1、新型农村合作金融试点工作问题解读1、开展农民专业合作社信用互助业务试点，对于深化农村金融改革，促进农业现代化具有重要意义，这项试点究竟在农村金融服务体系中占有什么样的地位？其作用如何？答：近年来，随着农村改革和农业现代化进程的加快，我国农村金融体系不断发展壮大，现在已经形成了由政策性银行、商业银行和农信社及合作社资金互助等多层次金融服务格局。正规金融机构在服务“三农”中发挥了主力军作用。但这些正规金融机构的信贷制度、产品设计和服务手段，与农业的产业特点、组织形式，以及农村产权状况等不匹配，致使“三农”融资难问题一直比较突出，特别是农民小额、短期、分散的资金需求难以得到满足。也可以说是，在这方面
2、农村金融服务体系还存在短板。搞信用互助业务试点，就是要探索发展一种适合农业农村特点、较为规范的金融服务方式，通过农民的互助共济，解决农业生产经营中小额、短期、分散的资金需求。通俗一点说，就是用农民自己的钱办农民自己的事，从而拉长农村金融服务体系这块短板。现实中，越来越多的农民自发开展信用合作，也从另一个方面说明了信用互助的积极意义。当然，信用互助业务试点，主要是为了满足农民小额、短期、分散的金融需求，并不能解决所有问题。农业产业化龙头企业、农业规模经营等仍需要正规金融来支持。2、信用互助业务试点作为一种新型农村合作金融形式，它与以往农村出现过的合作金融形式有什么不同？答: 建国以来，我国对农村
3、合作金融的探索一直没有停止过。首先，看农村信用合作社的发展历程。建国初期，我们就搞过合作金融，主要是解决农村资金短缺、高利贷抬头等问题。1951 年，中国人民银行颁布了农村信用合作社章程准则（草案），以乡或行政村为单位兴办农信社，农民入社时缴纳一定的股金、年终按照股金分红。到 1955 年上半年，全国信用合作社发展到 15 万家，有力支持了当时的农业生产发展，稳定了农村金融秩序。农业银行和农村信用社都与此有很大渊源。但是到后来，历经改革演变，农信社的管理体制和职能发生了很大变化，特别是近年来随着农信社股份制、银行化改革，其作为合作组织的自愿性、互助性、民主性、非营利性等特点逐步弱化，很多农信社
4、已改革为农村商业银行，离合作金融的本质渐行渐远。其次，看曾经出现过的农村基金会的教训。上世纪八九十年代，一些地方为解决农村金融服务短缺的问题，在集体经济基础上，动员农民入会入股，各地争相相仿，也发挥过积极作用。但由于当时经验不足，制度不健全，加之一些地方的行政干预，导致基金会后期出现了较大风险。对农村金融风险大家记忆犹新。也正是出于对其教训的深刻反思，试点在方案设计上格外注意风险防控。一方面，这次信用互助业务试点依托于专业合作社，信用合作与生产合作、销售合作三位一体，产业基础扎实；另一方面，信用互助业务试点在制度设计上既遵循合作社原则，又遵循金融一般规律。一般来说只要能按照试点方案开展试点，就
5、能够保证健康发展。再次，对比一下目前各种自发探索的信用合作形式。近年来，随着农村合作经济的发展，广大农民探索了多种形式的农村合作金融形式，对促进农业生产起到了一定的作用，但由于经营不规范和监管不到位等原因，个别地方风险隐患时有发生。我省开展信用互助业务试点，是经国务院同意，国家有关部委审核通过的，标志着我省农村信用合作行为，已经开始从自发到有序，从无规可依到有章可循，从法律地位缺失到政策定位初步明确，从监管缺乏到联合监管，所有这些都是农村合作金融一次质的飞跃。3、新型农村合作金融试点工作由政府倡导，农民积极性不高，行政推动过多，造成风险责任最终由政府买单怎么办？此前农村合作基金会、股金会以及个
