1、城乡统筹背景下博罗县石湾镇土地统筹使用探索摘要：博罗县石湾镇是珠三角地区自下而上的城镇化速度较快的小城镇，其土地使用面临镇村建设用地无序发展和镇村建设用地布局混杂的问题，因此在城乡统筹理念的指引下，通过对石湾镇进行镇域空间管制、控制镇村建设用地总量实现人口变化与建设用地变化的统一，对并对镇村居住、工业等用地调整最终形成一个主城区加外围四个分散的城乡结合小组团的镇村一体的空间布局结构，从而解决在城镇化发展过程中石湾镇面临的土地使用问题。 关键词：石湾镇 ; 城乡统筹;土地使用 中图分类号：DF45 文献标识码： A 文章编号： 一、石湾镇土地统筹使用的研究意义 石湾镇作为珠三角边缘地区的中心镇，
2、由于其“三来一补”企业和乡镇企业的快速发展极大地推动了石湾镇工业化和农村自下而上城镇化的进程，其现状呈现出镇村边界模糊，镇村发展一体化的态势。而由于镇村用地发展未能统筹考虑，从而使得石湾镇目前城乡建设用地发展无序，空间增长呈现斑块化特征；土地开发极为分散、积聚效益程度低；镇村土地混合利用，用地混杂。而对于城市建设用地的规划是传统城市规划以往最为关注的部分，但随着经济的发展，生态环境不断恶化，仅仅注重物质环境建设已不能满足城市的可持续发展。因此转变观念，以镇域为研究对象，将城乡建设用地与非建设用地，城镇建设用地与村庄建设用地统一纳入规划范围对于实现石湾镇镇村统筹发展具有重要意义。二、石湾镇镇村土
3、地使用现状与问题分析 1.石湾镇镇村建设用地发展无序，建设用地发展与耕地保护矛盾突出； 石湾镇位于珠三角中部偏东，国土面积 8610 公顷，现辖 12 个行政村及一个居委会，2011 年其总人口 12.8 万人，城镇化率约为 65。由于石湾镇是由过去的乡村集镇发展起来的，建成区的规模比较小，镇域内大部分土地为农业用地，小城镇作为农村地区的中心，担负着带动农村城镇化和支持农业发展的双重功能。而随着三来一补企业和乡镇企业的发展，石湾镇的建设用地发展和耕地保护、生态环境保护则成为矛盾的双方，快速发展的经济使得镇区的建设用地不断向外扩张，而与建设用地增长相伴随的则是用地的大量闲置，由于农业比较利益低下
4、，地方基层政府在农村集体土地开发转让过程中，往往不考虑土地对经济发展的长期利益和公共利益的影响，有地就有钱的思想使得“圈地运动”大行其事，从而导致晒地皮现象的出现。在有限的土地资源条件下，城乡建设用地的无序发展只能不断侵占农田等非建设用地，造成耕地数量的减少。 1992 年编制博罗县石湾镇镇区总体规划时其建成区面积为2.24 平方公里，经过 20 年的迅速扩张，2011 年石湾镇建成区面积为9.98 平方公里，是 1992 年的 4.5 倍余; 1992 年石湾镇的耕地总面积为40.8 平方公里，而到 2011 年则减少为 27.25 平方公里，近二十年间减少了 13.55 个平方公里，占到石
5、湾镇总面积的 16%。现人均耕地面积 0.32亩/人，而 2011 全国人均耕地面积则为 1.35 亩，相比可知石湾镇人均耕地面积严重不足。因此一面是大量的建设用地闲置，一面则是耕地的大量占用，城乡土地未能统筹发展。 2. 石湾镇镇村建设用地布局混杂 多中心增长、自下而上发展力量使得石湾镇镇村用地的发展离心化倾向严重，乡村居民点的分散化布局以及村庄工业的无序蔓延使得城镇空间的碎片化特征明显。首先石湾镇的建设用地发展呈现出的是“未成核，先伸轴”的形式，其用地发展没能依据理论上研究的那样先极核化发展、而后沿着主要的经济联系方向以及主要的对外交通方向伸出发展轴，其用地发展是在中心聚集度还不是很高的情
