1、1基于土地集约利用视角下城市规模预测新探索摘 要：城市规模预测是城市规划工作的基础性工作，本文分析了传统城市规模预测中常出现的问题，基于土地集约利用视角，在当前外来人口流动频繁和非完全城市化大背景下，人口规模很难准确预测， 进而导致土地规模预测出入较大。通过本文分析，建议根据不同等级城市的特征，对大中小城市规模进行分类预测.大城市基础设施的供给适度考虑外来流动人口。 关键词：土地集约利用；城市规模 0 引言 城市规模一般含城市人口规模和城市土地规模，由于在我国城市土地规模是由人口规模乘以人均土地指标而得到城市土地规模。人均土地利用指标是按照 2011 年 3 月出台的新国标城市用地分类和建设标
2、准确定的，因此，在我国对于城市规模预测的关键在于计算城市人口规模。国内对城市规模的研究也多集中在城市人口规模方面。中国城市规划协会会长石楠将城市人口规模比作是城市规划的基石，因为在城乡规划编制中，往往用人口规模计算土地规模、公共服务设施指标、道路等基础设施指标等，目前常用的人口规模的统计范围是常住人口概念，即“户籍人口+暂住半年以上的外来人口” ，城市规模的传统预测方法有综合增长率法、劳动力平衡法、区位法、环境容量法等，同时，建设部也出台城市人口规模预测规程 ，以期对城市人口规模预测方法进行规范。也2有学者在传统的人口规模预测方法基础上，采用生态逾渗理论、土地资源载力、就业岗位支撑等等多方法、
3、多角度进行人口规模的校核2。有相关研究人员从产业分类角度对城市人口规模进行预测3，还有从数学模型如灰度模型等方法对人口规模进行校正4。如果仅从数学预测方法来看，这种多方法多角度进行人口规模预测并校正不可谓不科学，但是当我们发现北京市城市总体规划（2000-2020） 在 2020 的年控制人口规模在 1，800 万，而在 2010 年全国第六次人口普查中发现北京市 2010年的城市人口规模已经达到 1，920 万，甚至有的报道实际居住人口更多，北京提前 10 年突破人口控制指标，让人感叹北京作为首都强大的吸引力的同时，也让很多规划行业人员感到当前人口规模预测的难度，更为惊讶的是像北京这样提前突
4、破人口规模的事例在实际城市规划工作中屡见不鲜。正如前所述，人口规模是城市规划的基石，如若城市规模预测出入较大，那么城市规划的科学性将受到极大的质疑。其实人口规模本身只是一组预测的数据，意义不大，真正有意义的是由人口规模计算出来的土地、道路交通等基础设施、医院等公共服务设施的供应是否充足等问题。这也可以从另外一个角度解释北京交通拥堵不堪、房价高昂的原因之一是北京城市规划中基于人口规模计算的道路、交通以及住房供应量远低于实际人口规模需求造成的。鉴于我国土地资源稀缺性和我国土地粗放使用问题严重性，本文仅从土地资源集约利用角度探讨人口规模预测的新思路。 1 土地集约利用与城市人口规模的关系 城市规划是
5、城市土地出让的主要依据，按照城乡规划法规定，3只有纳入城市规划区范围内的土地才可以出让，从下图可以看出，城市建设范围直接与城市人口规模预测相关联，当前城镇建设用地的计算方式主要是用城市人口的人均建设用地面积来推算城市的用地规模。也就是说城市人口越多，城市用地规模也越大5。因此在土地资源粗放使用严重的情况下，只有追本溯源，只有规范城市人口规模和土地规模的预测才能在源头上控制城市土地的增长。 2 传统城市规模预测方法问题分析 2.1 大城市流动人口多，波动大，常驻人口很难准确预测 在城市规划编制中，城市人口规模常指常住人口，即“户籍人口+暂住人口” ，其中暂住人口是指居住在该城市半年以上的外来打工
