1、加快中原经济区建设中实施“人地挂钩”政策的思考和建议摘 要：国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见提及的“人地挂钩”政策，对于有效破解中原经济区建设过程中“三化”协调发展的用地矛盾，具有重要的指导意义和现实意义。论文结合指导意见要求和河南实际，从理论和具体实施层面，进行了深入研究和初步探讨，提出了先行先试的政策建议：充分发挥规划手段的控制和引导作用，要按照市场对资源配置发挥基础性作用的要求、建立适应社会主义市场经济体制的“人地挂钩”制度及完善相关配套制度等。 关键词：中原经济区建设 人地挂钩 土地经济 中图分类号： F301 文献标识码： A 国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的
2、指导意见中出台了一系列土地管理领域的扶持性政策，其中提及的“人地挂钩”政策对于有效破解中原经济区建设过程中“三化”协调发展的用地矛盾，具有重要的指导意义和现实意义。随着中原经济区建设步伐的不断加快,如何按照指导意见要求统筹处理保护资源与保障发展的关系，积极探索和先行先试，就需要从理论和具体实施层面进行研究和探讨。 一、关于“人地挂钩”政策的理解和把握 作为国家层面率先出台的扶持性政策， “人地挂钩”可谓是新生事物，只有理解和领会了其内涵要求和实质，才能科学的把握其政策要义。从理论渊源看，之所以要提出人地之间的挂钩，可以理解为是协调、改进人地关系的要求所在。历史的看，人类的发展过程一定程度上就是
3、人类活动与自然资源（土地）环境相互作用的过程，人地关系也是随着人类社会的发展进步、文化科技和生产力水平的提高而不断变化，人地之间的矛盾也经历了从产生到不断升级和加剧的演变过程。要缓和、破解中原经济区建设发展中的用地矛盾，就必须从其根本矛盾着手，从理论层面进行剖析。结合当前开展的城乡建设用地增减挂钩试点政策，其理论依据也在于“三化”协调发展特别是城镇化过程中，产业结构的优化升级、人口结构的变化和迁移引起土地利用结构和布局的调整，即随着生产力的发展、区域产业结构的调整和不断升级，建设用地规模需求与非农产业人口的增加呈正性相关。由此，从理论层面看， “人地挂钩”是城乡挂钩的理论升华和进一步深化，并针
4、对当前经济发展中的用地矛盾从实质上揭示了人地关系发展的规律，其出发点或根本目的也在于对人地关系的优化与改进。 结合中原经济区建设实际，探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子，保障国家粮食生产安全的区域主体功能要求，决定了河南省土地利用结构必须突出重农保耕的特点，也就决定了各类建设用地外延增长的空间十分有限。与此同时，也就决定了必须按照城镇化发展、社会发展客观规律要求，以现状建设用地的减少、复垦来释放经济社会发展所需的建设用地增加空间，通过优化区域用地布局破解用地矛盾，探索“人地挂钩”政策的突破口、促进“三化”协调发展。 二、关于实施“人地挂钩”先行先试的建议 要将政策
5、优势转换为现实生产力要素或促进生产力发展、助力中原经济建设，还要在现行法律制度框架下探索先行先试的实施办法和措施。基于土地具有资源和资产的双重属性，因此，在探索先行先试的过程中，也要注重资源管控与显化资产并优化配置两方面的制度建设，并考虑相关配套政策的完善。 （一）要充分发挥规划手段的控制和引导作用。 （1）在土地利用总体规划编制过程中，要统筹考虑“人地挂钩”内容和空间。在省级土地利用总体规划方案确定过程中，需在测算分解传统规划控制指标的基础上，结合省域内各市主体功能要求和土地利用条件等，综合评价区域经济社会发展、人口及城镇化发展趋势、产业结构调整和升级发展前景、土地承载力、生态环境容量等因素
6、影响作用，进而分析确定“人地挂钩”规模的指导性指标，指导市级规划编制。在市级土地利用总体规划编制过程中，要在测算市域人口发展模型、产业布局、城镇体系及城镇化发展等基础上，研究、确定各类土地利用布局和结构，统筹确定市域各县及县区之间的“人地挂钩”建新、拆旧规模。县、乡级规划则重点是对项目有关具体用地的安排和落实。 （2）在土地整治规划编制过程中，要按照在土地利用总体规划要求，全面研究各类后备资源潜力、存量建设用地再利用潜力等，进一步深入和细化“人地挂钩”的建新、拆旧规模布局并确定“人地挂钩”项目。特别是结合现行的行政区划管理体制，市级土地整治规划要认真研究、统筹安排市辖区与县之间“人地挂钩”项目
