1、加快呼伦贝尔市人口较少民族发展的对策措施呼伦贝尔市是以蒙古族为主体，汉族占多数的少数民族地区。除主体少数民族蒙古族以外，内蒙古仅有的四个人口较少民族鄂温克族、鄂伦春族、达斡尔族及俄罗斯族聚居在呼伦贝尔。建国 62 以来，特别是改革开放 32 年来，在党和政府的关怀支持下，这些人口较少民族经济社会发生了翻天覆地变化。但从目前来看，这些人口较少民族地区经济社会的发展比较困难，民族经济发展举步维艰，各方面的利益诉求比较复杂。特别是同当地的兄弟民族相比，仍处在较贫困状态，而且随着时间的推移，差距不断增大。加快人口较少民族发展，使其与其他民族同步实现小康社会目标是一个需要引起各方面高度关注和深入研究的重
2、大问题。 一、呼伦贝尔市人口较少民族的基本情况及特点 （一）呼伦贝尔人口较少民族的基本情况 呼伦贝尔市四个人口较少民族分布在全市的 9 个旗市、38 个乡（镇、苏木） 、131 个村。2011 年总人口为 115047 人。其中，鄂温克族 30387人，鄂伦春族 4932 人，俄罗斯族 4932 人，达斡尔族 75544 人。建国以来，鄂伦春族、鄂温克族、达斡尔族、俄罗斯族与各兄弟民族携手并肩为祖国的繁荣和振兴作出重大的贡献，实现了历史性的跨越。鄂温克族自建国 62 年来，逐渐由季节性猎狩转向农业、牧业和多种经营，尤其是改革开放后 32 年来的开发建设，鄂温克旗已成为集工业、畜牧业等多业并举的
3、经济强旗。鄂伦春民族从原始社会末期一步跨入社会主义社会，实现了鄂伦春民族发展史上的第一次跨越。1958 年底，自治旗境内的鄂伦春猎民全部实现定居，结束了游猎生活，实现了第二次跨越。1996 年以来，在全旗范围内实施禁猎，彻底转变了鄂伦春族传统单一的生活方式，开始农业生产和多种经营，实现了第三次跨越。达斡尔族自建国 62年来，经过土地改革，农业合作化和实行联产承包责任制后，农业生产力得到一步解放。改革开放以来，达斡尔族注重农业投入和农田基本建设，播种面积扩大，耕作技术和机械化水平提高，实现了由封闭落后的小农经济向现代化生产、市场经济过度，由较为单一的种植业向多业发展。现在莫力达瓦旗已经成为国家商
4、品粮生产基地之一，以农畜产品加工、矿产品开发为代表的现代工业体系正在形成。 （二）呼伦贝尔人口较少民族的共同特点 1.人口少。2011 年全市 131 个人口较少民族村中四个人口较少民族为 115047 人，占全市农业人口 91.44 万人的 12.58%，占全市总人口270.44 万人的 4.25%。 2.人口较少民族绝大多数居住在偏远的农村、牧区、山区和边境地区。如鄂伦春旗诺敏镇诺敏猎民村，坐长途汽车去一趟旗所在地阿里河需大半天时间；根河敖鲁古雅鄂温克猎民仍有一少部分人居住在原始森林之中；额尔古纳市室韦乡的俄罗斯族居住在中俄边境地区；鄂温克族辉河苏木 11 个嘎查的鄂温克牧民居住在呼伦贝尔
5、草原远离城镇的腹地。 3.生产生活条件差。这些人数较少民族大都从事农牧业生产，生产方式落后，农用水利设施较少，对自然依赖性强，少部分较少民族聚居村屯，生活用水基本取自自然水源。 4.人口较少民族普遍存在失落感。这些民族跨越了几个社会发展阶段，当生产生活方式改变之后，原来自己熟练的生产技能弃之不用，而掌握新的生产方式又感到力不从心。特别是随着城镇化推进，进入城区后更是不习惯、不适应。 5.经济发展水平低。从收入情况看，四个人口较少民族中除了俄罗斯民族村外，其他三个民族收入都远远低于全市农牧民平均收入水平。 二、呼伦贝尔市人口较少民族发展存在的主要问题及成因 由于自然的、历史的、社会的原因，呼伦贝
6、尔市人口较少民族发展仍存在许多制约因素，突出表现在以下几个方面： （一）区域性贫困突出 呼伦贝尔市四个人口较少民族大多居住于大兴安岭延伸山丘、草原、边境地区。由于居住地域偏远，远离中心城镇，交通不便、居住分散，不仅基础设施建设投资成本大，而且生产、生活资料价格高。从贫困状况看，人口较少民族村占全市行政村的比重高。2011 年鄂伦春族、鄂温克族、达斡尔族民族村中，省级贫困村占 60%以上，其中莫力达瓦旗三分之一达斡尔族村民是贫困人口。2011 年，全市农牧民人均纯收入为 7642元。其中，鄂温克民族村人均收入为 6800 元左右，比全市农牧民纯收入低 800 多元；达斡尔民族村人均纯收入为 51