6、别借合作社名义非法集资等等，给地方造成的风险还没有处理完，再搞试点造成新的麻烦怎么办？这项试点在制度设计上不以盈利为目的，缺乏吸引力和生命力，试点达不到预期效果怎么办？已经开展信用互助的合作社，凭空又增加了一些监管的条条框框，合作社没有参与试点的积极性怎么办？答：信用互助是一项艰巨复杂的工作，难组织、难管理、风险大、责任重。说到底，这是一个如何认识试点、如何推动试点的问题。第一，从省政府研究制定试点方案和暂行办法的出发点来看，试点工作是在现有农民合作社信用合作行为的基础上进行的，也是针对当前一些农村“信用合作乱象”开出的药方，是在引导规范的基础上对达到条件的合作社进行试点，是问题导向，是为大家
7、提供解决问题的手段，不是另起炉灶。第二，从试点方案和暂行办法的适用性来看，不是要求所有搞了信用互助的合作社都参加试点，也不是要求所有参与试点的合作社都机械地套用所有制度。两个文件从设计之初，就是一个框架性的原则和普遍性规则，具体到每一家合作社都有它自身的情况，必须从实际出发，做大量的调查研究，具体问题具体分析，“一社一策”，具体运用。第三，开展信用互助业务试点这项工作，实施的主体是农民，要坚持市场导向，从农民的实际需求出发，各级政府都不能搞“包办”、“代办”，也不能搞强迫命令。在这方面，省里不会下任务、派指标，各地也不要有这方面的压力。第四，对于目前各种类型的信用合作形式，从省政府已经出台的文
8、件看，也不要求搞一刀切。比如说鲁政办字2014107 号文件对引导规范提出了要求，重点是对四个“不允许”的情形进行了“亮剑”。再比如暂行办法提出，要对符合条件的信用互助业务进行资格认定和管理。这些主要是从规范市场秩序、防控风险角度考虑的。4、在试点工作中，试点方案的制定是重要的一环，试点县的任务是什么？如何做好试点发动工作？答：试点的任务主要是由试点县（市、区）来承担的，试点县是试点启动阶段组织推动的主体。因此试点县工作做得怎么样，如何让农民认识到试点的作用、主动地参与到试点中来，是一个重要课题。在试点工作的总体安排上，目前采取的是试点县先行、分阶段推进的做法，即由试点县（市、区）先开展试点，
9、取得一定经验后，再在全省推开。因此，承担试点任务的县（市、区）,要在市政府的领导下，根据当地情况，尽快选择几家农民合作社作为先行试点社帮助其完善规范，达到试点准入条件。试点工作要搞就搞好，只能成功不能失败，要发挥典型引路和示范作用，为试点推广创造经验。需要明确的是，农民和合作社是整个试点工作的主体，开展农民信用互助要尊重农民意愿，尊重合作社意愿，绝不能搞行政强迫。从调研的情况看，凡是合作经济发展好、合作社作用突出的地方，农民发展信用合作的愿望是很强烈的，有些合作社和农民已经自发开展了信用互助的实践，也探索了许多好的做法，对促进农业农村发展发挥了较好作用，暂行办法中的许多措施也是来源于他们的实践
10、经验。对这些合作社来说，试点工作契合了他们的期待，对他们会有较大吸引力。在试点推动过程中，一是要加强宣传引导，让农民对试点的政策、办法有充分的了解后，由农民自己作出合理选择。二是采取典型引路的方式，积极推广试点社成功经验，吸引和带动广大农民参与试点。三是要加大政策扶持力度。加大对试点的规划引导、分类评级和扶持力度，以风险补偿、绩效考核奖励等方式，扶持试点工作的开展，提高农民参与积极性。5、试点方案和暂行办法对整个试点工作做了总体策划，开展信用互助业务试点，具体是指哪些形式和范围？答：近年来，我省广大农民和合作经济主体积极探索，形成了多种类型的信用合作形式。根据国务院和省政府的意见，这次信用互助
