1、1对推进内蒙古新型城镇化的思考城镇化是一个国家或地区人口由农村向城市转移的过程。这一过程也是城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展过程。所谓新型城镇化，就是通过稳步发展特大城市与大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进农村人口向城镇聚集的过程。 国家新型城镇化规划（20142020） 的“新”主要体现在六个方面：（一）强调以人为本，以人的城镇化为核心，以这主要是针对目前阻碍人的正常流动的体制机制而言的；（二）强调四化同步，通过新型工业化、信息化和农业现代化协调发展，推进新型城镇化，这主要是针对农牧民进城后能够留得住而言的；（三）强调优化布局，以城市
2、群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展，这主要针对目前城镇发展形式粗放、摊大饼式方式而言的；（四）强调生态文明，把生态理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约、集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设模式，这主要是针对目前破坏生态、不注重人与自然和谐发展现象而言的；（五）强调文化传承，彰显城市的特色和个性，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，这主要是针对目前千城一面、没有特色等城市病等问题而言的；（六）强调制度改革，形成有利于城镇化健康发展的体制机制。正确处理政府和市场关系，坚持使市场在资
3、源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。这主要是针对目前政府造城运动、违背客2观规律等问题而言的。 一、内蒙古城镇化水平与全国的比较 改革开放以来，内蒙古同全国一样，城镇化进程持续加快，形成了大中小城市 20 个、建制镇 491 个，城镇化水平与全国平均水平大体相当，部分指标略高于全国平均水平。 （一）城镇化率。从 2012 年常住人口城镇化率看，全国为 53.7%，内蒙古为 57.7%；从户籍人口城镇化率看，全国为 36%，内蒙古为41.2%。两项指标均略高于全国平均水平，可能与内蒙古人口基数小、空间分布密度小，行政事业人员、科技人员占比较高，还存在 150 多万矿区、林区、垦区城镇户籍职
4、工等因素有关。 （二）城市数量。从城市数量看，全国为 658 个，内蒙古为 20 个。全国平均每 205.8 万人拥有 1 座城市，内蒙古每 124.5 万人拥有 1 座城市，全国平均每 1.46 万平方公里拥有 1 座城市，内蒙古每 5.92 万平方公里拥有 1 座城市，反映了内蒙古人口稀少、城市稀疏、集聚程度较高的特点。 （三）基础设施。全国人均道路、供水普及率、用气普及率、城镇污水处理率、人均居住面积分别为 14.4m2、97.2%、93.2%、87.7%、32.9 m2，内蒙古分别为 17.9 m2、90.9%、76.3%、83.6%、34.3 m2。除人均指标外，其它基础设施指标偏低
5、，在衡量城市基础设施 10 项指标中，内蒙古有 6 个列全国 20 位之后，反映了内蒙古城市基础设施相对落后的现状。3（四）存在问题。国家城镇化建设中存在 6 个问题，即：农业转移人口难以融入城市社会、土地城镇化快于人口城镇化、城镇空间分布和规模结构不合理、城市管理服务水平不高、城市建设缺乏特色、体制不健全等，这些问题在内蒙古城镇化进程中也都有存在。除此之外，内蒙古城镇化还有其独特的问题：（1）地域特点。内蒙古东西狭长，首府呼和浩特难以形成经济、社会中心，东部 5 盟市就近融入东北经济中心，西部乌海、阿拉善盟及鄂尔多斯西南部接收宁夏银川市辐射，城镇化格局呈现一核、多板块特点。 （2）人口密度较
6、小。内蒙古人口密度仅相当于全国的 15%，人口基数较小，大量农牧民需依赖土地、草场生活，人口迁移半径较小，对城镇聚集人口产生一定的影响。由于人口密度小，政府规划建设新城镇集聚人口的速度较慢，形成空城、鬼城现象。 （3）缺乏城镇特色。许多古迹受战火影响，留存遗迹很少，文字记载缺乏。经过近年来大规模城市化改造，古城特色基本消失。新建城镇多数沿交通线、旅游点、口岸等经济活跃区建设，未能充分结合当地人文历史，造成我区大部分城镇特色缺失。 二、内蒙古新型城镇化中需注意的问题 （一）以产业发展为载体推动新型城镇化 “十五”以来，内蒙古加快了工业化进程，现处于工业化后期。以往工业发展以迅速做大产业为目标，没
7、有与推进城镇化一并考虑，造成产城分离，当地人就业不足与劳动力供给不足的矛盾并存，劳动力长期稳定供给与工人流动性较大矛盾并存，区外劳动力在自治区大量就业，更加剧了融入当地城镇的困难。没有产业支撑，靠主观意志造城，大量4人员无法稳定就业，难免出现“空城” 、 “鬼城” 。国家新型城镇化规划将强化城市就业产业支撑作为单独一章，从优化产业结构、增强创新能力、营造就业创业环境等方面明确了政策取向。针对内蒙古实际，在产城融合方面，应做好以下工作：（1）产城一体化，以业养人。自治区在产业发展战略中，出于交通、环保及城市布局等方面考虑，要求项目“近城不入城” ，员工生活与工作地点相距较远。因此应将产城一体化作