7、00 元左右，比全市农牧民人均纯收入低 1500 多元；鄂伦春猎民和鄂温克猎民扣除各种补贴，人均纯收入仅超过 4000 元。这些地区地处寒冷地带，枯草期、取暖期长达 7 个月，加大了生产、生活支出。另外，看病、子女上学等费用也明显高于其他地区，年人均消费比内地高出 2000 元以上。 （二）产业特色不明显，区域经济发展水平低 这些人口较少民族经济发展以农牧业为主，农牧业以种植业为主，种植业以大豆小麦为主，收入来源以“原字号”为主，产业无特色，竞争无优势，收入渠道狭窄。所在旗域市域，农牧业比重极高，工业过于弱小，第三产业发展滞后，缺乏带动力。 （三）基础设施薄弱，自我发展能力有限 人口较少民族聚
8、居区域综合实力较弱，特别是鄂伦春自治旗、莫旗、额尔古纳市和根河市财政收入较低，对外界支持的依赖度较高，单纯依靠自身财力加快发展，全面改善人口较少民族群众生产生活水平的能力不足。总的看，由于人口较少数民族聚居区域的地方财力有限，基础设施建设投入欠账多。旗市所在地污水和垃圾处理薄弱，部分乡镇居民饮水、用电困难；乡镇间道路大多为砂石路和自然路，交通条件差；农牧业水利基础设施滞后，抵御自然灾害能力弱，制约着经济发展。 （四）文化教育、卫生事业发展落后 由于人口较少民族居住分散，基础教育比较落后，文盲、半文盲率高于其他地区，适龄儿童失学率特别是中学生辍学率超出国家规定的标准。医疗保健水平较低，普遍存在着
9、医保网络不健全，医疗设施严重不足，医疗条件和医疗水平严重滞后，医务人员缺乏，群众就近看病难等问题。2011 年，全市 131 个人口较少民族村，建有卫生室的占 78.5%，每百人拥有医生 0.1 名，仅相当于全市乡村平均水平的 51.8%。文化生活比较单调，131 个民族村中，建有图书室或文化站的占 44.5%，有业余文化组织的仅占 25.6%。 （五）人才匮乏，观念滞后 专业技术人才十分缺乏。2011 年，131 个民族村，拥有中级职称的农牧业技术人员 3 名，初级农业技术人员 48 名，平均每村仅有 0.41 名农业技术人员，仅相当于全市乡村平均水平的 16.3%。观念滞后，创新意识较差。
10、由于人口较少民族长期生活在偏远地区，思想相对封闭保守，观念落后，缺乏进取精神，更缺乏创业和善于创业的带头人。 这些问题的形成是一个长期过程，原因是多方面的。从客观方面分析，这些人口较少民族，大都地处偏远，自然环境恶劣，生存条件差，长期远离发展中心，信息不对称，难以接受先进经济文化辐射，市场化程度低，发展成本高，尚未形成对整个区域发展具有带动力的特色支柱产业。从主观方面分析，在建国后相当长的时期内过分强调“政治边疆” 、“军事边疆”以及林区推行生态保护，实施“天保工程”的背景下，国家宏观层面的限制很多，导致基础设施建设欠账多，能带动一方经济发展的大型项目少，错过多次发展机遇。延续着传统的“输血式
11、”扶持方式，一定程度上强化了“等、靠、要”的依赖思想，忽视了民族自我积累、自我更新能力的培植和自尊、自信、自强社会风范的树立。对人口较少民族特殊性考虑不够，对其发展政策、投资和人力支持的力度及方式仍需进一步加强。 三、呼伦贝尔市人口较少民族加快发展的对策建议 加快人口较少民族发展，最重要的是民族团结和民族地区的社会稳定。但笔者认为呼伦贝尔市人口较少民族首要的是民族发展问题。当前要把加快人口较少民族的发展摆到更加突出的战略位置，以党的十八大精神为指导，科学确定发展思路和发展目标，充分发挥自身优势，推动人口较少民族经济社会实现跨越式发展，确保呼伦贝尔市的四个人口较少民族与其他民族同步实现小康社会的
