1、中国保障房融资手段配合探讨 大规模实施保障性安居工程有利于促进内需扩大和经济、社会的可持续发展，是转变经济发展方式、调整经济结构的有效途径。政府计划整个“ 十二五 ” 期间建设保障性房 3600 万套，比 “ 十一五 ” 期间高出 140%，使得在 “ 十二五 ” 结束时保障性住房的覆盖率达到 20%。但保障房建设中面临的一个突出的问题就是资金问题，如果按照每套 50 平米，每平米建安成本在 2600 元， “ 十二五 ” 期间保障房建设的资金总量将达到 4.68） 5-亿元。2011 年年中，财政部、住建部就联合发出通知，强调将公共预算、公积金增值部分以及土地出让收入的 10%作为 保障性住
2、房的建设资金。但根据测算，土地出让金和公积金收益部分相加，大约可筹集到保障房所需资金的 20%到25%，剩余的巨大资金缺口，仍需通过多元化融资渠道才能填补。本文从各种保障房融资特点出发，借鉴国外保障房融资的经验，提出保障房融资手段需要财政支持与市场融资的有效配合，吸引民间资金和保险、信托等长期资金，参与到保障房建设，从而确保我国 “ 十二五 ” 保障房建设目标和保障房体系的顺利运转。 下载 一、保障房类型及其融资特点 从保障房类型看，主要有廉租房、经济适用住房、公共租赁住房、各类棚户区改造 、限价房和回迁房等五类。这五类保障房购买或租赁对象、方式存在差别，对资金提供者而言承担的风险和收益也有区
3、别，因此在融资时呈现不同的特点。 廉租房是政府拥有，以低租金租赁给低收入家庭。承建开发企业与政府签订廉租住房回购协议，从商业银行申请廉租房建设融资，建成后由政府利用财政资金进行回购。经济适用住房是向低收入家庭提供的产权转移型住房，经济适用住房价格显著低于商品住房，低收入家庭购买资格后一般不会放弃购买机会，贷款的安全性能得到保证，因此商业银行愿意为经济适用房的建设提供资金，但房地产开发企业实施的经 济适用住房项目利润率不得高于 3%。 公共租赁住房指按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴，其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购
4、买经济适用房的低收入家庭的住房困难。公共租赁住房建设主要有三种模式：一是由政府出地、政府投资、政府管理；二是政府划拨土地，吸引社会机构（如用工较多的企业）参与建设和运营；三是政府有偿出让土地，由各房地产开发企业、用工比较集中的企业以及其他机构投资者等建设运营公租房，并拥有这部分公共租赁住房的所有权。 各类棚户区改造需要完成拆迁和土地的腾挪，与其他城市商品房地产开发项目没有区别，限价房和回迁房拥有限定产权，开发企业完全承担融资责任。限价房、经济适用住房和棚户区改造等具有产权可转让性质，保障对象既能享受住房资产升值的潜在好处，政府也减少了后续管理的繁琐，此类保障房建设相对容易，融资相对较容易。而廉
5、租住房、公共租赁住房由于产权不能转让，一方面资金回收难度大，另一方面需要承担房屋维护、租金收取等一系列后续管理工作，因而各方的建设动力较小，社会资金参与面临的不确定性较大，融资难度较大。 二、国外 保障房融资成功经验借鉴 （一）新加坡的政府主导模式：政府投资建设 +公积金储蓄 新加坡的住房保障体系核心中，一是中央公积金局，负责公积金的归集、管理和运营；二是建屋发展局，代表政府行使组屋的建设、分配和管理职能。中央公积金局通过购买中央政府债券将公积金归集款转给政府的中央投资局，这些资金再以贷款和津贴的形式进入建屋发展局的账户，由其进行统一的组屋建设和销售。中央公积金制度为组屋建设提供了大量源源不断
6、的资金，且政府无权直接调用公积金存款，只能通过政府债务形式有偿使用并按期归还，公积金制度的有 效运转为公共住房政策的实施奠定了根本基础。 （二）日本的政府市场共同主导模式：政府保障房供给 +金融体系提供融资政府机构以住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体，负责建造和提供住宅；金融体系则以民间金融机构为主体，政策性金融机构为补充；社会投资主体以各类民间团体为主，吸收社会资金发展住宅建设。住宅都市整备公团和地方住宅供给公社通过直接建设或购买、租用民间团体建设的住宅获得房源，由其向中低收入群体出售或出租，民间金融机构则为住房建设和购买住房发放贷款，住宅金融公库同样为此提供长期低息资金，并向建造出
7、租用住宅的土地所有者提供贷款，同时为民间住房信贷机构提供贷款保险。政府提供财政补贴主要用于低收入家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设；在金融支持方面，公团、公库除了获得大藏省 1-2%的贴息外，还可在政府担保下发行住房债券。 （三）美国的成熟市场化模式：政府提供信用支持 +金融机构 +社会资本 由政府担保机构（包括联邦住房管理局、退伍军人管理局等）为中低收入家庭和退伍军人购房提供抵押贷款保险或担保，当借款人无力偿还债务时承担未清偿的债务，保证及时向金融机构支付本息，通过 “ 押上加保 ”机制增强金 融机构对抵押贷款信心；商业银行及专业性住宅金融机构向中低收入者发放抵押贷款，然后由 “ 两房
