“县―市―区”变脸背后的利权博弈.doc

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1、“县市区”变脸背后的利权博弈近日,国家发改委酝酿的城镇化改革方案称将推进行政区划创新,改革设市模式,启动设市工作。这意味着,曾在 1997 年被国务院叫停的“县改市”将重启,今后在设市模式、设市标准上将会作进一步改革。 2009 年省直管县财政推开,一些地级市为避免所辖的县和县级市今后可能脱离其管辖,大力推行“县(市)改区” ,进行权力“上收” 。专家指出,中央推行的省直管县与地级市加固权力之间,存在利益博弈;目前城市行政区划设置和布局亟待规范,不能让地方有政策的空子可钻。“县改市”井喷时“县(市)改区”较少 1983 年,我国出现 4 例“县改区” 。这一年也在进行新中国成立以来规模最大的“

2、县改市” ,当年有 31 个县改为县级市,还新设了 7 个县级市。我国“县改市”井喷期在 1994 至 1996 年,共有 95 个县改市和 1 个新设县级市。 湖南一县委书记表示,县主要是农业地区,很多基础设施建设、规划等都围绕农业进行;而市则以非农为主,其用地规模、城市基础设施等是按工业化和城市化建设的需要进行规划。在配套政策和规划上,各级政府对市的城建方面支持多,而对县主要是围绕农业、扶贫等工作。 中国社科院研究员牛凤瑞表示,撤县建市后,其行政权力有所加强,特别是城市建设的自主权空间比较大,还可征收更多的城市建设费。 湖北大冶市一官员称,虽然行政级别一样,但县级市对企业的吸引比县大得多。

3、大冶在 1994 年县改市后,在争取优惠政策、试点方面,上级部门会予以优先考虑。在规划和城建方面,也会站在更高起点,很多规划更容易获得上级主管部门批准。 “县改市”一度引起盲目跟风,造成一些县级市市区农村人口比重过大,城郊比例失调等假性城市化问题。1997 年, “县改市”被国务院叫停。 “县改市”冻结后“县(市)改区”提速 牛凤瑞介绍,1997 年后,我国城市化进入快速发展阶段,加上“县改市”被冻结,却未明确县改区的标准,有些发达地区就进行撤县建区、撤市建区。因为政策约束较少,或者有空子可钻,不可避免地出现盲目改区现象。 民政部区划地名司的官方数据统计表明,从 1997 年年底至今,县(市)

4、改为市辖区的共有 158 个,其中,县改区 71 个,县级市改区的 87个,均占改革开放 30 多年来总数绝大部分。 牛凤瑞说,改革开放初期, “县改区”主要集中在特大城市近郊县,“县改区”便于接受特大城市、超大城市核心区的辐射,也拓展了特大城市的发展空间,对推动中国城市化和经济社会发展具有很大的积极意义。 “县改区”后,该区的招商引资、产业布局、基础设施建设也将纳入整个城市进行通盘考虑,政府的公共服务水平也将从过去县级水平提高到地级市级水平。福利待遇水平也会参照地级市的标准。牛凤瑞认为,“县改区”对一些落后偏远的县很有吸引力。 “省直管县财政”又一次推动“县改区” 进入新世纪以后, “县改区

5、”一度停滞。如 2005 年至 2009 年,只有8 个“县(市)改区” 。情况发生逆转是在 2009 年 7 月,财政部公布关于推进省直接管理县财政改革的意见中提出,到 2012 年年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。 有专家分析, “省直管县财政”不再经过地级市,地级市难以再“雁过拔毛” ,地级市政府财力大大削弱。一些地级市政府为避免所辖县(市)脱离自己管辖,因而加快了“县(市)改区”步伐。从 2010 年年底至今,已经有 19 个“县(市)改区” ,其中, “县改区”有 14 个。 公开资料统计,目前有云南等 8 省(自治区)的 28 个县都在为“县改区”而努力

