1、1试论低保、贫困与福利政策的选择中图分类号：F320 文献标识码：A 内容摘要：贫困问题不仅是困扰发展中国家的一大难题，也是经济发达国家挥之不去的隐痛，贫困问题是当代世界面临的共同问题。本文主要研究农村居民最低生活保障制度问题，同时将其与城镇居民的低保情况做对比分析。本研究不仅有利于解除农村贫困群众的衣食之忧，改善他们的生存条件；而且有利于缩小贫富差距，维护社会公平。这是统筹城乡发展，构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设；也是逐步消除贫困，全面建设小康社会的一项重大战略举措。 关键词：低保 福利政策 贫困线 贫困问题不仅是困扰发展中国家的一大难题，也是经济发达国家挥之不去的隐痛，贫困问题是当
2、代世界面临的共同问题。贫困人口一直是社会福利政策的重要对象之一，因而贫困问题的恶化要求进一步完善社会福利制度。目前我国的贫困问题也比较突出。我国农村人口占全国人口的比重较大，本文认为妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障问题，有着重要而深远的意义。 贫困与社会福利综述 （一）贫困的概念 对于贫困的定义，人们至今仍没有形成统一的认识。不同学者从不同角度对贫困进行了研究，并给出了不同的定义。普遍的观点认为，贫2困是指缺乏所得，从而相应地导致低消费水平和低福利水平的一种状况。这里贫困的定义是以消费水平和福利水平为基础的，属于经济范畴。 阿马蒂亚?森（Amartya Sen，1981）认为“贫困是被视
3、为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下” 。阿马蒂亚?森认为，除了收入低下以外，还有其他因素也影响这种可行能力的被剥夺，从而影响到真实的贫困。收入对可行能力的影响会随境况的改变而有所不同。就可行能力剥夺而言的“真实贫困” ，在显著程度上可能比在收入空间表现出来的贫困更加严重， “对收入而言的相对剥夺会产生对可行能力而言的绝对剥夺” ，因而在富裕国家处于相对贫困的人群，即使其绝对收入按世界标准是高的，也会在可行能力上处于非常不利的状态（王增文，2010） 。这就使减少收入贫困的政策绝不可能成为反贫困的终极动机。显然，森的定义强调了人们所具有的可行能力，其贡献在于通过将注意力从手段转向目的，加
4、强了人们对贫困和剥夺性质及原因的理解，从而拓展了关于贫困问题的研究领域。 （二）社会福利综述 1.社会福利的概念。 “社会福利”这一术语在当今广泛流传，但人们对“社会福利”的理解同样缺乏统一的认识。有学者认为其广义上是指一种社会幸福、满足与繁荣状态，也有学者将“物质生活质量总数” 、“社会进步指数”和“人类发展指标”等指标综合成一种社会福利指数。美国学者詹姆斯?米奇利认为社会福利状况应包括三个要素：第一，社会问题得到控制的程度；第二，需求得到满足的程度；第三，改善机会得到提供的程度。 3从一般抽象的意义来说，福利就是能使人们生活幸福的各种条件。它既包括人的身体应得到的保护和照顾，也包括影响人的
5、智力和精神自由发展的各种因素。而作为“社会福利”就更超出了个人的范畴，要求人们在“社会”的层面上来考虑和解决如何使人能够过一种较好的生活。它涉及社会根据什么来帮助人们生活的幸福，需要通过什么样的制度和政策安排来保证他们生活的幸福。 社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。一般社会福利，主要指社会服务事业及设施。社会福利制度一般来讲具有四个特点：社会福利是社会矛盾的调节器；每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的，总是以缓和某些突出的社会矛盾为终极目标；社会福利的普遍性，社会福利是为所有公民提供的，利益投向呈一维性，即不
6、要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保险制度，它是在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。 本文综合以上学者观点总结得出，社会福利主要体现在以下四个方面：一是切断社会问题发育的链条，防止社会问题恶化而导致社会困苦；二是减少贫困，提高对弱势群体的社会保护程度；三是增强贫困群体的自我生存能力；四是减弱社会排斥，加强社会资本的积累和建设，促进社会融合。 2.社会福利的目标。由于人们长期以来对社会福利的目标界定模糊，4仅把社会福利的目标简单定格为提供社会福利，而抹杀
