1、1社会组织的制度环境研究述评摘要：20 世纪 90 年代以来，中国社会组织实现了飞跃式的发展，其发展受到越来越多的关注。一方面是宏观政策上的不断鼓励和整个社会较为开放和宽容的态度，而另一方面我们也依然可以看到社会组织发展空间和自主性不足。制度环境的多重性使得社会组织的行动逻辑和方式呈现复杂化态势。正确认识这一张力需要对中国社会组织发展所面临的多重制度环境所形成的约束与机会进行全面分析。 关键词：社会组织；制度环境；多元主义 中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）16-0192-04 引言 20 世纪 90 年代以来，随着中国经济社会转型的加快和国民经济的持
2、续快速发展，社会组织获得了“爆发式”增长。大部分研究都将其作为实现中国公民社会的可能性与必由之路，认为其作为“第三部门”对中国社会转型和发展有着重要意义。另一方面，部分研究者指出对这一问题的关注也有助于理解当前中国社会的多元治理问题。 随着社会组织发展的不断推进，一方面是宏观政策上的不断鼓励。党的十六届六中全会以来，一直在推进“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局建设。而“社会协同”的主体和基础是社会组织，培育社会组织健康成长成为实现“社会协同”的重要前提。2整个社会对社会组织的发展持较为开放和宽容的态度。而另一方面社会组织生存和发展依然面临各种困难，自主性不足。制度环境的多
3、重性性使得社会组织的行动逻辑和方式呈现复杂化态势，正确认识这一发展现状需要对中国社会组织发展所面临的多重制度环境所形成的约束与机会进行全面分析。 一、两种基本理论取向：“多元主义”还是“法团主义” 现有对社会组织的研究，理论取向可分为两大类：一类以多元主义视角之下的公民社会（civil society）发育为导向进行论述，一类从法团主义（corporation）着眼。公民社会理论强调社会组织的蓬勃发展，以及随之而来的公共领域的开放以及自由民主的想象；而法团主义则关注党与政府通过制度环境的构建和各种控制策略的运用（张紧跟，2012） ，强调国家对于社会组织发展的限制和调控，以及对中国当前国家与社
4、会的关系的探讨。 （一）多元主义：中国市民社会发育的可能 查尔斯?泰勒（1991）认为市民社会至少包含三层面的含义， （1）就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了；（2）就较为严格的含义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，市民社会才存在；（3）作为对第二种含义的替代或补充，当这些社团能够相当有效地决定或影响国家政策之方向时，我们便可称之为市民社会。这三个层面的含义不断递进，并成为社会自主性生成的必由之路。1990 年以后，政治学界将市民社会界定为国家与个人之间的一个具有公共性质的社会作3用领域（戈登?怀特，何增科，
5、2000） ，汉语也随之将“市民社会”转译为“公民社会” 。 “公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，在这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而成，以保护或增进他们的利益或价值。 ”而社会组织的发展则被认为是公民社会的重要“结构性要素”之一（何增科，2000） 。在现代社会，通过公民社会的自我组织、自我管理的社会生活的逐步形成，人们的民主意识和政治参与技能也会相应提高（高晓红，2004） 。 这类大部分以市民社会为蓝本，将其作为中国未来的发展路径，并在此基础上，讨论社会组织发展对中国社会发展的影响和意义，许多学者将中国社会组织的迅速
6、发展作为中国市民社会兴起的有效路径。然而这些研究往往忽略了中国的具体情境，西方发展的经验乃是在自由市场经济的基础上建构市民社会、进而在此基础上实现政治民主化。这一认识向中国现代化发展的投射，强烈地暗含了对西方实现政治现代化的道路具有普遍有效性的预设（邓正来，1999） 。这些研究往往过于宏观，无法触及中国社会组织发展的根本。 （二）法团主义：中国社会组织与国家的关系 由于在当代中国并不存在“不受制于权力支配的自由社团” （邓正来，2009） ，因此西方化的公民社会理论在中国一开始就面临着深层的解释困境。这使得许多论者放弃市民社会的理论模式，转向“法团主义”理论模式来解释转型中国的国家与社会关系
7、。 4在法团主义者看来，国家与社会是一个和谐的有机体，二者没有截然清晰的界限，在宏观结构上呈现出不是分立而是多边合作、混合角色及相互依赖的发展形态。陈家建（2010）认为法团主义与中国社会现实有许多契合之处：传统社会里地方的自治性很强；新中国的共产主义体制造成国家包揽一切，将社会纳入政府的掌控中的情形；中国的渐进式改革使得精英的延续性很强；当前中国处于社会转型时期，政府仍然掌控着主要资源，虽然产生了许多新兴的经济社会团体，但各种社会团体为了自身发展仍然要倚靠政府，所以出现了迅速发展的社会群体与国家相联合的现象。而这些特点和要素也往往成为论者分析和判断当前中国社会组织发展的趋势及其与国家关系探讨