6、。江西去年曾发文,仅设一个建制区的城市可根据需要,通过撤县(市)设区,增加建制区数量。 “县(市)改区”是地级市权力“上收”? “县改市是县的冲动, 县改区则是(地级)市的冲动。 ”湖南一刚卸任的县委书记说,有些地方政府热衷于“县改区” ,主要是因为县和县级市有完整而独立的行政管理职能,如财政、人事、规划等独立的决策权限。而行政级别与县(县级市)相同的市辖区的行政管理职能不完整,只能依附于地级市,其财政、人事、规划等都由地级市来决策。如县(市)有实行独立决策的局,而区则只有分局等派出机构。 民政部区划地名研究所原副所长浦善新认为, “县(市)改区”是地方政府权力关系的一次调整,将县、县级市的权

7、力都“上收”到了地级市政府。 一名不愿透露姓名的专家表示, “县改区”是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求,县里实际上是不愿意的。地级市成为“县(市)改区”的主要推动者。 中央党校教授周天勇认为,从具体情况看,一些在空间、交通、经济上与地级市联系十分密切的县和(市)改为市辖区是合理的,而将一些与地级市空间离得远、经济关联度不大的县(市)改为市辖区则显得牵强。 牛凤瑞认为,县这一级扩大自主权,便于协调各个乡镇的关系,但作为地级市来说,它本身的发展处于“饥饿期” ,如果地级市掌控全市范围内整合资源的权力,那么它会把更多资源聚集市区,对于各县的发展弊大于利。 国家发改委城市和小城镇改

8、革发展研究中心研究员易鹏表示,每一个县或者地级市有这个“冲动”很正常,但审批却不能冲动,要严格把关,有序推进,这个原则要坚持。 “县(市)改区”是抵抗中央“省管县”改革? 国家行政学院教授汪玉凯分析,2009 年省直管县财政,是为今后实施行政上的“省直管县”作准备。 南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为,地级市加快了撤县(市)改区,不排除一些地级市担心所辖的县(市)脱离管辖。 “县(市)改区”与中央要推行的省直管县会产生冲突,都涉及管理权转移问题。他同时认为,省直管县和“县(市)改区”都在国务院审批权限之内,会得到调和。 周天勇建议,在省直管县财政体制改革过程中, “县(市)改区”应先暂停。

9、 牛凤瑞并不认为推行省直管县“完美无缺” ,要慎之又慎,如果直属单位越多,本部的队伍就越庞大,最后会削弱行政效率, “有的省有 100多个县,如果省政府直接管各个县,管理效率必定下降,势必加大省级的行政成本,机构设置可能会更加臃肿” 。 新城镇化方案或将规范“县-市-区”变脸 国家发改委目前正酝酿我国城镇化改革方案,准备上报国务院批准。方案中提出“推进行政区划创新,完善城市行政区划设置和布局” 。改革设市模式,启动设市工作。以建成区常住人口为标准,完善设市标准、创新设市模式,适度增加中小城市数量;完善行政管理体制,改变行政等级配置公共资源的管理体制,科学设置城镇政府职责和机构人员编制。这意味着

10、曾在 1997 年被国务院叫停的“县改市”将重启。其实,“县改市”解封的信号在 2010 年年初已经传出:国家发改委官员表示将积极研究完善设立县级市的标准、把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。 牛凤瑞认为, “县改市”被叫停后,许多地方钻政策的空子,掀起了“县(市)改区”的热潮。他认为,我们目前城市行政区划设置和布局亟待规范。因此,方案是否能够规范目前的“县改市”和“县(市)改区” ,外界充满了期待。 易鹏建议,为了避免各地盲目“县(市)改区” ,建议国务院要建立一个严格的指标标准,对适宜“县改区”的县(市) ,且对本身的经济发展有利的就可以改, “县(市)改区”因地制宜,严格标准。 来源:2013 年 4 月 30 日南方都市报

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