8、为新型城镇化突破口，在规划产业基地时，除了在产业发展方面进行规划外，与员工生活密切相关的公共设施应一并规划统筹，在产业发展同时推进城镇化发展。开发区不仅要成为产业发展基地，同时要成为人口集聚区。按照方便生活、协同发展原则，完善开发区人居环境，使之成为产业与城市共同发展的重点区域。 （2）大力发展能源、冶金、新材料、云计算等具有内蒙古特色的产业，形成上下游产业集聚优势，创造更多就业机会。同时，利用内蒙古地广人稀优势，积极承接能源、航空航天等产业转移，尤其是要充分抓住京津冀一体化机遇，吸引北京市制造业向内蒙古环交通线转移，在乌兰察布、赤峰等地建设承接产业转移示范区，同步规划城镇化建设，推进产城协调
9、发展。 （3）各级政府要对产城一体化项目给予支持，在道路、供水、供气、供电等公共设施建设中给予支持，并对社会资本进入创造良好发展环境。 （二）加强体制机制一体化设计 目前，制约农牧民进城的主要问题包括户口、住房、子学上学、就地高考、社保等，在户口方面，除呼包两个特大城市外，其它城市、建制镇转移障碍较少，这次自治区意见以稳定居所为唯一条件，没有附加稳定职业条件，并放开了所5有大中小城市和小城镇。在住房方面，部分城市有购房户籍限制，小城市、小城镇没有限制，农民工没有享受保障房待遇。在子女入学方面，仍有一些受限制，有的还需交纳借读费。在升学考试方面，尚未放开就地考试限制。在社保方面，尚未实现城乡统筹
10、，城乡间差距很大。以上问题，除户籍在意见中有突破外，其它都是原则性的。 在体制构建上，从分割向一体转变。相对于传统城镇化行政分割、城乡隔离、城际封闭等问题，要以一定的空间地域为“基底” ，把大中小城市和小城镇与邻近乡村，作为开放有序、功能互补、要素流动、具有同一发展基础的共生系统，实现城市的高级演化形态和最优空间填充，改变城乡二元体制，推动区域、城乡、城际一体化发展。在政策一体化设计上，要把产业、城乡及其居民作为一个整体，把城乡规划、产业发展、社会事业等作为一个体系，通盘考虑、综合设计，为城乡经济社会科学发展提供保障。在空间一体化布局上，要按照主体功能区划分，打破行政界限，将城市的内涵扩展到邻
11、近乡村，把广阔的乡村作为城镇化的“底板”统筹兼顾，保持各自特色，实现共同繁荣。在产业一体化上，要将城与乡打造成相互支持和依存的物质能量交换系统，顺应资源全球配置、产业梯度配置，注重比较优势，促进城乡、大中小城市和小城镇在产业链、技术链、资金链上竞争合作、分工协同，推动产业联动、结构升级。在市场一体化建设上，要加快统一的信用体系、市场准入、质量互认等制度建设，促进产品、技术、产权、资本和人力资源的自由流动和优化配置，构建开放、规范、有序的市场体系。 （三）有序推进农牧业人口市民化 6按照自治区确定的一核（呼包鄂城市群核心区） 、三群（赤通锡、呼兴、乌海及周边城镇核心区） 、多中心发展布局，促进人
12、口向城镇聚集，实现到 2020 年，全区户籍人口城镇化率达到 53%、 （平均年增 46.8 万人，城镇人口自然增长 28 万人，吸收农牧民进城 19 万人，平均每个盟市1.58 万人） ，常住人口城镇化率达到 65%。 对特大城市、大城市、中小城市和建制镇聚集人口情况进行细分，区别不同情况分别制定人口转移政策。除对特大城市进行适度控制外，以具有稳定住所为唯一条件，放开其它城镇落户限制。放开中小城市、小城镇户籍限制，鼓励引导农牧民有序转移到城镇。鉴于土地、草场仍是农牧民赖以生存的物质基础，在城镇落户后农牧民，可继续保留承包地和草场，以解除其后顾之忧。在城镇化布局上，针对内蒙古地广人稀的实际，许
13、多地方不适宜人居，基础设施落后等情况，应以现存城区为基础，引导农牧民向此聚集，使其发展壮大，不宜再铺新摊子。 （四）建设完善的城镇基础设施 良好基础设施是新型城镇化建设的基础，也是吸引农牧民进城的保障。要以现有城镇为依托，以政府财政投入为主体，建设功能完善的基础设施，尽快缩短我区城镇基础设施与全国平均水平的差距。一是按照城镇功能定位，加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口聚集和服务的支撑能力。二是建设高效综合交通体系，适应我区地域广阔、居住分散的特点，形成便捷快速的立体交通网络。三是适应信息社会要求，完善信息传输网络。四是加强油气、电网、管网等城市基础设施建设，实
14、现城市生活的舒适化。 7（五）推动农牧民就近城镇化 中央城镇化会议提出新型城镇化要望得见山、看得见水、记得住乡愁，除了强调城镇特色外，另一层含义就是就近城镇化。从自治区来说，一是土地、草场是农牧民生存的基础，让其远离故土到城市生活，无法从事农牧业生产，基本生活没有来源；二是并不是所有农牧民都愿意来大城市生活，对于年龄较大、缺乏就业技能的人群，离开祖辈生衍繁息的环境，在心理上可能会产生不适应的问题；三是我区拥有 150 万林区、垦区、矿区职工，这个群体具有城镇户口，有稳定产业支撑，最适合就地城镇化。 就近城镇化应成为我区新型城镇化重点，一方面，完善的城镇基础设施，吸引农牧民在小城镇居住，年轻人在城镇创业就业，中老年人可兼顾农牧业生产，保持了对故乡的记忆、产业和人际关系的连续性；另一方面，又对缓解大中城市的压力起到分流作用。要以林区、垦区、矿区为重点，通过政策扶持和产业引导，加快棚户区改造，实现 150 万职工就地城镇化。要完善建制镇基础设施和公共设施，吸引当地农牧民就近城镇化。 责任编辑：杨再梅