7、，确保县域的拆旧规模保障市辖区的建新规模。 （3）结合实际，编制“人地挂钩”专项规划，深入研究和统筹考虑农业生产、农民生活、农村社区建设、项目实施可行性等实际问题，指导项目有序实施和保障项目实施效果。 （二）要按照市场对资源配置发挥基础性作用的要求，建立适应社会主义市场经济体制的“人地挂钩”制度。 （1）强化政府管控。推行“人地挂钩” ，其原始动力是源自市场的需求，或者说源自潜在经济利益的驱动。随着在中原经济区建设各类项目的实施，必将形成对建设用地的刚性需求，在有限的增量建设用地容量约束等所致的供给短缺条件下，受价格机制作用影响，会直接促进挂钩拆旧形成的建新用地指标流向价格高的区域。即“人地”
8、挂钩在市场机制作用下，一定程度上表现为“钱地”挂钩，或者说“钱地”挂钩会成为“人地挂钩”的经济外在表现形式。因此，在此过程中，政府作为公共利益代表的角色扮演将更显重要，如何在市场经济条件下统筹经济、社会和生态三者之间的综合效益、统筹区域发展、统筹城乡发展等，就必须将所有的“人地挂钩”项目纳入政府的管控之中。在项目实施的具体管理上，要实行专门机构的专业管理，形成政府主导、统筹兼顾、专业管理、市场配置、社会参与、监管有力、流通有序的工作机制。（2）促进流通，规范管理。土地作为不动产,要在社会主义市场经济条件下作为生产要素进行流通，一定程度上也要依靠货币这一流通手段，依靠市场机制的作用来调整优化土地
9、利用结构和布局，这也是正是“挂钩”的内在要求和目的所在。而要最大限度的发挥市场对资源的配置作用，就需要建立省域甚至泛中原经济区范围内的“人地挂钩”交易平台，促进要素流通，促进资源与资金的融通、促进以资源换资金等要素，促进区域生产力的发展和进步。而就市级而言，首要的是要促进跨县域特别是县区之间的交易流通，以保障首位度较高的中心城区建新用地。 （三）完善相关配套制度。 推行“人地挂钩” ，重在拆旧、难在拆旧。结合现行土地管理法规和政策，对于建新区建设占用土地的安置补偿制度已相对较为完善和具体，而拆旧涉及的安置补偿相对缺乏法律和制度依据，亟待完善。因此，要积极引导拆旧区的农民退建、复耕，提高农民的主
10、动性和积极性，就要以切实改善、提高退建农民生活质量和经济收入、转变收入方式等为目标，稳妥推进。 从理论层面分析，毕竟现代化的生活方式、高效的生产方式和收入来源手段对农民是具有吸引力的，即只要通过科学、合理的引导和完善配套政策措施，拆旧是存在潜在需求的，是具有可行的潜力的。 在具体实施层面，完善相关配套措施和制度，要以实现土地节约和集约利用、土地利用结构与布局得以优化的目标，综合运用行政、经济、社会等方面的措施。 （1）在行政或政策制度方面，除了要建立规范统一的交易平台和制度，还要切实保障拆旧农户、农民拆旧后其权益和利益的落实，需要一系列的监督制度，防止补偿资金被挤占、挪用，有关权益得不到保障。
11、同时，在具体操作过程中，必须妥善处理好基层政府、村集体经济组织与农户之间的关系，这就需要成立专业机构或明确有关部门职责，以公平、公允的处理好各方利益，保障农户和农民利益不受损害。 （2）要充分发挥经济杠杆的调节和促进作用，针对拆旧过程中存在的问题和矛盾，定量化各类经济补偿方案，以充分调动各方积极性，引导拆旧和促进平稳拆旧。同时，建立监管机制，保障建新资金合理用于拆旧工程和有关补偿，确保专款专用。 （3）在社会制度建设方面，要体现、落实以人为本的政策导向，切实关心拆旧农户生活的改善和收入来源的保障。因地制宜，积极研究因拆旧农户的安置方案，从就业、保险、资产入股等多方面考虑被拆旧农民的生活和收入来源问题，形成积极的带动效应，促进和谐拆旧，促进“人地挂钩”政策的落实。 综上所述， “人地挂钩”政策是国家就当前以及今后土地规划利用的有益尝试，也是对城乡之间、地区之间用地矛盾和城乡经济结构差异调整的有益探索，对我国社会长期的健康发展具有着深远的影响。
