1、关于中国邮政普遍服务义务与赢利冲突的探究 摘要 邮政普遍服务义务与竞争性业务分离的邮政规制改革 ,即竞争性业务可通过引入竞争机制改善经营绩效 ,普遍服务义务则可在成本核算的基础上通过普遍服务基金、政策补贴等补偿机制提供资金 .关键词 邮政 ;普遍服务义务 ;补偿机制 1998 年邮电分离以来 ,中国邮政改革一直处于探索和争论中。国家停止补贴后的 2003 年 ,国家邮政局在报告中称 ,中国邮政每年承担普遍服务亏损额高达 417 亿元。 2007 年 1 月 ,中国邮政正式实行政企分离。行使企业职能的中国邮政集团公司主要从事普遍服务业务、竞争性业务 (包括快递和物流业务 )和邮政储蓄业务。 20
2、07 年 ,邮政业务收入达到 930 亿元 ,增长了 16%。但问题的复杂性在于 ,政企分开只是邮政改革迈出的一小步 ,邮政改革成功与否在短期内还难以进行评价。近年来 ,中国政府对医疗、教育等公共产业所推行的改革 ,都经历过 一个严重依赖市场化的阶段。但就结果来看 ,情况均不乐观。邮政集团的公司化改革是否会导致普遍服务的质量下滑 ,目前尚难定论 .1 普遍服务义务与邮政企业经营的目标冲突 11 邮政普遍服务义务万国邮政公约明确规定了 “ 邮政普遍服务 ” 的定义 ,即以合理的价格对领土每一角落提供经常、优质的基本邮政服务。尽管各国对邮政普遍服务业务的范围界定并不相同 ,但公益性的特点却是其本质
3、要求 . 12 中国的邮政普遍服务中国邮政承担普遍服务的范围、种类、责任、困难之大之多在世界上首屈一指 ,还肩负着维护政权稳定和促进民族团结的职责。另外 ,由于我 国幅员辽阔 ,不发达地区多 ,农村人口比例高 ,使得中国邮政有 1/3 职工、2/3 邮路、 3/4 网点都是直接为广大农村和边远地区服务的 (周鹏 ,2008).在我国中西部的偏远农村和山区 ,邮政是政府为保障当地公民基本通信权利而提供的主要服务平台 ,在有些地方甚至是当地居民与外界交流的唯一渠道。这就要求邮政必须承担高额成本 ,不讲获利 ,并承受由此造成的巨额亏损。此外 ,由于我国地理、交通环境的复杂性 ,很多边远乡村地广人稀
4、,邮件量少 ,没有公路 ,只能用马班和步班邮路传递邮件 ,运营成本很高。而目前 ,全国采用的是统一低廉的资费 .13 普 遍服务义务与邮政集团经营目标的冲突新中国成立后 ,我国长期实行邮电合一的体制 ,邮政普遍服务的亏损主要通过电信收入内部交叉补偿。因此 ,当时邮政普遍服务巨额亏损问题不突出 ,也没有引起足够重视。另外 ,邮电合一时期 ,邮电系统内部长期存在重电轻邮趋势 ,邮政基础设施建设普遍滞后 ,这些因素使得独立运营后的中国邮政发展举步维艰 .而竞争性业务属商业性业务 ,必须与其他民营和外资企业公平竞争。而当前的邮政集团 ,既经营普遍服务业务又经营竞争性业务 ,这相当于作为企业的中国邮政集
5、团同时拥有两个完全相悖的经营目标 ,这极易导致产业定位不清 ,同时影响公益性与竞争性业务的发展 ,也可能排斥其他相关市场竞争主体 . 2邮政专营权的局限 21 邮政专营权的内涵及弊端邮政专营是国家赋予邮政部门对部分邮政业务实行专营的一种制度 ,主要指信件业务专营。专营范围之内的业务只能由指定的邮政企业经营 ,专营范围由国家法律规定。事实上 ,国家通过立法赋予邮政企业专营权的目的 ,在于通过邮政企业独家经营一定业务 ,通过赢利地区对亏损地区的交叉补贴 ,从经济上支持邮政提供普遍服务 .针对我国邮政普遍服务业务的巨额亏损 ,邮政部门强调邮政产业的三大特点 规模经济、普遍服务和法律责任 ,认为 解决
6、这些问题的途径只有邮政专营。但是不难发现邮政专营在实际操作层面存在较多弊端 :第一 ,造成邮政系统经营效率的低下。邮政专营这样一种暗补模式使人们无法判断亏损到底是由于普遍服务还是因为经营不善 ,长此以往 ,会造成行业本身的无效率 .第二 ,为邮政部门不适当地扩大其专营业务范围、强化对其他竞争性业务的垄断性经营提供了条件。由于邮政专营范围界定的模糊性和邮政部门两种业务的混合经营 ,很容易导致邮政部门从部门利益出发 ,扩张行政垄断能力 ,不适当地扩大业务垄断范围。这必然会强化邮政行业垄断经营体制 ,不利于邮政企业效率的提高 ;也 损害了竞争者的权益 ,不利于形成公平竞争的市场秩序 ,不利于扩大就业