11、合作试点，先在农民专业合作社内部开展，暂不在农民专业合作社联合社开展试点，试点业务范围限定于农村资金互助合作。各市要严格按照上述试点原则、形式及范围制定具体试点方案，不能突破。6、暂行办法中对合作社试点资格的准入方面，从存续期、经营收入、固定资产等方面设置了若干门槛，对信用互助业务做了若干程序性规定。这些门槛、程序是不是过高和过于复杂，会影响合作社参与试点的积极性？答：首先要说明的是，设置这些门槛和程序，是从信用互助的业务特点出发，本着审慎经营、审慎监管的原则提出的，也是信用管理中一些比较初级的做法，毕竟开展互助的是农民这样一个特殊群体，从事的是金融这样一个高风险领域，就好比是让一个刚有驾照的
12、人开赛车，必须慎之又慎。当然，在坚持这些基本门槛、基本程序、基本红线的前提下，具体实际操作中，也必须考虑农民的接受能力和管理水平，无论门槛还是程序，都要符合简单实用的要求。也就是说在坚守社员制、封闭性、不吸储放贷、不支付固定回报等红线的前提下，允许大胆创新、大胆实践。各地的试点方案，一定要切实本地实际，有自己的特点，措施一定要是实实在在、行得通的，不能比着葫芦画瓢，搞成全省方案的缩小版。必须坚持从各地实际出发，充分尊重农民的创造和实践，另外，一些具体的规则、程序，可以以章程的形式出现，由农民自己约定、自我管理，允许社与社之间有所不同。7、这次信用互助业务试点，采取省政府统一领导，设区市政府组织
13、实施，各县（市、区）政府是组织推动、监督管理和风险处置的第一责任人。作为一项重大改革任务，为什么把试点的具体决策权交给县一级来承担？答：做这样的安排主要考虑了这样几点，一是这项试点是农业农村工作的重要内容，操作主体和服务对象都是农民，有利于县一级政府近距离为农民做宣传、组织、引导等服务性工作，也有利于提高管理的及时性和有效性。二是我省东中西部差别大，各地情况千差万别，以县为单位开展试点，便于县级政府根据各自的不同情况，积极探索实践。三是把试点的决策权放到县一级，有利于体现权责一致原则，有利于发挥主动性和创造性。当然，作为全省一项重要而艰巨的试点任务，又必须得保持其政策的统一性和操作的规范性。所
14、以，省、市两级也需要发挥好统一领导、协调推动的作用。8、在试点的制度设计中，托管银行可以发挥资金存放、支付结算、业务指导、风险预警、财务辅导等重要作用，托管银行该如何选择？答：开展信用互助业务试点，说到底是一种草根金融，业务管理和风险管理上都还很稚嫩，引入托管银行，就相当于为互助业务找了一个好教练、好导师，帮助规范经营管理，提高业务操作水平，同时，也借助银行的安保、风控等系统和业务平台，保证互助资金的安全存放、及时支付。关于托管银行的选择，特别要把握以下两点，一是要便利，就是这个银行在试点地区有较高的网点覆盖率，不可能让村里的农民为了办个业务进镇上城。二是管理水平要高，既然是选教练，当然得选高
15、水平的。9、要搞好试点工作，一定要做到一手抓发展，一手防风险，对此，将如何防风险，如何搞监管？答：针对个别地方出现的假借信用合作社名义开展非法集资、非法吸储放贷等违法犯罪行为，省政府明确提出：属于非法集资和非法吸收公众存款的机构，一律依法查处、关闭，属于经营不规范的，加强引导规范。信用互助业务试点是一项复杂程度较高的工作，一是它依托的主体特殊，都是农民合作社；二是面对的对象特殊，主要是农民；三是试点的形式特殊，作为专业合作社内部的一项业务，很容易与合作社原有业务搅在一起，管理难度较大。四是试点的内容特殊，它是一种信用行为，敏感度高，稍有不慎就会发生风险。这些特殊性决定了试点工作的艰巨性、复杂性
