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1、乡镇企业转制的原因分析 :一个文献综述 摘要：本文围绕乡镇企业为何改制这一核心问题，结合了目前已有的实证研究，分析了乡镇企业改制背后的核心动力机制。乡镇企业转制涉及到地方财政、地方利益集团以及经济精英影响因素，这三种力量相互作用决定了乡镇企业改制的进程方向。同时，笔者认为对于这三种力量博弈制度的理解将有助于我们更好地理解 21 世纪中国经济制度发展变迁。 下载 关键词：乡镇企业 转制 经济制度改革 Abstract:By reviewing existing literatures, this paper analyzes the motivations behind reform of Ch

2、inese rural collective indus group, and the pressure comes from local economic elites, determined the results of privatization, which also will have great impact upon the China? economic reform in 21 centnterest group, economic elites 自上世纪 80年代起，乡镇企业逐步发展成为了中国工业经济的重要组成部分，为我国经济发展做出了骄人贡献。然而，从 20世纪 90年代

3、初中期开始，乡镇企业被大规模改制为民营企业，至 21 世纪初期，全国范围的乡镇企业民营化改制已大功告成。笔者认为这一产权变迁现象从一个侧面反映了我国过去 30 年政治环境、经 济制度以及社会意识形态的转变与发展。在关于这段历史的回顾中，我们仍在不断追问如此集中的乡镇企业转制何以实现？相关研究成果数量浩如烟海，解释观点纷繁复杂，本文尝试综述近20 年来关于这一问题的中外研究讨论，在总结前人理论成果的同时，笔者力求以乡镇企业转制现象背后的动力机制引发我们关于作用于中国经济制度发展的讨论。 本文分为如下五个部分：第一部分，提出问题，作为乡村工业的主体，乡镇企业为中国经济做出了卓越贡献，其集体制性质更

4、为我国经济转型平稳过渡提供了保障。但是，为什么在 20世纪 90年代中后期全国各地普 遍出现了乡镇企业改制现象？乡镇企业产权变动背后的动力机制是什么？这是本文所关心的核心问题。第二至第四部分，分别从地方财政、利益集团以及地方经济精英角度出发，综合分析了在乡镇企业改制过程中的各方利益以及各种力量对改制决策的影响作用。最后一部分是一个简要总结，讨论了上述三种动力机制对于理解中国经济制度变迁的现实意义。 一、乡镇企业的产权性质与改制 在一些早期的 “ 国有部门经济 ” 与 “ 非国有部门经济 ” 比较研究中，研究者习惯用 “ 乡镇企业 ” 概念泛指乡镇地区所有生产单位，其中包括乡（镇）所属企业、村办

5、企 业及地方家庭联户、个体、私营经济。更有甚者将个体、私营等形式民营经济视为乡镇企业多种组织形式中的一种，并据此认为组织形式的多样性是众多促进乡镇企业发展壮大的重要因素之一。这与国家初期对 “ 乡镇企业 ” 概念的模糊规定有关。事实上， “ 乡镇企业 ” 概念带有明显的集体化性质。所谓 “ 乡镇企业 ” 不仅是一个地域性概念，更是一个产权所属概念。乡镇企业承继于早期地方社队企业， 1980 年代初期，人民公社逐步解体，原社队企业于 1984 年正式更名 “ 乡镇企业 ” 。地方乡镇政府继承了社队对企业的管理权，乡镇企业带有明显集体性质。可以说，地方政 府对于乡镇企业具有强势渗透力，政府决定企业

6、生产利润分配比例，任命或解雇企业管理人员，甚至在特定的情况下干预企业决策的制定与实施。正因如此，一些国外研究者也同意部分中国经济学家的观点，将乡镇集体工业定义为中国经济中 “ 第二国有部门 ” ，以此表明乡镇企业与农村地区民营经济在经济管理体制上有着本质不同。 乡镇企业安置了大量农业生产改革后出现的农村剩余劳动力，其产品更是一度填补了计划经济所遗留下来的商品需求市场空白。 80 年代初，在中央政策的鼓舞下，全国各地纷纷建立自己的所属企业，企业经济收益逐年增长，在很多地 方，乡镇企业的收益贡献成为了地方财政的重要保障，这更刺激了地方政府不断扩张企业规模。在摆脱了原来只能为农业生产服务的限制后，乡