6、人口，户籍人口和暂住人口均以公安局登记为准。通常情况下城市的户籍人口好获得，其人口预测也比较好做，由于我国城市对流动人口的管理还很不完善，因此暂住人口往往有比较大的漏登记的情况，实际外来务工人口居住时间大都在半年以上，但是目前我国公安局能登记的人只有很少的一部分。而一般城市规模越大，经济越发达，其外来务工人口越多，因此目前外来流动人口是影响城市规模预测的重要一个重要原因。 2.2 小城镇很难准确预测 根据 2010 年中国人口普查报告，2000-2010 年 10 年期间，东部各区人口占比从 35.57%上升到 37.98，增加了 2.41 个百分点，而同期中部人口占比下降了 1.08%，西部
7、人口占比下降了 1.11%，东北地区人口占比下降了 0.22%9，这也从另一个角度说明，中西部地区小城镇人口占比很可能是在减少的，我们在规划编制过程中发现，无论是在大中城市总体4规划，还是小城镇甚至乡村规划中人口规模预测都是在增加的，而且增加的速度远大于人口自然增长率。仔细分析其中的原因不难发现，在城市规划编制中，要想获得更多的城市建设用地指标，必须要有相应的人口规模，如果一个小城镇通过人口统计分析，其人口规模是在减少或者增长非常缓慢的时候，那么这个城镇的建设用地指标也将很少。因此，小城镇的人口规模由于和土地指标挂钩，其人口规模的预测经常被当做“技术处理” ，难于准确反映城镇的真实人口数量。
8、2.3 城市人口统计口径不一，部分城市基础数据缺乏 我国城市人口统计口径多次变化，城市人口的横向、纵向比较缺乏统一的统计范围。通常市长在介绍城市时，喜欢用管辖县人口，因为比较大，计算人均 GDP 时采用户籍非农业人口，谈到城市人气规模时，喜欢采用外来的实际居住人口1，而为增加城市规模而进行行政区划调整、撤县建区撤县改市现象比比皆是，从而导致计算城市人口规模的范围变化较大。此外，在中西部小城镇，缺乏城市人口统计数据，在规划编制时，只能大致估计城市人口规模，大大地影响了城市规划的科学性。 总之，随着区域经济一体化、全球经济一体化，作为主要生产要素的劳动力的流动将会越来越频繁，在大中城市外来人口将会
9、越来越多，在追求城市化质量的今天，城市相关设施的配套很难不考虑这部分人群。而小城镇的人口增加缓慢，但由于城镇发展对土地的需求使得城市人口规模的预测的科学性产生质疑，少部分城市因行政区划的调整导致城市人口规模的突增，实际上，当前对城市人口规模和城市土地规模的预测不仅仅是数量方法的问题，而主要是外来人口对城市的冲击和中小城市5人口与土地规模挂钩使得城市人口预测不仅是人口规模预测。 3 城市规模预测的新思路 3.1 大中小城市应根据外来人口数量采用不同的方法进行分类预测 新版城市用地分类与规划建设用地标准增加了不同规模等级城市的用地调整幅度，这在一定程度考虑到了不同规模城市用地标准的不一，但是不同规
10、模、不同经济发达程度的城市在外来人口数量方面基础数据统计不一，不宜采用相同的方法进行预测，大城市在基础数据方面相对比较完善，人口规模增加快，但外来流动人口多，其中暂住人口登记不完善，少数城市的外来人口甚至超过了户籍人口，因此大城市要重点处理好外来人口的暂住人口。而小城镇要处理好城市人口和土地利用的关系。中等城市根据经济发达的程度等采用不同的方法。 3.2 土地资源集约利用背景下，以土地指标预测为主，用人口去校核 传统的预测方法是人口规模乘于法定的土地人均定额指标即为城市土地规模。如前所述，存在大量的外来人口情况下，很难准确预测常住人口规模，如若人口规模相差大，则土地规模出入也必然较大，甚至很多
