1、1中国应对突出海洋问题的国际法论析内容提要由于众多的主客观原因，我国积累了较多的海洋问题。在这些海洋问题中，东海问题和南海问题特别突出。应对这些突出的海洋问题，特别关系到中国建设“海洋强国”的进程，因此必须合理处置。尽管和平解决这些海洋问题存在很大的难度，但仍必须坚持和平解决的原则和方法。其关键是相关国家应尊重事实和国际法，在平等基础上展开谈判和协商，寻找利益的交汇点和共同点，探寻合作的新路径及新方法。对我国来说，重点应完善中国的海洋政策和法律制度，尤其应制定和实施国家海洋发展战略和确立海洋政策及措施的海洋法制，以适应国际区域海洋发展态势，维护国家主权、领土完整，确保海洋权益。 关键词海洋问题
2、 和平方法 国际法 海洋战略 中图分类号D993.5 文献标识码A 文章编号1006-1568-（2013）04-0057-11 由于众多的主客观原因，包括长期以来我国海洋意识淡薄、海洋技术和海洋装备落后、海洋地理环境相对不利等原因，我国积累了较多的海洋问题。一方面，随着国际社会开发利用海洋及其资源的力度加大，我国面临的海洋争议日益突出并趋于严峻态势。另一方面，随着对外开放的不断深入和发展，我国基本具备经略海洋的经济基础和科技条件，我国开发利用海洋及其资源的力度和频度也进一步提升，需要保护的海2洋利益增多，相应地海洋问题冲突或纠纷也增加。此外，国际社会对我国海上力量的发展和布局存在一些误解和误
3、判，也导致解决海洋问题的难度增加。在目前阶段，为维护和确保我国海洋权益，东海问题和南海问题特别紧要。对这些突出的海洋问题的处理和解决与完善海洋法制特别是海洋体制机制密切相关，同时也事关中国建设“海洋强国”的进程。一、中国面临的突出海洋问题概要 从管辖海域及海洋权益看，我国面临的最突出的海洋问题是东海问题和南海问题。 第一，东海问题。迄今为止，国际社会对东海问题仍无明确界定。即使在中日外交部门于 2008 年 6 月 18 日公布的中日关于东海问题的原则共识 （简称原则共识 ）中也没有明确其内涵。一般认为，东海问题包括岛屿归属争议、海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议。其核心是中日关于钓鱼岛
4、及其附属岛屿（俗称钓鱼岛）的主权归属争议。为解决东海问题争议，经过多次磋商和谈判，中日外交部门达成原则共识 ，目的是在东海尽快实施共同开发和合作开发制度，以实现资源共享。由于理解和认识不一，再加上无法消除中日东海划界原则的分歧和对立，故原则共识搁置了东海海域划界争议。例如， 原则共识指出，经过认真磋商，中日一致同意在实现划界前的过渡期间，在不损害双方法律立场的情形下进行合作。 原则共识的一个重大缺陷是，未能对钓鱼岛问题作出安排，这是日本否认在钓鱼岛问题上存在争议、3否认“搁置争议”共识的存在致使钓鱼岛问题长期无法得到合理解决的关键原因。2012 年 9 月，日本政府通过“国有化”钓鱼岛及其部分
5、附属岛屿（南小岛和北小岛）的行为或措施，试图向国际社会显示其实际“管理”或“管辖” ，力图在今后可能的国际司法实践中获得“有利”的要素。这与美国偏袒日本的言行和表态一道，增加了中日解决钓鱼岛问题的难度。 第二，南海问题。南海问题主要包括南沙岛礁领土争议及海域划界争议。南海问题的显现和升级有多种原因，既有历史原因，也有经济社会发展和国际、区域制度的实施及其缺陷的因素，还涉及域外大国关注的所谓航行自由及安全方面的“利益” 。因此，南海问题十分复杂，解决也相当困难。一般认为，南海问题的核心是应确定中国南海断续线（或U 形线）的性质及线内水域的法律地位。从中国南海断续线出台及成形的背景和意图看，中国政
