税收优惠政策。 国家应尽快建立稳定的水源保护投资体制和水权、水价、水市场
12、第 5 页 共 13 页 的相关政策法规。要开展生态保护立法研究 ,以立法的形式规范生态补偿行为 ,将生态补偿的范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来 , 为生态补偿机制的建立和生态补偿的实施提供法律保障。 3.2.2 资金补偿 资金是最常见的补偿方式，包含多项费用补偿，例如，效 益补偿费、损失补偿费等。通过这些资金和费用的补偿形式来体现利用效益的公平性与科学性。国家应采用倾斜性的宏观调控政策 , 为库区、水源区的发展提供财政支撑。由国家给予补助或通过设立丹江口库区及水源区生态建设保护基金的方式予以解决。 3.2.3 实物补偿 实物补偿是给补偿对象提供一定的生产要素和生活要素，增强其
13、生产能力，改善受偿对象的生活状况。如为由于生态保护建设而搬迁的 移 民提供住房和基本的生活条件。 国家应当考虑对库区农民和移民的长远发展进行经济补偿 , 探索解决库区农民和移民能走上可持续发展的道路问题 。 将淹没 的土地、房屋及其它有价值设施进行评估 , 加上对生态环境的补偿作为股份 , 参与水源工程建设 ,使移民和水源工程业主形成利益共同体 ,长期共享调水效益 , 移民区地方政府和移民代表可作为股东参与工程建设和管理。 3.2.4 智力补偿 为补偿地区或群体开展免费的智力服务，包括免提供无偿的技术咨询和指导、培训受补偿地区或群体的技术人员和管理人员、输送所需的专业人才等。通过智力补偿帮助受
14、补偿地区或群体提高其生产技能、技术水平和组织管理水平。 国家应设立丹江口库区国家级生态经济特区 ,实行特殊的管理体制。将南水北调中线核心水 源区设立为国家级生态经济特区 , 成立南水北调中线核心水源区调水管理局 , 中央政府对其实行计划单列 ,专门为丹江口库区制定建设规划与管理办法 , 并颁布相关法令进行依法管理。 研究构建丹江口水库流域生态圈工程 , 评估资源开发、工程建设第 6 页 共 13 页 等活动的生态环境代价 , 研究建立生态补偿标准的测算方法体系 , 组织领导协调各利益相关者的关系 , 区分各自的环境保护责任 , 实现生态共建共享。 3.3 南水北调中线工程 生态补偿机制 的建立
15、 3.3.1 南水北调中线工程 生态补偿机制建立 的分析 建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要 举措，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快 环境友好型社会 建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。 建立生态补偿机制是落实新时期环保工作任务的迫切要求，党中央、国务院对建立生态补偿机制提出了明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。 为探索建立生态补偿机制，一些地区积极开展工作，研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生态补偿涉及到复杂的利益关系调整，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实
16、践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。 3.3.2 如何 建立 南水北调中线工程 生态补偿机制 由流域内各方共同协商制定相关制度，以制度作保障，根据补偿原则和被补偿原则，由流域内的所有补偿主体，按照既定的补偿标准和 被补偿标准，通过一定的补偿方式，对水源区内的所有被补偿主体进行一定程度的补偿，最终实现中线工程水源区可持续发展和又好又快发展的目标。 （ 1） 补偿主体。一是京、津、冀、豫等受水区人民政府；二是排污企