11、城市是根据需要的用地指标来反推人口规模的，这种情况下人口规模的预测已经失去意义，本文认为这也是造成土地财政的源头。但在十二五期间，建设用地粗放增长来增加 GDP 难以为继，相应的服务于土地财政的空间规划也将亟待转型10。在土地集约利用背景下，土地资源的利用和保护非常重要，紧凑城市是城市发展的明智选择5，传统的城市规划编制常通过人口指标的处理来获得城市建设发展的土地，因为人口6指标浮动大，外来人口多的情况下，很难预测，这也给很多地方政府和规划编制人员在人口规模上随意的估测，导致城市拥有大量的城市建设用地。甚至一个中部地区的县城，土地出让费用高达 5 亿。因此，应该在规划的源头上控制用地建设指标，
12、规划编制应以土地指标预测为主，用人口指标去校核土地指标，由传统的以需定供转变为以供定需的方式11。 3.3 大城市公共服务设施的规模要考虑适度流动人口规模 传统的城市人口统计口径是“户籍人口+暂住人口” ，其中暂住人口规模是居住在某地半年以上的外来人口。在大量外来流动人口的今天，这种模式合理的前提有两个：一是流动人口登记很完善，基本反映实际居住人口；二是居住不满半年的外来人口对城市设施基本无需求。实际上这两个前提基本都不存在。本文认为大城市交通拥挤、房价高昂等城市问题的原因之一在于城市设施的供应并未准确考虑外来流动人口规模。城市规模预测的意义在于人口规模背后的城市住房、道路交通以及其他设施的供
13、应是否充足。在经济稳定情况下，居住在大城市外来流动人口数量应该有一定稳定性的，外出打工人口大都是年初外出，春节回家，从每年春运情况可见一斑，而实际登记的只有很少的一部分。大量的外来人口在城市并没有享受城市生活，这种现象也被称为“非完全城市化” 。正如英国规划大师皮特-霍尔所言，中国正在为其市民体面的生活而遭受挑战12。从图 2 分析可以看出，外来人口尽管临时居住在城市，对住房的要求多依附单位的职工宿舍，但其对交通、水电、医疗等同其他常住居民一样有正常的需求，若规划过程中，不考虑这部分人群的需求，7大城市必然会出现交通拥堵、水电供应不足等问题。在十二五期间提倡追求城市化质量的今天13，公共服务设
14、施规模应适度考虑外来人口的基本设施需求。本文认为城市用地预测应考虑常住人口，因为外来人口大都住在职工宿舍，而对基础服务设施应该要估测外来流动人口，并进行校核。 4 小结 城市人口规模本身只是一个预测的数据，数据本身并无意义，而意义在于人口数据指标后的紧密相连的土地资源、公共服务设施的供给问题。因此在分析了当前城市土地粗放使用、土地财政现象屡见不鲜背景下，如何有效地进行集约利用土地，正如英国城市规划专家约翰?佛里德曼说的，在当今的环境下，城市增长如同一个贪婪的消费者，大肆挥霍着自然资源，特别是土地 、水和能源，同时它还是污染物质的巨大生产者。我们都知道这一点，但是却经常表现得似乎这些极限并不存在
15、14。本文认为从源头上控制城市建设用地指标的投放是关键，进而提出城市人口规模预测的新思路，城市规模预测方法要按大中小城市进行分类预测，不宜一刀切，大城市要考虑外来人口基本服务设施的配套，同时应该改变传统的以人口规模推算土地规模的做法。 参考文献： 1 周一星等.城市地理学M.北京高等教育出版社，2006. 2 程茂吉.南京是人口规模预测与空间分布引导研究J.城市发展研究，2011，18（8）：68-74. 3 厉伟.城市规模预测的新思路J.城市规划，2004，28（3）：862-65. 4 郭成利等.城市建设用地规模预测与分析J.河南农业科学，2009，13（1）：57-64. 5.章征涛等.
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