6、府公布南海断续线的主要目的是宣示中国在南海的主权。 国际社会针对南海断续线的性质问题，主要存在四种学说：历史性水域说、历史性权利说、海上疆域线说、岛屿归属线说。它们的共同之处是，中国对南海断续线内的所有岛、礁、沙、滩等拥有主权，对南海诸岛附近海域也拥有主权；不同之处在于对南海断续线内水域的法律地位存在差异。但这些学说在证明中国于断续线内水域有效行使或持续地行使过排他性的权利方面存在缺陷。因此，本文认为，中国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线。其基本内涵主要包括以下方面：第一，断续线内所有岛、礁、沙、滩、洲的主权属于中国；第二，中国可4选择部分南沙群岛采用直线基线划定群岛水域，但在群岛水域
7、内应不妨碍其他国家的过境通行权；第三，中国对南沙群岛内的上覆水域、海床及其底土等自然资源享有主权权利，至于海域的范围，应根据海洋法制度和基于历史权利下的水域确定，以体现对资源的管辖；第四，在中国内水以外的海域，其他国家继续享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。从断续线的性质具体反映到线内水域的法律地位看，线内水域具有两种类型，并因来源不同而具有不同的性质，且它们并不矛盾，可平行存在。第一类为海洋法制度下的水域；第二类为基于历史性权利下的特殊水域。这两类水域的法律地位完全符合联合国海洋法公约的制度性规范和中国的国内法规定。 二、中国处理突出海洋问题的
8、基本思路 海洋问题事关中国的主权、领土完整，关系中国核心利益的维护和确保，也事关中国和平发展进程及祖国统一大业，因此必须合理有效地处理和解决。 （一）解决东海问题的基本思路。 首先，应让日本承认在钓鱼岛问题上存在争议。所谓的国家间争端或争议，从常设国际法院审理马弗罗提斯和耶路撒冷工程特许案（Mavromamat Palestine Concessions，1924 年 8 月 30 日）的判决内容可以看出，是指两者之间在法律或事实上的某一方面存有分歧，或在法律观点或利益上发生冲突的状况。据此判决，对照中日在钓鱼岛问题上的立场、态度及事实，钓鱼岛问题在中日之间是存在争议的，日本无法5否认。为此，
9、日本政府应尊重事实，与中国政府展开平等谈判，以求合理解决。 其次，确认存在“搁置争议”的共识及其效果。尽管“搁置争议”内容并未在中日联合声明 、 中日和平友好条约等文件中出现，但中日和平友好条约换文两天后，邓小平副总理于 1978年 10 月 25 日在日本记者俱乐部针对钓鱼岛问题的回答，表明两国政府在实现中日邦交正常化、中日和平友好条约的谈判过程中，存在约定不涉及钓鱼岛问题的事实。同时，日本政府未表态予以否定或反对，可被认为是默认。它既具有补充条约内容原则性、抽象性的缺陷的作用，也具有解释性的作用和效果。此后，日本政府也是依据这一方针处理钓鱼岛问题的，包括“不登岛、不调查及不开发、不处罚”
10、。换言之， “搁置争议”对缓和钓鱼岛问题有一定的效果及作用。 再次，应让日本停止对钓鱼岛周边海域实施非法“警备体制”及其他非法活动。中国政府于 2012 年 9 月 10 日公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线，以及将领海基线和海图副本交联合国秘书长备案等动作，初步完善了钓鱼岛周边海域的领海制度，并实施了常态化的巡航制度。但为了管辖日方的非法损害活动或有害行为，包括驱赶渔船、登岛调查、跟踪监视等，我国有必要完善相关法制，尤其应制定管辖海域巡航执法管理处罚条例、领海内外国船舶无害通过和有害通过制度规范等。同时，鉴于两岸针对海洋问题的法律立场相近或相似，因此应加强两岸海洋问题合作进程，遵循先易后难、
11、循序渐进的原则，以共同保卫钓鱼岛领土。为此，我们希望日本政府尊重事实和国际法，并倾听国内学者及前6官员的正义之声，与中国政府展开平等的协商和谈判，包括利用现有各种双边对话及协商机制。例如，利用中日战略对话机制、中日海洋问题高级别磋商机制、中日副外长级对话机制、中日东海问题原则共识政府间换文谈判机制等机制，综合协商处理包括钓鱼岛问题在内的中日海洋问题争议，使其不影响中日关系大局，并共享资源利益。 最后，应该指出的是，尽管中国政府依然具有利用和平方法合理解决钓鱼岛问题的意愿，但也不应放弃发展海上军事实力的机遇。特别是，现阶段的海洋问题情势启示我们，我国制定国家海洋发展战略的时机已经到来，应整合力量