8、的基本原因。 法团主义模式强调国家对社会的控制和制度化整合，以及国家与社会之间的沟通合作与功能性组织的垄断性。在中国的相关研究中通常选取工会、妇联等官办社会组织作为研究对象，忽略了社会领域中存在的与国家权力缺少明显制度化联系的大量民办社会组织。同时，法团主义强调的是组织化的利益表达与国家的协调和整合，这也不太符合当前中国的实际情况。 二、社会组织发展的制度环境研究 在以上两种理论范式之下，社会组织的功能和作用被简化，社会组织与国家的关系被线性化，无法深入了解当前中国社会组织发展的内在逻辑和制度环境。与宏大理论论述不同的是，许多一般化研究开始关注社会组织的制度环境，进而在此讨论社会与国家的关系。
9、 结构视域下社会组织的制度环境研究： 5（一）正式宏观制度鼓励与约束并存 近几年，大力促进社会组织的发育已经发展成为了党和国家的重要治国战略。党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新” ；十七大要求“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局” ；加强和创新社会管理以专章形式纳入“十二五”规划。 十六届四中全会以来， “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”一直是社会管理格局的内涵。十八大报告在原来的基础上增加了“法治保障” ，而且将“社会管理格局”改为“社会管理体制” ，并进一步指出要建立现代社会组织体制。近十年来，中国社会组织发育迅速，被越来越多的人
10、所接受。这体现了党和国家在宏观上鼓励和支持社会组织发育的态度。 与宏观上的鼓励不同，在具体的社团管理办法中，社会组织的发展受到较多制度层面的约束，现有研究一般比较注重对“登记”和“管理”这两块政策的分析。从政策角度来说，过去很多年实行的“双重管理体制” ，也就是社会组织同时要有两个“婆婆”：“登记管理机关”和“业务主管单位” ，这一制度在很大程度上制约了社会组织的发展。从 2013年开始逐步探索放开工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类四大类社会组织登记审批。除此之外，社会组织的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，也必须和社会组织的活动范围相一致。这样的“双重分层管理体制”实际上
11、建立了一套“条块分割”式的社团管理体制，这也决定了中国社会组织发展“民间行为，官方背景”的基本特征。社会组织的活动领域也只能是社会和政府共同认可的“交叉地带”6（康晓光，1999） 。 对正式制度环境的研究，一般援引相关政策文件和法律条文，认为由于宏观制度框架上的瓶颈和限制，导致社会组织的发展面临很多困难，因而需要国家进一步释放社会空间，从而建立一种国家与社会的良性互动的模式。在此基础上让社会组织在社会治理中发挥重要的作用，是中国社会组织的走势。 （二） “非正式”制度“隐而不显”的治理手段 与对正式政策制度环境的关注不同，研究者开始关注实践中社会组织发展中的制度环境。这些研究往往将国家视为“
12、理性经济人” ，认为国家（政府）会出于自身的需要和合法性，对社会实施全面有效的控制方式，这种控制方式是一种实际运作中的约束和限制。 1.国家主导 康晓光（2005）等的研究通过考察国家对多种社会组织的实际控制，提出了“分类控制体系” 、 “行政吸纳社会”等模式。他指出改革开放以来，中国大陆的社会结构变迁可以被看成是国家建设“分类控制结构”的过程。政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。这是一套国家利用“非政府方式” ，在新的经济环境中，对社会实行全面控制、为社会提供公物品的新体制。贾西津（2004）也指出，国家在对于民间自我发展的社会领域予
13、以限制，允许其在一定领域内存在、发展，并力图使其纳入国家控制范围；对于国家让渡的社会领域则放松控制，并使之逐渐与国家相分离。 7顾昕（2005）等通过对专业性社团的分析，指出绝大多数专业性社团是以自上而下的方式形成的。虽然国家不再为专业性社团提供财务支持，但业务主管单位通过领导人选择有效地控制着专业性社团的活动。同时为了能够继续维持其垄断性地位，专业性社团大多也不积极寻求社团自主性的强化。范明林（2007）等的研究使用法团主义的理论视角，做了一系列的案例研究。并指出社团组织内部的运作受到来自不同政府条块关系的影响，而各级政府和部门对于社团的职能定位这一问题的看法并不一致，从而导致社团“核心组织