12、宏伟目标。 （一）大力加强基础设施建设，改善生产生活条件 按照建设社会主义新农村（牧区）的要求，以改善人民群众生产生活条件为重点，从人口较少民族经济社会发展最紧迫的问题入手，加强基础设施建设，特别是要把着力点放在与人民群众生产生活密切相关的项目上。实施村村通路、通电、通水、通广播电视、通电话的“村村通工程” ，实施人畜安全饮用水工程、安居工程、基本农田（草场）水利建设工程。在重新调整和优化配置教育、医疗卫生资源的过程中，应继续加快民族中小学危房改造与基层卫生院建设进程。鉴于人口较少民族聚居区地方政府大多财政困难的实际情况，在有关发展项目配套资金的比例安排上，建议上级财政适当减少或不硬性规定地方
13、配套资金的比例。 （二）大力发展特色经济和优势产业 一是要大力发展农牧林业和农牧林产品加工业。要下力量抓好以水利为中心的农田、草场基本建设，建设旱涝保收的基本农田。要大力发展养殖业和多种经营，增加群众收入。推广先进实用技术，培育龙头企业，带动农牧户连锁经营，力争形成特色农牧业。二是大力发展旅游业。大力挖掘人口较少民族地区的自然风光和民族文化风情，把旅游业发展成支柱产业。三是大力扶持人口较少民族聚居地区，搞好小城镇建设。对不适宜农牧业发展的地区和实施天保工程的林区，可以通过异地搬迁的方式，将居住分散的人口适当集中，在交通便利的地区逐步形成一些有民族特色的小城镇或就近直接搬入城镇，发展城镇经济，促
14、进第三产业发展。四是搞好生态建设和环境保护，发展相关产业，实现美丽发展。（三）大力发展教育、文化、卫生等社会事业 一要加快发展民族教育事业，这是人口较少民族发展的根本。要在确保普九义务教育的基础上普及高中教育。搞好教育部局的调整，认真落实国家“两免一补”政策。在普通教育中，要根据需要大力发展职业技术教育，培养人口较少民族专业技术人才。二是要加快发展医疗卫生事业。要加强人口较少民族农村疾病预防控制、基本医疗、健康教育等公共卫生工作，每个行政嘎查村建立一个卫生所（室） 。要优先在人口较少民族地区开展新型农村合作医疗试点工作，建立医疗救助制度，努力解决群众看病难、看病贵的问题。 （下转第 10 页）
15、 （上接第 7 页）三是要积极发展文化事业，加强文化基础设施建设，贯彻落实发展繁荣民族文化的方针，加大资金投入，丰富文化生活，满足群众精神需求。同时注意挖掘和保护人口较少民族优秀传统文化，发展文化产业。 （四）从政策上建立和完善扶持人口较少民族聚居区加快发展的长效机制 将加快人口较少民族聚居区经济社会发展规划纳入国家相关部门的专项工作规划。要进一步贯彻落实国务院关于大力扶持人口较少民族发展的精神，扶持较少民族发展的具体政策措施，充分体现在国家、自治区财政、发改委、扶贫办、民委等重点部门的专项工作规划当中，使人口较少民族聚居区经济社会发展与扶贫开发项目立项、审批和建设有机结合，得到国家自治区的强
16、力支持，从而，有效推进人口较少民族聚居区全面快速发展和整体脱贫致富。 （五）加大对人口较少民族地区的投入 一是加大对人口较少民族地区的财政转移支付支持，增强自主发展能力，逐步实现公共服务设施均等化。人口较少民族所在的旗市多数为上解型财政，由于近年来增收速度低于增支速度，财政赤字逐年加大，需要国家财政从体制上解决财力缺口问题，并逐年消化外欠资金。二是设立人口较少民族发展专项资金，专门用于基础设施建设和社会各项事业发展。三是加大金融支持。在继续争取世行、亚行贷款扶贫项目的同时，建议从信贷扶贫资金中安排一部分小额信贷解决人口较少民族创业发展问题。 （六）采取多种方式，帮助人口较少民族培养各类优秀人才
17、 一要采取多种手段和方式帮助人口较少民族更多地培养经济社会发展急需的企业经营管理人才、专业技术人才和技能人才，培养大批懂市场、会经营的各种能人和致富能手。二要消除束缚人才合理流动的体制性障碍，制定更加优惠的政策， 采取灵活多样的措施，创造良好的用人机制和环境，鼓励、支持和吸引各类人才到人口较少民族聚居地方创业发展。三要坚持全面提高人口较少民族干部队伍素质，着重培养理论学习和实践锻炼的能力，增强带领各族群众发展经济、脱贫致富奔小康的本领。四要积极学习掌握科学文化知识和市场经济常识，改变落后的生产生活方式，摒弃封闭保守的传统观念，提高本民族科学文化素质和竞争意识，树立自信、自强、自立的社会风范。 （责任编辑： 晓 途）