12、加快完成和实施，包括加强两岸海洋问题合作规划、展开研讨，以完善海洋体制和机制，维护国家的主权和领土完整。否则，我国主动处理海洋问题的时机将消失，被动局面无法改变。 （二）解决南海问题的基本思路。 第一，利用和平方法解决南海问题争议是必须坚持的原则和方法。必须首先利用和平方法解决国家间存在的争端，这是各国必须遵守的原则和义务，得到多数国际法条约、区域制度性规范的明确肯定，如联合国宪章第 2 条第 3 款和联合国海洋法公约第 279 条。利用和平方法解决国际争端的原则也得到联合国大会 1970 年 10 月 24 日通过的关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言的确认。我国于 20
13、03 年 6 月 28 日批准加入的东南亚友好合作条约第2 条（基本原则）第 4 款规定，缔约国在处理相互关系时的基本指导原则，其中就包括存在意见相异或存在争端时应利用和平方法解决的原则。我国与东盟十国于 2002 年 11 月 4 日签署的南海各方行为宣言第 4 款7规定，有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括联合国海洋法公约 ，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。可见，利用和平方法解决南海问题争议符合国际法和相关区域制度的原则和要求，同时也是各国必须遵循的义务。和平方法包括政治方法（或外交方法）和法律方法两种。 第二，利
14、用法律方法解决南海问题争议存在障碍。利用法律方法包括国际法院管辖国际争端，必须得到相关方的同意。同意的方法包括事先对国际法院规约第 36 条作出选择性声明，采用应诉管辖（forum prorogatum）方法接受国际法院的管辖权。尽管菲律宾于 1972 年 1 月 18日作出了接受国际法院管辖的声明，但其对与海洋管辖权和对陆地领土有关的争端条款作了保留。换言之，菲律宾针对与海洋管辖权和陆地领土有关的争端，不接受国际法院的管辖。其他国家如越南、马来西亚等和中国均未就国际法院规约第 36 条作出选择性声明。也就是说，在南沙岛礁领土争议问题上利用国际法院规约第 36 条规定由国际法院管辖判决南沙岛礁
15、领土争议问题困难很大。 考虑到中国、越南、菲律宾等国均为联合国海洋法公约的成员国，因此需要考虑利用国际海洋法法庭解决南沙岛礁领土争议问题的可能性。自 1996 年批准联合国海洋法公约以来，我国一直未选择联合国海洋法公约第 287 条规定的有关本公约的解释或适用的争端方法。为此，根据联合国海洋法公约第 298 条规定，我国于 2006 年 8 月 25日向联合国秘书长提交了书面声明。声明指出，对于联合国海洋法公8约第 298 条第 1 款第（a） 、 （b）和（c）项所述的任何争端（即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端） ，中国政府不接受联合国海洋法公约第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲
16、裁管辖。换言之，中国对于涉及国家重大利益的海洋争端，排除了适用国际司法或仲裁解决的可能性，坚持有关国家通过协商谈判解决的立场。当然，也不排除我国撤回上述声明并利用联合国海洋法公约争端解决机制处理海洋争端的可能性。因为， 联合国海洋法公约第 298 条第 2 款规定，根据第298 条第 1 款作出声明的缔约国，可随时撤回声明，或同意将该声明所排除的争端提交本公约规定的任何程序。由于中国已排除将涉海洋划界、领土和军事活动等争端提交国际司法或仲裁管辖的可能性，如果中国不撤回上述声明或不同意接受规定的程序，则国际海洋法法庭处理南沙岛礁领土争议问题的可能性就不存在。 总之，利用法律方法解决南沙岛礁领土争