16、。在信用互助业务试点风险防控方面，我省试点方案和暂行办法提出了多项可行措施。比如，在社员管理方面，试点方案对参与信用互助业务试点的农民合作社社员的入社年限、居住地（注册地）、出资额度和比例等都做了明确限制。再比如，在决策机制方面，除遵循合作社原则，实行一人一票表决外，还要求建立资金使用评议小组，对社员授信额度进行公开评议；同时，要求开展试点的合作社设立专门的信用互助业务部，配备专人，设立专门账户，实行独立核算。还比如在监管体制机制方面，提出信用互助业务试点实行资格认定管理，建立现场及非现场监管、信息披露和社会监督制度、风险事项报告及应急处置等一系列监管制度。执行好这些制度，也就贯彻了社员制、封
17、闭性原则，做到了内部监督和外部监管相互结合，可以最大限度的控制风险外溢。10、新型农村合作金融试点工作情况复杂，涉及面广，涉及部门众多，如何界定好各部门的职责，以确保试点工作顺利进行？答：试点方案明确，省里成立试点工作联席会议，省委农工办、农业厅、省金融办和省供销社等 18 个部门为成员，办公室设在省农业厅和省供销社。同时明确，按照“谁审批、谁负责”和“谁主管、谁负责”的原则，对于经批准开展信用合作的，由审批和监管部门负责，对于经过引导规范，达到准入条件的，由地方金融监管局予以资格认定并负责日常监督管理。对于这样一个职责划分，2014 年 5 月 28 日省政府专题会议纪要（2014年28 号
18、）和鲁政办字2014107 号文（省政府办公厅关于引导规范农民合作社信用合作的通知）也做了同样规定。应该说，这个问题省政府已经研究过多次，态度是很明确的。省政府做出这种安排，是充分考虑了这项工作的历史沿革和现实需要。合作社信用互助横跨农业和金融两个大的领域，试点是在农民专业合作社内部进行的，是合作社一项业务的试点。应该说在合作社这个领域，农业、海洋渔业、林业、畜牧、农机、供销等部门最有发言权，在长期的工作中积累了丰富的工作经验，也取得了显著的工作成效，工作体系上也较完善，省、市、县、乡都有机构，点多面广线长，承担办公室职责，可以更好地起到总揽全局、协调上下的作用。而信用互助又是一项金融业务，金
19、融办系统在金融政策、风险防控等方面接触更多一点，对信用互助的监管更熟悉一点，也算有些长处。做好试点工作，需要各部门齐心协力、密切配合，单靠哪个部门单打独斗都很难完成好。作为试点的监督管理部门，从一开始的试点资格认定，到日常的监督管理和风险防控，主要由金融办来承担，对这项工作的重要程度和重大责任，必须时刻保持清醒的认识，投入足够的精力，绝不能认为太复杂太烦琐，不愿意搞，或者应付着搞。要围绕试点工作，加强对金融知识、合作经济知识等的学习补充，善于吸收借鉴各地好的经验做法，不断提高自身的业务素质，更好的投入到试点的教育、引导、培训和日常管理等工作。要主动与农业、供销部门做好沟通配合工作，农业和供销部
20、门作为试点联席会议办公室的所在部门，是整个工作的统筹协调者，在合作社方面更是专家。要紧紧依靠农业、供销部门，引导那些条件好的合作社参与试点，及时了解合作社的生产经营情况，把监管关口前移。11、试点方案把加强教育培训放到了很重要的位置，省里在这方面有什么打算和安排？答：加强对农村地区金融知识的普及宣传，特别是对参与试点农民的宣传教育，要普及信用知识，加强风险教育，是搞好试点工作的关键。为做好试点的教育培训，省金融办专门组织编写了信用互助业务实务读本，教材内容紧扣试点方案和暂行办法的基本内容，总体上把握了通俗易懂、简明实用的原则，已经下发各市和县（市、区）。各级制定了信用互助业务试点教育培训规划，建立了专门的师资库。关于试点市县的培训问题，原则上采取一级抓一级的做法，各地要自行制定培训规划，并组织实施。除了有组织的系统培训外，各级在试点推进过程中，要因地制宜，积极开展多种形式的金融知识、互助知识宣传普及，主动送金融知识进村进户，增强农民群众的金融意识、法律意识和风险意识。