7、镇企业在 80 年代后期开始自觉寻找高利润产品对象，供不应求的市场环境保证了企业效益的持续增长，办厂挣钱成为了 80 年代中期地方政府的一项重要工作职责。 1985 年至 1994 年，乡镇企业在国家工业总产出中所占比重从原来 14.6%上升至 30.45%。在经济贡献之外， “ 集体型 ” 乡镇企业不仅满足了社会主义社会的价值观需求，更在中国经济转型过程中扮演了国有经济与私营经济的中间角色，有效缓冲了 “ 私有化 ” 浪潮对国家经济的冲击，减少了中国在整个经济转型过程中的政治成本，保证转型顺畅进行，这也是为什么中国经济转型过程中没有出现类似俄罗斯等东欧地区政治动荡现象的主要原因。然而，正如一

8、些人所预料的那样，乡镇企业并没能在农村经济中占据持续主导地位。在乡镇企业发展如日中天的 20世纪 80年代末至 90年代初，部分地区对乡镇企业的改制已悄然进行，从最初的合同责任承包制、租赁、拍卖、股份制到最后的直接民营化转让，一系列管理体制的改革最终导致乡镇企业原有集体性质的蜕变。 虽然研究者多习惯将 “ 转制 ” 视为一个整体过程，但 “ 转制 ” 本身实际包含了 “ 经营管理体制改善 ” 与 “ 产权制度改革 ” 双重含义。研究者发现在苏南地区，地方政府早先更多关注转换企业经营机制，而很少关心企业产权改革。 “ 管理体制改革 ” 与 “ 产权变更 ” ，这两条道路虽同属 “ 转制 ”范畴，

9、但却并不存在必然联系。事实上，通过 “ 转制 ” 实现对乡镇企业集体所有性质的改变，这一做法与乡镇企业本身特点相悖。作为社区发展的一部分，乡镇企业并不单纯以经济效益为目标，其经营活动还涉及解决地方劳动力就业、提供社会福利及公共物品，这一身份使得乡镇企业与地方政府有着难以隔断的财产关系。不难想象乡镇企业的 集体性质有效保障了地方政府对企业资产、经营收益的攫取能力，这也是为什么一些研究者认为地方政府理应掣肘乡镇企业转制的主要原因。我们有理由相信，作为集体制企业资产的实际受益者，地方政府对集体性地方资产的积极保护态度应是一种常态，而对非集体性地方资产的支持则可被视为一种反常现象。但是，自 1990

10、年代开始，我们看到全国各地陆续将乡镇企业由集体资产转制为民营经济。虽然有研究也发现地方政府对转制后的企业仍具有一定干预能力，但相比集体性质企业，民营经济资产已远远超出了地方政府管辖范畴，地方政府对企业经营的掣肘不仅困难而且 更具政治风险。 那么，各地为何在那么短的时间内对所属乡镇企业实行如此全面的产权改制？现有研究给出了各自的答案，其中涉及到诸多社会经济因素，如财政分税制影响、乡镇集体企业自身组织模式的先天性缺陷、国营企业转制的辐射效应、地方政府实力、地方发展史差异、原有集体资源的积累程度、中央对私营经济的逐步宽松态度以及地方正式或非正式制度的影响，这些因素先后都一定程度地影响了各地区政府对于

11、乡镇企业转制所采取的态度。在众多因素中，本文最为关注地方财政、地方利益集团网络以及地方经济精英，笔者相信这三个解释因素不仅是研 究讨论的重点，也是乡镇企业转制这一社会事实背后的关键点。三者之间相互联系、相互作用，随着讨论的深入，不同研究观点的激烈碰撞有助于我们找到农村乡镇企业转制背后的核心动力机制。 二、市场、产权激励与企业经济效益：地方财政的解释 为何对乡镇企业实行大规模转制？众多研究都谈到了 “ 企业经济效益 ” ，而这背后则直指地方财政因素。在 80 年代后期，全国大部分农村地区的财政来源主要依赖于地方工业经济，而乡镇企业收益正是其中的核心力量。乡镇企业后期经济效益的逐步下滑直接影响了地

