1、1伊春市国有林权改革研究摘 要：作为中国计划经济的最后一个堡垒，以及中国国有体制改革剩下的最后一块阵地，国有林区的发展问题已经成为了中国经济与社会发展而亟需解决的问题。基于以上背景，国有林区林权制度改革应运而生，其中以具有典型特点的伊春为例。伊春市林改已经取得了诸多成效，诸如增加了林区职工收入、有效解决林区就业难问题、造林投入增加与加强森林管护等。但是还是不可避免地存在一些问题。从林业资源的所有权、经营权、收益权、处置权四个方面提出相关改进措施，为伊春市林改提供借鉴性意见。 关键词：伊春市；国有林权；改革政策 中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0
2、299-02 一、伊春市林权改革内容 2005 年 5 月，国务院把伊春确定为林业资源型城市经济转型试点市，伊春市成为全国 4 个资源型城市经济转型试点之一，也是唯一的林业资源型城市经济转型试点单位。2006 年 1 月 4 日，国务院第 119 次常务会议原则通过伊春国有林权制度改革试点方案。2006 年 4 月 29 日，伊春市政府在乌马河林业局乌马河经营所敲响了中国林权制度改革的第一槌。并相继在 5 个试点林业局的 15 个林场（所）全面启动实施。至此，中国国有林区在完全国有国营模式下经营了五十多年之后，在伊春林区，开2始拿出一块林地承包给职工个人经营，获得了林地经营权，林木的所有权、处
3、置权，而且五十年不变1。 伊春林权制度改革，最核心的突破就是触及了产权，解决了过去国有林业产权主体、责任主体虚置的问题，其基本目标模式就是“远封近分、林木流转、发展民有林” 。 “远封” ，就是把 80%以上的远山封起来，归国家所有，以生态建设为主，同时为国家储备战略木材资源；“近分” ，就是在不改变林地用途和重点国有林区国有森林资源主体地位的前提下，对浅山区、林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营，把林地的经营权、林木所有权和林木处置权交给职工，一定五十年不变，可以转让、继承，在获得经济效益的同时，为国家贡献生态效益。截至 2006 年末，8 万公
4、顷试点林地承包给 6 623 户林业职工，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营；对大面积、集中连片的公益林和商品林，由伊春林业管理局依法加强经营管理2。 二、伊春市林权改革绩效 （一）林业职工逐步脱贫致富 林木蓄积大幅增长，林木增值。8 万公顷试点林地，2006 年承包时的总蓄积量不足 500 万立方米，到 2012 年后林木生长量净增 105 万立方米，林木蓄积增值 5.88 亿元，6 623 户承包户平均每户增值 8.9 万元。 林下经济使职工短期生活有了保障。自从伊春市林改实施后，承包职工通过对森林资源的立体经营，抵押贷款经营其他行业
5、，取得了相对稳定的收益3。 3有效解决了历史欠账的问题。由于林区的发展长期处于危困境地，森工企业留下了大量历史欠账，仅纳入试点范围的 5 个林业局拖欠职工工资就高达 4.86 亿元，此次伊春市林改共抵顶拖欠承包职工工资 3 298.9万元。 （二）有效解决林区就业难问题 承包经营林地后，扩大了林区职工的就业渠道，实现了“一人承包，全家就业” ，每公顷林地年均投入劳动力由试点前的 0.5 个增加到现在的14.7 个，有效缓解了林区就业和再就业的压力。8 万公顷林地承包经营后，共安置职工就业 9 934 人。 （三）增加了造林投入 林改以来，承包职工由于利益机制的变化从采伐者一定程度上变为了造林者
6、，森林培育速度进一步加快，造林质量明显提高，承包林地每公顷每年资金投入由承包前的 472.2 元增加到现在的 1 627.6 元，单位面积资金投入增加了 2.45 倍。 （四）加强了森林管护 强化管护服务。组建了以林地承包职工为主体，林场（所） 、公安森保、资源林政、森林防火等部门和单位参加的“五位一体”的联合管护组织，重点加强了试点场（所）承包经营林地的资源林政管理4。 三、伊春市林权改革存在的问题 （一）改革范围狭窄 伊春市林区施业区面积为 396 万公顷，林改实施规划面积为 80 万公顷，试点面积为 8 万公顷。截止到目前林改的实际实施面积还暂时停留4在 8 万公顷。即使林改实施规划面积
7、全部完成也仅仅占伊春林区施业区面积的 20.7%，占有林地面积的 25.8%。 （二）承包主体单一分散 在实施林地承包经营伊始，伊春市委、市政府就明确规定，改革试点的 8 万公顷林地的承包经营主体必须是普通林业职工，外部投资者暂不得进入，各级领导干部一律不准参与承包经营，不得与民争利，更不许私留山林5。该项规定在一定程度上保证了林业承包主体的利益，体现了以民为本的宗旨。 （三）没有解决政企不分的痼疾 伊春市林权制度改革是按照统分结合的管理体制，对国有商品林资源由林业职工实行家庭承包经营，在森林资源管理体制改革上，其目的在于解决计划经济体制下形成的以木材生产为核心的政企不分、事企不分、社企不分的森林资源管理体制所产生的诸多问题6。 （四）与现代林业生产方式相去甚远 在伊春市的林权改革制度中，农村家庭承包经营的改革模式被套用了进来，这是此次林改的一个误区。从现有的改革绩效来看，不可否认的是这种改革模式对于增加林业职工收入、解决林区职工就业、提高造林效率和质量、节约社会监督成本等方面的绩效是明显的，但是从长远来看，家庭经营本质上就是一种非集约化的经营形式和较为低级的制度安排，林区经济的发展不能通过这种非集约化的改革来实现，也并非建立现代林业生产方式的基础7。 四、促进伊春市林权改革的改进措施 5（一）创新国有林业资源的所有权的实现方式