17、事业单位或个体工商户；三是排污城镇单位或居民；四是排污规模养殖水产畜禽业主或大户；五是造成水土流失的单位或个人；六是取用水资源的单位或个人。 在南水北调中线库区水源区生态补偿问题中，虽然其所涉及的地域和流域面积非常大，但是其受益者相对明确 ,受水区是这些生态环第 7 页 共 13 页 境服务的主要受益者和使用者，按照 “ 谁受益，谁补偿 ” 的原 则，应该对库区和汇水区的生态贡献实施补偿。当地政府和中央政府是受益者的集体代表，因此他们应当是南水北调中线库区水源区生态补偿问题中提供补偿的主体，特别是受水区的地方政府。而接受补偿的主体应是水源区的提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等。
18、生态补偿资金的筹集，应以生态环境服务的受益比例为分担库区水源区河南部分生态补偿资金的比例。中线工程受水区是库区水源区生态环境服务的主要受益者，库区水源区维护良好的生态环境服务，对当地和全社会也都有益处，如保持土壤和优美景观对当地的价值，增进的生物多样性保护对全社 会的价值。所以，受水区应成为生态补偿资金的主要来源区，或者国家代表受水区和全社会来筹集生态补偿的大部分资金。 （ 2） 被补偿主体。一是水源区人民政府；二是水源区退耕还林、退耕还草、植树造林、防止水土流失的单位和个人；三是减排企事业单位或个体工商户；四是减排规模养殖水产畜禽业主或大户。 南水北调中线受水区所关心的生态环境服务，主要是库
19、区和汇水区提供的水质和水量。库区汇水区提供了宝贵的生态环境服务，理应得到补偿。 3.4 南水北调中线工程生态 补偿机制的意义 南水北调中线工程是国家合理配置水资源，缓解京津和华北水资源供需矛盾，促进国民经济与社会可持续发展的重大举措。然而，南水北调水源区保护工作仍面临着重重困难。一是水土流失严重，生态功能下降的趋势没有得到根本遏制。二是水源区治理和保护工作的投入严重不足。三是水源区生态环境保护与当地群众生存权、发展权矛盾突出，影响了当地政府和群众参与水土保持生态保护的积极性和自觉性。针对这些困难与问题，许多专家、学者提出应尽快建立 “南水北调 “中线水源区水土保持生态补偿机制。 南水北调中线工
20、程水资源保护的关键在于水源的涵养与水质的保护和改善，以保障足够的水量、清洁的水质。水土流失的变化与 地方经济发展和群众生活的改善息息相关。若果不能很好地改善当地群众的生活，加快地方经济发展，严重的水土流失就不可能有效遏制，第 8 页 共 13 页 因此，水土保持生态环境对中线工程具有根本性的深远影响，也是确保中线工程充分发挥效益的重要基础和战略举措。 输水区的水土保持生态环境建设保护得好坏直接关系到向下游受水地区供水的保证率和供水安全。一个山清水秀的汉丹江，不仅是上游近一千多万群众生存发展的需要，也是受水区群众引水安全、经济社会可持续发展不可群少的条件和保证。 建立 南水北调 中线工程生态补偿
21、，将有效解 决现存的水资源保护治理资金短缺问题，有利于促进环境资源的合理利用；有利于促进水源保护区良性发展，实现生态和经济双赢；有利于全面推进生态建设，实现人与自然的和谐发展；有利于促进共同富裕，维护人民群众的根本利益。 丹江口水库是南水北调中线工程的水源地，水库水质的好坏直接关系到工程的成败，保护丹江口水库及上游地区的水质，加强生态环境保护建设，对确保南水北调中线工程水质安全，实现水资源可持续利用，促进经济社会可持续发展具有重要意义。 4 南水北调中线工程生态补偿 机制建以 对策 4.1 推进 南水北调中线工程 水土保持 生态环境建设 依据水源区的自然概况，水土流失及水污染现状、社会经济情况
22、及其发展趋势，将水源区进行科学的分区，确定针对性强的保护措施，提高水源涵养、保护的实效性。 将秦岭南麓和大巴山北麓划为重点预防防护区，以提高水源涵养能力为首要目标，主要采取预防保护和封禁管护措施（封育管护、能源替代、舍饲养畜、生态移民等）；应将丹江口水库周边及丹汉江上游沿岸和汉中盆地及周边区域、以及人口集中和水土流失严重的川道等地区划为重点监督治理区。以减少土壤侵蚀，改变农业生产方式，防止面源污染为首要目标。主要采取综合治理措施（坡面整治 、沟道防护、水土保持林草、疏溪固堤、治塘筑堰等）。 加强生态环境建设生态环境破坏引起水土流失导致江河淤塞 ,其中森林植被的破坏又是许多地区生态失控的症结所在