14、架空”现象的出现。 2.相互依赖 罗伯特?伍夫努提出了国家、市场和志愿部门的三部门模式。他指出在实践中，政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊，并且存在着频繁的互动和交换关系，包括竞争与合作、各种资源的交换、各种符号的交易等，因此三部门是相互依赖的关系（田凯，2004） 。江华等（2011）以两个金融危机时期行业组织政策参与的比较案例验证了其基于理性选择视角提出的、以“利益契合”为核心概念的分析框架，认为基于转型期国家所具有的主导地位和较高的自由裁量权、国家将基于其与社会的利益契合程度来决定究竟给予社会组织支持还是限制，因此“利益契合”更为强调国家社会关系中国家的强策略性与低制度化特征，对于
15、理解当前中国社会组织发展也更具有解释力。 这一类研究强调国家的“理性人”角色，将其作为拥有自身利益和理性的行动者，依照其自身的治理逻辑而生产出一套符合自身预期的制度。然而这些研究缺乏对政府内部具体分化和差别的关注，政府并非铁8板一块，不同层级的治理单位往往有自己的治理目标，并生产出许多制度外的行动逻辑。这些具体的实践逻辑也同样构成了社会组织面临的制度环境，影响社会组织的行动逻辑和功能发挥。 3.微观制度环境“碎片化”制度下的机会与策略 在具体实践中，社会组织的制度环境往往更为复杂，呈现“碎片化”的趋势，也就是说微观的实践制度环境很难简单地论述为支持或者约束社会组织的发展，研究者往往从这一复杂的
16、制度环境中观察社会组织如何形成发展策略。 安子杰（Anthony J.Spires，2011）提出“偶发共生”这一概念，用以解释中国草根组织艰难求生的现状。包含两层含义：国家管治与政策实施呈现碎片化，法律和行政规定无法从中央到地方得到一致的贯彻执行；政府与草根组织之间呈现相互利用和相互怀疑的关系。草根组织希望提供社会服务、解决社会问题；地方政府官员也希望打造政绩，避免辖区内的问题引起上级注意。在这样脆弱和偶发的合作关系之下，草根组织必须严格限制自身规模和活动范围，不能提出改革和民主诉求，也不能吸引过多注意，以免使地方官员的管治能力受到怀疑。这种关系尽管能够使二者同时获利，但绝非平等政府时刻处于
17、上风。他指出，“偶发共生”比法团主义更确切和清晰地诠释了威权国家与社会之间的互动逻辑。 邓燕华（2008）对浙江的一个老年协会的研究中指出地方政府对社团组织的选择性管理为老年协会自主性的获得提供了发展空间，而老年协会连带性吸纳的功能增强了它在农村的权威及其在集体行动中的动员9能力；地方政府虽然容易改变管理老年协会的动机，但老年协会的连带性吸纳功能却难以在福利供给模式不变的情况下被削弱。张紧跟等（2008）通过对广州业主委员会联谊会的个案分析，指出当前社会组织所采取的主要行动策略是非正式政治，这种非正式政治行动策略是在国家的底线控制与草根 NGO 的夹缝求生互动中产生的。整个行动策略的形成过程是
18、通过回应不同政府部门和行动环节的制度预期，从而生成的发展策略，从而获得发展所需要的制度环境和社会资源。 这些研究关注到了不同层次、不同预期的政府部门，以及由此形成的更为具体的微观制度环境，关注社会组织在这一多重制度环境下所获取的发展机会。 三、总结 纵观现有关于社会组织发展的制度环境的研究，其理论前提和假设都集中建立在“国家社会”的二分法或“政治社会公民社会经济社会”的三分法。这些研究大都注重宏观层面的制度描述，而缺乏实践层面上的具体论述。在以下几个层面上可以实现进一步的发展：（1）社会组织发展“碎片化”制度环境。社会组织面临多重的制度环境的约束，虽然在谈到中国社会发展的问题的时候都不可避免要
19、对中国社会制度进行描述，但是这些研究一般都过于强调社会组织的正式制度环境，是一种简单和线性化的分析方式，缺乏系统的在实践中的分析去呈现这种复杂的、多向度的制度环境的分析。 （2）微观制度环境对社会组织行为模式的塑造和功能发挥的影响。组织自身的功能定位是受到制度环境的影响的，这一制度环境不仅是 “宏观鼓励，微观约束”大背景，同时还建10立在与基层政府之间的互动之中。在具体的实践过程中，微观制度环境是如何影响社会组织的功能发挥和发展逻辑的，这在现有的研究中都较少涉及。 （3）社会组织在今天中国发挥的实际作用。大部分研究大都认为社会组织发展对中国社会发展具有正向意义，将社会组织大量发育的现实作为中国
20、公民社会发育的可能性。虽然有涉及对中国社会组织的功能和作用的研究，但较少关注社会组织在具体社会实践中的功能发挥和作用。 参考文献： 1陈家建.法团主义与当代中国社会J.社会学研究，2010，(2). 2邓燕华，阮横俯.农村银色力量何以可能?以浙江老年协会为例J.社会学研究，2008，(6). 3邓正来.国家与社会中国市民社会研究M.成都：四川人民出版社，1999. 4范明林，程金.核心组织的架空：强政府下社团运作分析对H 市 Y 社团的个案研究J.社会，2007，(5). 5戈登?怀特，何增科.公民社会、民主化与发展J.马克思主义与现实，2000，(1). 6高晓红.政治文明与公民政治参与、公民社会J.东南大学学报(社科版)，2004，(6). 7顾昕，王旭.从国家主义到法团主义中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变J.社会学研究，2005，(2).