7、和促进社会稳定 . 第三 ,对我国民营快递业的发展产生限制。近年来国内民营快递企业发展很快 ,全国快递从业人员已经超过 100万人 ,企业数量超过 2万家 ,年营业额超过 500亿元人民币。如果按照邮政部门的规定来看 ,目前非邮政快递企业 60%的国内快递业务都是违规的。而新邮政法曾几易其稿 ,一个重要的原因就是民营快递对邮政专营的不满 .22 处理邮政专营权的经验及思路从各国经验来看 ,在处理邮政专营权问题上 ,目前主要有两种方式 : 取消邮政专营权 ,如瑞典、俄罗斯、荷兰 等。 将专营改为许可 ,实际上是取消了专营制度 ,如英国、日本 .大多数国家目前仍然保留邮政专营 ,但邮政市场也日趋开
8、放。这些保留邮政专营制度的国家 ,大概使用了四种基本的标准来确定专营业务的范围 :一是重量限制 ,一定重量以下的信件由邮政专营 ;二是资费限制 ,一定资费以内的信件由邮政专营 ;三是内件限制 ,规定某些性质的邮政业务为邮政专营 ;四是投递限制 ,邮箱等设施为邮政专用。多数国家采取四种基本标准中的一种或几种相结合的方式 . 从国际上的总体经验来看 ,虽然各国具体状况不同 ,但其变革的主要趋势是一致的 ,即逐步开 放市场 ,鼓励竞争 ,缩小邮政专营范围乃至取消邮政专营。因为专营是一种行政性垄断 ,不利于邮政体系效率的提升。就我国而言 ,由于普遍服务业务繁重 ,一下子将邮政专营权全部放开并不现实 ,
9、易引起混乱 ,且无法确保普遍服务的实现 ,但出于对市场其他竞争主体的考虑以及新邮政法在专营权问题上的几易其稿可以发现 ,对邮政的专营权逐步缩小乃至淡化已然是大势所趋 .23 中国邮政产业规制的进一步改革设想 231 中国邮政产业规制改革基本设想基于用专营权进行内部业务交叉补贴的低效率 ,我们需要提出更有效的方式在保证普遍服务业务实现的同时使邮政的 其他业务能够在市场得以公平竞争 ,这就需要进行邮政产业规制改革 .在中国自然垄断产业领域 ,分拆式改革一直得到较高支持 ,有的行业则已进行分拆 ,如电信、石油、石化等 ,邮政产业虽非完全属于自然垄断 ,但以分拆的方式引入竞争也有较大的可行性 .对于邮
10、政产业规制改革 ,笔者认为最有效的方式是进行按 “ 条 ” 分拆 ,即将主要赢利业务如邮政速递、邮政报刊发行、邮政储蓄等分别从邮政整体业务中拆出 ,各自成立公司 ,完全市场化操作。同时 ,将信件投送中 “ 普遍服务 ” 亏损的那部分分出来 ,作为一项公共品 ,引入市场竞争机制 ,通过招标或委托中国邮政集团实现 ,但要搞清楚 “ 普遍服务 ” 政策性亏损究竟有多少。按 “ 条 ” 分拆方式的优点是显而易见的。中国邮政长期亏损的根本原因并非完全由于低成本的 “ 普遍服务 ”, 更在于邮政各项业务的整体经营、界限不清以及垄断经营带来的低效率 . 232 建立普遍服务的补偿机制当普遍服务业务和竞争性业
11、务被分离开后 ,普遍服务就不能通过邮政竞争性业务的赢利来获得企业内部的交叉补贴 ,对此 ,可借鉴国际经验并结合本国实际情况 ,尝试用以下两种方式来补偿普遍服务业务 .(1)建立普遍服务基金。通过国家法规向所有邮政业务运营商按比例征收基金税 ,建立普遍服务基金 ,然后再统一转移支付给实际承担普遍服务业务的邮政企业以补偿普遍服务造成的亏损。普遍服务基金政策避免了利用一般税收系统所产生的较高社会成本 ,也不会与竞争机制产生矛盾 ,能有效地促进邮政网络扩张 ,并能对高成本地区实行定向补贴 ,进而实现社会效益最大化 .(2)政策性补偿。中国的普遍服务业务中除了传统核心业务外 ,党报、党刊、机要文件和义务兵邮件等政策性邮政业务是为党和政府提供服务、保障国家信息安全的一项重要邮政工作。积极承接这些服务工作是邮政企业义不容辞的责任。由于政策性邮政业务的补偿机制有一定的特殊性 ,可采取由国家或地 方财政进行直接补贴的方式 .