23、。因此 ,在保护好现有森林资源的同时 ,在水源涵养林区、湖泊湿地等具有特殊环境第 9 页 共 13 页 功能的区域建立生态保护区。 同时，加大对水源保护项目投入，并纳入南水北调中线工程总体规划，统一安排，确保水源保护工程与中线调水工程总体进度协调一致，并将陕西省汉江、丹江流域的 5 市 31个县全部列为水土保持生态治理的重点区域，予以重点投资，提高投资标准，使水源区的水土保持生态环境能够得到 根本改善。 4.2 加强 南水北调中线工程 水源区污染 防治 南水北调中线工程要求丹江口水库库区水质要达到国家地表水一类水质的要求，但是目前汉丹江只属于二类水质。由于丹江口水库及上游地区以坡耕地为主，长期
24、以来水土流失严重，农田中的化肥、农药大量流入江河，造成了严重的面源污染。面源污染已成为丹江口水库的主要污染源，库区水质的优劣很大程度上取决于面源污染的大小。 面源污染问题如不有效解决，汉丹江水质很可能由二类降为三类。因此，水源区应积极采取措施，加大对丹江口库区周围以及低山丘陵区的水土流失治理，大力发展生态农业、 无公害农业、有机农业，切实有效防治面源污染，保证水源区水质能够达到供水要求。 首先 对关停并转高耗能、高污染企业的经济补偿，促进地方经济产业结构的调整； 其次 上游地区治理环保工程的配套资金投入，如污水处理厂、垃圾处理厂、城市排污系统等硬件投入以及对财政特困地区治污设施正常运行的费用补
25、贴； 再者 对多年来上游地区开展生态建设直接投入及投工折款的补偿。 4.3 制定 南水北调中线工程 生态补偿机制的 优惠政策扶 持 为有效保护南水北调中线工程水源地和调水干渠沿线的水环境，必须加强相关基础研究与规划工作。尽快编制汉江流域综合规 划、水质监测规划、水源地保护规划等相关规划，统筹流域开发与保护，优化水资源配置，并研究调水干渠水环境的监测和保护措施，为南水北调中线工程水资源保护提供科学的、操作性强的行动指南。 在实施西部大开发战略基础下，要制定南水北调中线工程水源地生态保护和水资源补偿的优惠政策，一是加大退耕还林力度，增加对水源保护地退耕还林任务的分配，输水区应退而未退的应全部退出，
26、第 10 页 共 13 页 适当延长补助年限；二是全面实施南水北调中线工程水源地水土保持工程，尽快改善当地脆弱的生态环境；三是加大对上游地区的帮扶力度，发挥受水区的市场、资金、技术优势 ，通过内引外联、部门帮扶、企业投资、技术转让等方式，帮助输水地区调整产业结构，走循环经济的发展道路，加快建设社会主义新农村的步伐，提高当地社会经济整体水平，达到水资源共享，和谐发展的新格局。 4.4 加强 南水北调中线工程 生态补偿机制 的 技术支持 环境治理与经济效益相结合面对日益突出的人口、资源与环境问题 ,我们在治理环境的同时不得不考其虑经济效益 ,这就要遵循生态学原理、生态经济学规律 ,运用系统工程方法
27、和现代科学技术 ,集约化经营的发展模式来进行生产活动。 加强水利基础建设，长期开展土地整治、土壤改良，灌区水利设施配套等农业节水技术推广，提高农业抵御自然灾害的能力的农业基础设施的支出；压缩高耗水产业，大力发展环保工业等开发高新特技术的发展基金。加强产业工人岗位技术培训，提高工人技术水平等方面的支出。 水源区水土保持及水污染防治工程涉及面广，是一项长期而复杂的系统工程，需要针对工程建设中的关键问题和重大难题，有目的、有计划地进行技术攻关，从基础科学、应用技术、政策管理等方面开展研究，提高水源保护工程建设的科学含量，发挥工程的最大效益。 4.5 建立 南水北调中线工程生态补偿机制 生态补偿的实质就是 水源区的补偿 ，当前较 好的水质环境是以经济发展缓慢为代价的，这给经济本来已经十分困难的水源保护区地方政府带来了更大压力。此外，水源区的水污染防治、水土保持、生态林业建设、面源污染等防治都需要长期大量投入，仅靠水源区地方政府是远远不够的。 因此，从生态建设的全局考虑，国家有必要在水源区建立切实有效的生态补偿机制，采取国家投入和受水区筹资相结合的方法，建立稳定的生态补偿机制，让水源区由于南水北调而利益受损的老百姓的贫困生活现状得到改善，充分调动水源区保护生态环境的积极性，使水源地的生态环境有一个根本好转。