12、方政府的财政状况；但私营、个体经 济却势头正劲，其快速发展为地方政府带来了财政新源泉。在中国南部及沿海的很多地区，来自个体、私营经济的税、费收入于 90 年代初期已大大超过地方农业税和集体经济利润分享及税、费收入，成为了地方财政收入的中坚力量。对于稳定、提升地方财政收益的追求一直影响着地方政府政策的制定与具体行为的选择，而作为一个定量，地方政府能够给予区域内企业的支持数量有限，面对更高收益，地方政府决定改变过去对乡镇企业的支持态度，转而鼓励、扶持地方私营经济发展，这在具体操作上就表现为由地方政府主导推行的乡镇企业改制。 1994 年，全国范围内实现 的分税制改革更进一步加剧了地方政府的财政自足

13、压力，政府对地区工业经济收益的攫取也显得更为迫切，这直接影响了各地区乡镇企业改制的整体进程。 乡镇企业经济效益下滑，这其中自然涉及众多社会、经济因素，而在这当中，研究者主要关注以下两个方面。第一，强调 “ 市场化影响 ” 因素。研究者多认为地方政府为乡镇企业提供的支持本质上不同于国家对国营企业的支持。地方政府并不实际占有任何生产资源优势，其向企业提供的帮助只是凭借政治保护而产生的资本、能源、劳动力以及生产原料优势。这类优势虽然对初期乡镇企业的建立、发展起到了关键 性作用，但却无法与市场融合， 90 年代后期中国市场化的逐步成型使得乡镇企业从地方政府那所获得的优势逐步失效，这直接导致乡镇企业经济

14、效益衰退。另一方面，与市场因素相连，乡镇企业的产权定位问题也被认为是影响企业经济效益的主要因素。 80 年代初期，在单一国有工业经济环境下，乡镇企业 “ 集体性产权 ” 的出现曾让共产党人眼前一亮。这种新型工业经济产权形式既符合当时社会主义社会的意识形态要求，同时又起到了激励地方经济的作用，因而一度被认为是中国经济改革进程中生产组织模式创新的典范。但是，随着企业规模扩大、经济收益不断增长，乡镇 企业究竟归属何人？这一问题实际已成为了地方政府与企业经营者之间的隔阂。企业经营者不愿意进行资本积累或设备更新，只冀希望于维持经营原状，而不愿意扩大生产经营规模，乡镇企业经营者在管理中所表现出来的 “ 懈

15、怠 ” 状态往往都被归罪于企业产权不明。类似讨论多如牛毛，本文不做一一赘述，但其中的几个重要观点应得到我们重视。研究者认为乡镇企业管理中委托人身份的“ 政府化 ” 使得企业产权问题愈加复杂，政府过多干预企业是企业产权弊病的最直接表现。而转制则能有效解决这一问题，转制迫使政府退出企业，减少政府对企业的干预。在产权关系明确的情 况下，企业经营者就会有十二分动力办好企业，企业经济收益自然能得到提升。类似观点直接继承于North 产权制度理论，强调生产者在得不到产权保证的情况下缺乏从事生产、投资的积极性，并将 “ 市场环境 ” 与 “ 企业产权 ” 视为两大相互促进、相互保障的经济制度要素。只有明晰了

16、企业产权，企业才能完全根据 “ 供 -求关系 ” 规律对市场给予的价格信号做出适当回应；随着市场的逐步完善，资本会被有效地调节至高获利行业，以保证企业收益与社会财富的同步迅速增长。 三、官员与企业经营者的网络：利益集团的解释 没有人能完全否认 “ 企 业经济收益 ” 因素的解释，但是，对此观点的质疑却也从未间断过。 “ 乡镇企业因经营困难而寻求转制 ” ，这一说法往往得不到研究者认同。在一些田野观察中，研究者发现 “ 靓女先嫁 ” 现象大量存在，地方政府往往首先对区域内经济效益良好的企业进行转制改革。急于 “ 股份制 ” 改革的企业，其经济效益、资金占有情况一般都要优于地区内其它企业。研究者质