6、况下就沿着道路向外辐射，呈两层皮式的开发，现状石湾镇的建设大量沿着城市主要干道以及城市对外联系干道展开，用地沿交通干道成枝状发展。目前石湾镇沿着永石大道与工业大道分布了大量的小工业，甚至在道路还没有打通以前道路两侧的用地就被小块批租；其次石湾镇用地增长呈现斑块化、碎片化特征，石湾镇土地开发极为分散、集聚程度低。由于受到农村土地集体所有制影响，各村各自为政地在其属地内招商引资和建设工业厂房，因此乡镇企业从起步开始就具有鲜明的社区属性，通常情况下，乡镇企业乡办乡有，村办村有，企业归属哪一级所有就办在哪一级社区的范围内，乡镇企业的这种社区属性决定了其空间布局的分散性特征。石湾镇内各村的工业点呈现“遍
7、地开花”的零散式分布格局。 三、土地统筹使用思路 由于石湾镇目前镇村建设用地发展呈现斑块化、碎片化发展现状，并且居住用地与工业用地相互混杂，镇级开发建设和村级开发建设并行发展，因此根据其现状石湾镇应该走城乡一体化发展的道路，而不是把城乡分割开来说，只有将城镇建设用地和村庄建设用地一体纳入统筹规划，才能实现石湾镇的城乡统筹发展。因此石湾镇的城乡统筹土地使用为仅区分建设用地和非建设用地，而建设用地使用不分镇村，建设用地内的村镇人口则相互流动相互融合。镇村建设用地呈现网络化、系统化的布局模式。 四、土地统筹使用对策 1.基于城乡统筹的镇域空间管制与镇村建设用地总量控制 首先对石湾镇进行镇域空间管制，
8、以“先底后图”的方式从生态保护角度分析出镇域内的非建设性要素，划定不适宜发展的区域为禁止建设区，其次进行镇域的土地适宜性评价，并在与土地利用规划相衔接基础上，根据镇村人口变化确定镇村建设用地总量，实现人口变化与镇村建设用地变化相统一，确定建设用地的增长边界，结合用地适宜性评价和建设用地增长边界将禁止建设区以外的用地划分为适宜建设区和限制建设区，根据并最终得到石湾镇的综合空间管制分区，最后根据所划定分区特点制定相应的空间管制策略和要求。 2.基于城乡统筹的镇村建设用地一体化布局 在空间管制确定的建设用地与非建设用地的空间关系的基础上，针对石湾镇现状的镇村空间特征，规划提出树立全域石湾的理念，运用
9、城乡统筹理念，根据现状集中连片的镇村发展区及外围分散的乡村发展区的空间态势，建立石湾镇集中与分散相结合的空间结构，即优化和整合现状的旧城区、新城区、石湾科技园区、西埔工业区铁场工业生活组团形成一个集中型主城区，提升外围的黄西、西田、源头、白沙四个分散乡村社区组团，形成一个集中型城区加外围四个分散的城乡结合小组团的空间结构。城区与城乡结合小组团通过南北向的永石大道和东西向的明月大道相联系，并统筹布置城乡交通设施，整合村镇内零散布局的工业用地，实行工业用地进区发展，实现工业用地发展集中化；居住用地及公共设施用地的布局则成组成团，分集中型主城区和外围分散的城乡结合小组团进行布局，集中型城区分为旧城区
10、和新城区，其中逐步改造旧城区内村庄社区型居民点，保持其传统空间肌理的基础上梳理其公共空间，增加公共服务设施的配置，新城区内则按照人口进行居住区规划，并按照 1500 米的服务半径对各个居住区进行公共服务设施配置。而外围的分散组团则以居住用地布局为主，居住用地内主要布置环境较好的花园式独立住宅，接近外围生态空间。由于组团用地规模及人口规模有限，因此将其公共设施配置于主城区内，通过镇村一体的服务型道路将公共设施的半径得以延伸，从而实现镇域内公共设施的均等化配置。 邹兵，小城镇制度变迁与政策分析，中国建筑工业出版社，2002。. 仇保兴.城乡统筹规划的原则、方法和途径在城乡统筹规划高层论坛上的讲话J.城市规划，2005（10）. 陈小卉.一元模式快速城市化地区城乡空间统筹规划J.城市规划汇刊，2005(01). 赵燕菁理论与实践_城乡一体化规划若干问题J城市规划，2001（01）