17、议问题存在一些无法消除或克服的障碍，无法适用。在相关方无法缔结仲裁协议处理南沙岛礁领土争议问题的情况下，仍只有将希望寄托于政治方法解决。这也正是我国坚持利用政治方法或外交方法解决南沙岛礁领土争议问题的本质所在。第三，坚持利用政治方法解决南海问题争议。尽管利用政治方法（谈判、调查、调停、和解等）是解决南沙岛礁领土争议问题的必要方法，但由于南海问题争议涉及国家主权和重大利益，相关方很难作出让步和妥协。因此，利用政治方法解决南海问题争议也存在一定的困难或局限性。需要指出的是，邓小平同志于 1984 年明确提出解决南沙争端的“主权属我、搁置争议、共同开发”方针，尽管有明确的国际法依据，9如联合国海洋法
18、公约第 74 条第 3 款和第 83 条第 3 款，但却受到不同程度的挑战，未得到普遍接受。换言之， “搁置争议、共同开发”的政策或方针运用于南海特别是南沙岛礁领土争议问题时，依然存在一些困境。主要体现在：东盟一些国家缺乏实施“搁置争议、共同开发”的政治意愿，难以启动；东盟一些国家并未现实利益需要，因为它们已大力开发南海的资源；南海争议涉及多方、特别是争议海域难以界定，存在操作上的困难。上述因素的综合，导致“搁置争议、共同开发”的政策或方针遭遇冷落，未受到尊重。 从国家实践看，2004 年 6 月 30 日生效的中越北部湾划界协定和中越北部湾渔业协定 ，2005 年 3 月 14 日中国与菲律
19、宾和越南签署的在南中国海协议区联合海洋地震工作协议 ，是落实“搁置争议、共同开发”的具体成果。2011 年 7 月 20 日，中国与东盟就落实南海各方行为宣言指导方针达成共识，也为南沙岛礁领土争议问题的政治解决提供了制度保障。特别是 2011 年 10 月 11 日中越两国缔结的关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议和 2011 年 10 月 15 日发布的中越联合声明 ，均为两国利用和平方法解决南海争议问题提供了政治保障，具有重要的意义。也就是说，双边制度性文件的制定和实施，为缓和与逐步解决南海问题争议提供了基础和条件，国际社会应予以积极支持而不是反对和指责。当前，针对南海问题争议，重要
20、的是在相关国家之间缔结在海洋低敏感领域（如海洋环保，海洋科研，海上搜救，防灾减灾等）的合作协议，以增进国家间的共识，并为缔结临时安排和最终解决南海问题争议创造良好环境和条件。这符合联合国海洋法公约和10南海各方行为宣言规定的相关制度性要求和原则。 三、中国应对突出海洋问题的路径及保障措施 为实现由区域性海洋大国向世界性海洋大国的成功转型，实现建设“海洋强国”目标，我国必须合理地处理和解决诸如南海问题和东海问题等突出海洋问题。为此，我国应以当前突发性海洋问题为契机，重点加强国内法制建设，加快完善海洋体制机制。而实现这一目标的有效途径为，制定国家海洋发展战略和海洋基本法。这是国际社会合理有效应对海
21、洋问题的基本选择，也是多数国家的普遍成功的实践经验，中国也不例外。 党的十八大报告指出，我国应“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国” 。这是党和政府应对海洋问题尤其是新世纪以来针对国际国内海洋情势作出的重大战略部署，也是党和政府针对长期以来海洋问题政策的合理提升和深化，具有重要的现实意义和战略价值。 第一，中国建设“海洋强国”的地位及步骤。建设“海洋强国”无疑是我国建设中国特色社会主义的重要组成部分，因此建设“海洋强国”的进程应符合我国建设中国特色社会主义的总依据、总布局和总任务的要求。根据党的十八大报告内容，中国特色社会主义的总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。为此，我国建设“海洋强国”的步骤应是渐进的。具体可分两步走，即区域性海洋大国或强国和世界性海洋大国或强国。这种分阶段实施的步骤，也符合我国的基本特点尤其是“三不变”的基本特