17、疑企业可以通过各种手段压低企业资产数额，在转制过程中，集体资产大量流失。 对于经济效益下降的两个原因解释，研究者也从不同角度表达了自己的不同意见。正如新制度主义学派所指出的，市场并非 形成于一天，乡镇企业的创办与发展本身就得益于其对市场的不断调试与适应。我们很难将乡镇企业后期所表现出来的经济效益衰退问题归罪于其对市场环境的不适应。更进一步分析， “ 市场 ” 因素或许能适用于解释发生于 90 年代中后期的转制现象，但却并不能对早期转制现象做出合理解释。 1980 年代，全国范围内的乡镇集体经济仍占主导地位，市场发育不尽成熟，国家对私营、个体经济的态度仍摇摆不定。然而，正是在这样的社会历史环境下

18、，浙江地区的很多地方已急于对乡镇集体经济进行大规模转制，这表明所谓 “ 市场 ”因素的解释并不完全适用所有的乡镇企业转 制行为。 至于产权因素，尽管有实证研究确实了土地个人承包对粮食生产增长的正向关联效应，但研究者却认为我们还不能笼统地将集体经济与私营经济的经济收益差异归因于产权差异作用。在有效控制其它变量的情况下，数据表明集体所有或个人所有的企业性质对生产效率并没有显著影响， “ 产权 ” 性质差异并不是企业经济收益高低背后的主要原因。另一方面，所谓企业 “ 产权 ” 事实上更多或更直接地表现为对企业的 “ 控制权 ” ，体现为日常生产中的决策权、利润分配权和投资决策权，其中利润分配权最为关

19、键。地方政府对于企业利润分配的干预，以及就这一 问题的讨价还价形成了乡镇企业的 “ 模糊产权 ” 。但是，正如下文所述，在 1980 年代后期的承包制环境下，地方政府的控制能力遭到了自下而上的挑战。企业承包年限固定，一般 2-3年，虽然承包合同中对利润上缴比例以及超额利润收益征收比例都做了明确规定，但类似规定在实际操作中却很难被真正落实，而多见地方政府对承包企业 “ 一脚踢 ” 现象。显然，企业经营者已实际掌握了企业控制权，这一点弱化了改制前后产权差异因素对于企业经济收益的解释效力，所谓为了提高企业经济效益而进行乡镇企业产权改制的逻辑并不能与事实完全对应。相反，研究者提出很多 时候乡镇企业产权

20、改革与否的选择更多取决于参与改制决策核心集团利益博弈结果，改制后企业的收益情况也主要由改制方式、利益补偿方向与核心层利益方向的契合度决定。 这样，改制问题的关键就从企业自身的经济绩效转向地方性的利益博弈结构。有哪些人参与了乡镇企业转制决策？企业转制维护了谁的利益？得利群体又是如何对整个转制过程施加影响？这些问题成为了我们理解乡镇企业改制问题的关键点。 Hongbin Li 和 Scott Rozelle 实证发现多数乡镇企业转制决策完全取决于地方基层政府的 “ 土 ” 政策，基层干部意志控制了地方 上 92.2%的乡镇企业转制案例。可见，具体的转制政策与国家政策关联并不大，而政策的实施更是由地

21、方干部一手主导。在关于乡镇企业转制利益的讨论中，研究者多涉及一个重要解释因素 地方政府与地方企业之间的非正式网络关系。 关于这一点， Wank 首先分析了中国基层政府官员与地方私营经济企业主之间的关系。相比苏联等其他国家，中国经济转型历程更有利于地方政府与地方私人经济形成互惠网络关系，其原因在于中国经济改革历程具有“ 去中央化 ” 、 “ 政治稳定 ” 特定，并伴以中国特有的 “ 同 ” 文化，中国地方政府官员容易与地方私人经济 形成熟悉网络关系，并通过这一网络促进地方政府与地方民营经济之间的联系， Wank 认为地方政府与地方私营经济之间的关系不仅能促进私营经济在地方上的发展，也将有利于地方