8、” 购买其出售的抵押贷款组合，标准化后通过投资银行向投资者发行抵押贷款债券，并同时为办理住房贷款的金融机构提供流动性支持。完善的金融保障体系吸引大量房地产开发商从事公共住宅项目开发，而资产证券化在吸引大量社会资金的同时，也将风险有效分散至各类不同风险偏好的投资者。在财政金融支持上看，通过财政拨款向低收入家庭提供住房补贴和资助建设，公共住房租金一般仅为家庭收入的 1/3，对地方政府和私有机构建设的低收入住房也进行补贴；政府利用 信贷杠杆，提供低息贷款和 “ 税收信贷 ” 鼓励个人或开发商参与开发建设适合中低收入家庭的经济住房，同时通过住房抵押贷款一级市场和二级市场为住房需求者提供信用，并建立保险
9、机制，保证市场运作的信心和稳定性。 三、中国保障房的融资备选集合分析 从保障性住房的组成结构分析，融资的难点在于廉租房和公租房建设。由于经济适用房和两限房以出售为保障方式，回收前期投资较快，因而开发商的积极性较高，融资也相对便利。相较之下，公租房属于出租型，不仅投资期长，而且回报率低。只有对建设公租房的企业进行投资补助和贷款贴息 ，才能调动社会资金的积极性。 目前保障房建设的资金来源有以下几个方面：政府财政预算；土地出让收益的一定比例；住房公积金增值收益扣除风险准备金后的剩余（全部用于廉租住房建设）以及公积金贷款支持保障房建设试点资金；保障性安居工程建设地方融资平台通过商业银行贷款、信托、债券
10、，各类基金（如 REITs）等融入的资金。但由于保障房租售、转让等问题的特殊性，很多为商业房地产开发提供资金支持的手段，在保障房的建设中无法使用。我们需要对中国保障房的融资备选集合进行分析，以期为保障房的融资配合提供建议。 （一）商 业银行的贷款 保障性住房建设项目由于其带有较明显的社会公益或准公益性质，在承贷主体利润水平、借款期限等方面与普通房地产开发贷款项目存在较大差异，难以满足现行贷款审批发放和银行监管的要求，进而制约了金融机构参与保障性住房建设。保障房贷款面临诸如资本金比例要求、四证齐全、贷款最长期限、抵押物落实等难题；对租赁型保障房项目而言，由于其一般还款来源为项目的租金收入，收益较
11、低且现金回流周期较长，与现有的银行贷款产品难以匹配，通常需要得到政府收购承诺才可能获得银行的贷款。 （二）住房公积金 在保障性住房建设中需成立不单纯以市场化商业机制为运营基础的金融机构，建立保障住房金融体系。我国的住房公积金管理中心，目前存在着决策缺位、业务单一、管理能力不足、风险意识不强、覆盖面小、发展不均衡等问题。公积金管理机构作为政策性金融机构，应该严格按照金融机构的运作方式加以经营；借鉴新加坡公积金模式，既提高公积金收益率水平，又为保障房建设提供建设资金。 （三）地产投资信托基金（ REITs） 地产投资信托基金是专门用于房地产投资、租赁开发、销售和消费等方面的投资资金，采用专家经营、
12、专业化管理 的一种投资体制。国务院已批准启动了房地产投资信托基金试点，成立投资集团（辛迪加组织），面向富裕个人、企业、社会公共机构、养老基金以及海外投资者等，为社会资本广泛参与、建设和持有房地产拓展渠道。地产基金可以长期持有公共租赁住房，到期后基金的本金退出可以有 3种路径：政府回购、转成房地产投资信托基金上市买卖以及将公共租赁住房出售给承租人。 （四）发行债券 通过保障性住房的资源整合，加强产权主体的实力和规模，借此扩大保障住房产权主体的债券融资能力和发债规模。既要充分发挥银行间市场传统融资工具短期 融资券和中期票据的便利，也要积极尝试银行间债券市场的新型融资工具，如集合票据和集合债券、超短
13、期融资产品以及信用风险缓释工具等创新产品。国家发改委于 2011 年 6 月发布了关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知，明确允许各地按有关规定进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，所募资金优先用于保障房建设；符合条件的其他企业，也可以通过发行企业债券进行保障房项目融资。 （五）社保基金，保险资金的介入 保险公司的负债久期大于资产久期，导致许多公司面临严重的资产负债不匹配风险， 影响了保险公司的经营稳定性。 2010 年 9 月份发布保险资金投资不动产暂行办法，不仅对保障性住房建设有重要的意义，而且有利于实现保险资金的有效配置。保险资金，社保基金进入保障房领域有多种选择
14、：投资房地产信托投资基金；单独或联合组建投资主体；发放贷款等。目前主要选择第三种，截止 2011年末全国社保基金规模 8700亿元，以社保基金投资信托投资 5%的上限来看，用于信托投资业务的规模应在 450 亿元左右。 （六）保障房抵押贷款资产证券化 资产证券化在解决美国中低收入者住房和分散住房融资风险等方面发 挥了重要作用，它把风险彻底分散给各参与主体，减少了政府财政负担，符合资本市场发展趋势。在一级市场上，房地产开发商或政府有关部门对销售的房屋进行回购担保，加快住房转售速度，寻找合适时机推动个人住房抵押贷款的证券化，建立一个有效的二级市场，实现贷款的信用风险、市场风险、政策风险和法律风险的分散转移，有效解决金融机构支持保障性住房建设和资金来源约束之间的矛盾。 四、结论 通过新加坡、日本和美国保障房建设融资的分析，我们知道完善的财政政策和专项立法是实施住房保障体系市场化运作的基础，广泛吸纳各市 场参与主体的多样化投融资渠道是市场化运作的关键，发挥金融体系的资金支撑与覆盖作用是市场化运作的有力保障。中国的保障房建设资金获取的几个渠道包括财政资金、住房公积金、保险资金、社保基金、 REITs、债券发行和商业银行信贷资金等。根据保障房不同类型，合理进行融资渠道的配合，更加有效地促进保障房的资金筹集和建设。