22、市场环境的不断成熟。的确，虽然民营企业家本身并不直接参与乡镇企业的日常管理事务，但我们却有理由相信民营企业家的存在以及这一群体的生存状况显著地影响了当地乡镇企业转制进程。在对温州与苏南地区乡镇企业转制方式差异进行比较研究后，研究者指出缺乏民营经济基础的地区，其对乡镇企业转制的操作手段将会更为隐秘，利益群体显得更为封闭。在这些地区，乡镇企业转制并不没 有像一些研究者所预期的那样动摇地方政府权威，地方原有政治精英与经济精英集团的联合反而得到更进一步强化。事实上，无论在哪个地区，发生在什么时间段内的乡镇企业改制，原来的企业经营者往往都成为了最后的赢家。企业转制过程排斥外部力量介入，地方政府、企业经营

23、者、企业工人、社区居民、银行及参与投标方本都应成为乡镇企业转制过程中的利益涉及人，但地方政府与企业经营者之间的网络关系有效地将两者以外的社会及市场力量屏蔽在转制过程之外。在转制过程中，企业转制价格多由地方官员和 “ 接手者 ” （多为原经营者）协商决定。有实证研究证明 “ 转 制价格 ” 与 “ 日后地方干部从企业中获得收益 ”之间呈现显著负相关，相关系数为 -0.39。地方政府有意以低于企业实际资产的 “ 优惠 ” 价格将企业转手 “ 新 ” 人，这背后实际是为日后自己能从民营企业中获得非正式收益打下伏笔。更有研究严厉指出，在苏南，整个转制过程只考虑地方官员与企业经营者的利益。通过转制，地方

24、官员依靠政治资本将乡镇企业 “ 转手 ” 至个人关系网络中。这种利益共同体关系的形成很好地补偿了基层政府因原有集体资源流失而形成的损失。 四、经济发展与经济精英的崛起：精英阶层的解释 谈及地方政府与乡镇企业 经营者、乡镇企业的关系时，我们很自然地联想起戴姆珍的 “ 法团主义 ” 及魏昂德的 “ 政府即厂商 ” 理论解释。两者都认为中国地方政府与地方经济之间存在着一种合作关系。这种合作关系既有利于企业经济发展，同时也保证了地方政府的财政收益，因此政府与企业之间很容易达成利益共识。然而，有研究就 “ 法团 ” 概念对中国情况的适用与否提出了质疑。所谓 “ 法团 ” （ Corporatism）其实

25、质意义是指 “ 在法律上相互独立的团体，特别是政府、公司面对某些重要议题时，双方往往能够通过谈判、协商实现利益妥协，并最终达成一致 ” 。但是，在中国农村经济环境 中， “ 法团 ” 成立的前提条件便不能成立，企业对地方政府的 “ 合作 ” 态度更多地表现为一种非对等条件下的依赖关系，两者之间难以形成 “ 谈判 ” 、 “ 协商 ” 机制。地方政府占据各方资源优势，并借此掣肘企业经济行为，在地方政治 -经济关系中享有绝对权威。 然而，随着乡镇企业实力的不断增长，企业经营者的社会地位也得到了相应提升。在一些地方官员看来，经营者的变化有时甚至让他们难以接受。在新的政府 -企业关系下，行政性命令难以

26、在企业中顺畅落实，政府对企业人事变动的成本不断上升，企业经营者或明或暗地表示了对地方官员的不满，有些不 满甚至表现为对政府意志的直接对抗。乡镇企业规模和经济收益的扩大直接导致企业经营管理者作为一个社会阶层在地方的崛起。在耿署、陈陆辉关于山东济南地区的实证研究中我们就可以发现乡镇企业，特别是村办企业与地方政府的关系在市场化的进程中发生了最显著的正向改变。企业地位的提升使得企业管理者有能力改变过去垂直附属网络关系。同时，以企业年度上缴利润为筹码，管理者在整个谈判过程中逐渐占据主导地位，地方政府对企业家的控制力不断下降。乡镇企业经营者成为了地方阶层新势力，他们影响着地方财政收益，并涉足于地方资源分配

27、，正因如此在乡镇 企业转制过程中，改制方案多有利于地方经济精英。 事实上，地方政府与乡镇企业（尤其是乡镇企业经营者）之间的矛盾由来已久。乡镇企业为何急于转制？一个很重要原因就在于原企业经营者的不断施压，这一解释对上述 “ 地方政府主导乡镇企业改制 ” 的说法提出了质疑。地方政府对乡镇企业的管理模式沿袭社队时期的集权体制，这一体制保证了早期政府官员能够在与企业发生利益矛盾的情况下占据主导地位，但是，双方利益博弈天平因为企业家实力的增长而逐渐失衡。获得越来越多自主权，并利用信息不对称优势，企业经营者占据了在与地方干部谈判过程中 的强势地位，乡镇企业逐渐成为了一块脱离地方政府管理的 “ 公有资产 ”

28、 。在缺少财政控制、银行信用监督的环境下，自主权的增长并不能保证经营者必然采取促进企业效益的行为。更为糟糕的是，因缺少有效市场监督，企业经营者可以轻易转移企业资产，实际效益良好的企业在转制时也往往显得 “ 资不抵债 ” 。生产经营信息严重不对称使得地方政府对于乡镇企业的控制力逐渐式微，企业经营者在转制过程中表现强势，如拒绝保留地方集体股和工人股、排斥其他竞标对手，迫使地方政府接受他所提出的转制方案。这种强势地位正是大量 “ 靓女先嫁 ” 现象存在的主要原因。而在 这场利益博弈中，基层官员也存在背离政府利益行为，地方官员大量卷入地方私营经济或利用各种机会向企业寻租，这都使得政府在与地方企业家利益

29、博弈的过程中腹背受敌。 五、财政激励、利益集团与经济精英：经济制度变迁的三重动力 乡镇企业改制已经成为了历史，在一定程度上，关于该问题的研究可以被视为某种对历史的回顾，这使得相关研究丧失了在议题方面的现实性价值。不过，一个有趣的事实是，尽管中国经济诸领域无论是总量、结构还是具体表现形式在近 10 多年来都发生了巨大变迁，但隐藏于变迁背后的某些深层动力却仍然支配着 整个经济生活，如此，我们对逝去的经济历史的考察能够在更深层次让我们理解今天的经济生活。作为影响 20 世纪 80-90年代乡镇企业转制进程的关键要素，财政因素、利益集团因素以及经济精英因素同样恰恰也是隐含于 21 世纪以来中国经济制度

30、变迁背后的重要核心因素。这些因素取代了毛泽东时代的政治效用，成为了解释中国经济发展变迁的关键点。 在对社会经济事实的观察中，我们可以发现在一些领域，财政因素的作用要大于后两者，如对 “ 土地经济 ” 的观察。分税制环境下，地方政府热衷于土地转让、地产开发项目，这一行为本身体现了地方财政 对地方政府行为的决定性影响作用。而在另外的事例中，我们似乎又能看到利益集团因素对我国经济发展的影响作用，以那些占据国家经济重要命脉的垄断行业为例，石油、天然气、煤炭、钢铁、电信、电力以及运输等行业的产品（服务）价格、生产收益率都游离于市场范围之外，其背后的经济收益由特定人员控制，专属特定利益集团。在关于国营企业

31、转制的讨论中，研究者就曾指出那些 “ 限制介入型国营企业 ” 的利益不仅没有因大规模转制而遭受损失，反而因为其对国家资源的更集中占有而得到了进一步加强。无疑，一些大型利益集团本身就体现了国家力量与民众利益，但 是，更多的利益集团则表现为特定群体的利益集合，其收益只在集团内部瓜分，类似集团的力量正在不断攀升，其影响力之大有时已远远超过了我们的想象。另外，经济精英的力量也不应该被忽视。随着资本金融市场在中国的不断发展，经济精英的影响力势如破竹。在过去的股市 “ 热潮 ” 中，我们就能够看到经济精英行为对中国经济的影响力。大量生产资金深陷金融市场，对各种金属、矿产甚至日常农产品的疯狂炒作，中国实业经

32、济发展不力的背后，经济精英的这类以资本获利为导向的行为难辞其咎。目前政府加强了经济调控力度，出台各种政策鼓励金融资本回归生产实业， 积极参与中西部生产经济发展，但是，从当前的发展情况来看这些政策的效力仍待检验。 当然，这三个因素并不截然分开地作用于各自领域，在更多的情况下，任何经济制度的延续或改革都可以说是决定于这三种力量的博弈结果。然而，我们仍要追问在这三种力量之中，哪一项将成为中国 21 世纪经济发展的主导力量？或者说，在什么样的特定制度环境下，其中的某一项力量将得到更进一步地强化？单从乡镇企业改制中反映出来的地方经济问题来看，笔者认为财政因素和利益集团因素的解释效力或许比经济精英因素来的

33、更为显著。随着经济快速发展，民营实力不 断扩张，中国地方治理正面临着新的挑战，即对民营企业如何实现 “ 激励 ” 与 “ 控制 ” 的平衡。正如上文所提到的，地方政府因为财政压力而多形成对地方企业的反向依赖关系，这在很大程度上与我国目前所采用的税收制度有关。 20 世纪 80 年代所实行的 “ 分灶吃饭 ” 到 1994 年后的分税制改革，中国财政环境中一直存在 “ 事权 ” 与 “ 财权 ” 分离现象，中央对地区、地区对省、省对市、市对县、县对乡镇，甚至乡镇对村，在整个科层结构中，责任被一级级下压、分包承担。面对如此压力，地方政府不得不根据自己的利益需求而对中央或上级政策规定做出 “ 巧妙

34、” 理解与执 行。研究者就曾描述了分税制改革下地方政府如何申请、调用、克扣、挪用专项补助资金，甚至与地方企业联合，通过各种手段将资金拆分为不同项目的地方 “ 配套资金 ” 以套取更多上级或中央的项目资助资金，这一过程实际反映了地方政府对于财政分配的角逐。在这样的情形下，地方上特殊利益集团就得到了生长空间。在突破了原有所有制形式限制后，地方政府与企业之间的联系更直接得表现为资本导向，强势民营经济与地方政府的结合就成为了自然选择。事实上依靠民营经济发展地方经济并不是 90 年代中国的首创，社会经济学中 “ 赫斯曼 ”(Hischmanian) 制度策略就是这一模式的最好代表。然而，在关于这一制度策

35、略的讨论中，研究者就曾详细分析了该策略所带来的地方利益集团危害，研究强调在鼓励地方民营经济的同时，必须还要有强大的国家政治执行能力，以保证私人精英行动者特殊利益无法侵吞集体利益，而在这其中地方政府官员的角色至关重要。个体、民营经济为地方经济所做的贡献不可磨灭，但是， 20 世纪 70 年代末 “ 赫希曼 ” 制度策略在非洲、拉美及南亚的失败教训对于那些仍沉浸在民营资本中的中国地方官员而言无疑是前车之鉴。笔者认为，在财政压力不能得到有效缓解的情况下，地方政府容易与地方经济 形成特定的利益集团，而这将显著影响中国日后的地方经济制度改革，并可能一定程度影响中国政治架构。在广东的一些地区， “ 老板 ” 村官走马上任，虽然有研究者对此表示认同，但事实上这一做法将有益于地方利益集团的形成与巩固，导致地方利益垄断局面的进一步加剧。 当然，财政、利益集团以及经济精英，这三种力量在何种制度环境中将更具主导性？不必讳言，对于这一问题，笔者只能就有限的观察而进行推演式讨论。我们仍需要有更具体的实证研究帮助我们建构起一个更具遍性意义的理论框架，以此对中国经济制度变迁背后的动力机制做出更具体的解 释。 (责任编辑：祁彩云 )