7、了社会福利的功能和作用。提供福利有三种模式：剩余型社会福利模式、制度型社会福利模式和工业成就表现型社会福利模式。制度型社会福利模式以普遍式的方式为公民提供社会福利，每个公民都有公平接受社会福利的权利，但是这种巨大的经济支出却加重了国家的财政负担，最终导致国家“福利病”的产生和蔓延；工业成就型社会福利模式把福利设施当作是经济的附属品。这种模式又被蒂特马斯称为“婢女型”社会福利，它忽视和抹杀了社会政策的功能和作用；而剩余型社会福利模式因其具有暂时性和替代性的特征，所以它对被接受的个人来说，往往被认为是社会的弱者、市场竞争的失败者，会被贴上具有耻辱性的社会标签（邓大松，2011） 。 以上三种社会政
8、策模式都存在各自的缺陷。剩余型福利模式在国家经济不断增长的情况下也无法改善贫困阶层的福利状况，因而，不能应对大规模的贫困问题；工业成就型福利模式以零碎的、应急性的方式逐步扩张，以应付政治的压力。制度型福利模式因其巨大的福利开支导致许多福利国家面临危机和转型的压力。由此可见，社会福利的目标应该更注重其生产性的功能。 很多学者认识到社会福利的目标存在着巨大的生产潜力，如张秀兰认为社会福利不仅仅是个承载器，还是个加速器，在可持续的发展上具有经济效益，可促进生产力的发展。阿马蒂亚?森在以自由看待发展一书中特别关注人的可行能力。一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。因此可行能
9、力是一种自由，是实现5各种可能的功能性活动组合的实质自由。这些可行能力需要通过政治自由、经济条件，社会机会，透明性保证和防护性保障等工具通过生产才能实现（吕青，2011） 。 这些学者的研究结论为社会福利目标的重新塑造奠定了良好的理论基础。在科学发展观的执政理念和以自由为核心的发展理论的影响下，减少贫困、社会保护、增强生存能力以及对抗社会排斥成为合理的社会福利目标。 （三）贫困与社会福利制度的关系 为了比较不同国家的福利分配，或是一个特定国家分配状况的变化，必须有一些测定福利或收入差距的指标，构造这些指标是社会选择理论的一个重要应用。从这一点来说，不平等指数与代表社会价值观念的社会福利函数紧密
10、相连。最早在这一领域取得重大成果的有 Sarge Klom，Anthong Atkiason 等人。1970 年左右，他们根据收入分配的洛伦兹曲线，描述收入不平等程度的基尼系数和不同收入分配的社会安排之间的关系。 阿马蒂亚?森认为，贫困的测量应该看作是根据通行的需要标准估计人们困境的一种描述过程。更基本地说，它是一种事实操作而不是伦理操作。通常测量一个社会的贫困程度的指标是收入在贫困线以下的人口比例 H，但这种测量的理论基础受到怀疑，它忽视了穷人的贫困程度，即使社会中最穷的人的收入有了显著的变化，但如果他们的收入仍低于贫困线，H 就保持不变。为了弥补这一缺陷，阿马蒂亚?森设计了贫困指数P（阿马
11、蒂亚?森，2003）： P=H I+（1-I ）G 6G 指基尼系数，I 大于 0 小于 1，是收入分配的测算结果（周中，2009） 。根据森对福利和个人信息的分析，他明确指出这一指数使用的合理性，例如，在一些贫穷的国家，由于统计工作的落后，所得的数据常常是有问题的，但仍然可以进行比较，这样贫困指数就可以得到应用。在其他国家，森的贫困指数也得到广泛应用，对于通常使用的福利指标，如人均国民收入，森指出它只考虑平均条件的缺陷，并对它作了改进，使之包含收入分配。他提出一个特别的指标是 y （l-G） ，y 是人均国民收入， G 是基尼系数，从森提出的福利公理系统和能力方式中，人们还构造了其他的福利指
12、标，如联合国人类发展指数。 一国的社会福利制度以社会稳定、社会公平、社会再生产等为基本目标，其重要作用就在于为整个社会经济的正常运转创造良好的环境，使国民经济得以持续、稳定、均衡、协调发展。社会福利制度是缓解贫困的重要手段。首先，政府实施的社会福利政策能在一定程度上缓解贫困的痛苦。政府通过立法，实施社会福利政策，采取各种有效措施，能在一定程度上缓解贫困。如政府通过强制性地筹集资金，要求高收入者多缴纳税收，低收入者少缴纳税收，同时给高收入提供较少的社会福利待遇而给低收入者提供较多的社会福利待遇，使其能够享受最基本的生活保障等等（徐岳斌，2009） 。 社会福利制度的发展和完善对缓解贫困起着极其重
13、要的作用。社会福利制度一般包括正式制度和非正式制度。正式社会福利制度对教育事业、培训事业、科学文化事业、医疗卫生事业等都很重视，因而既提高了劳动力素质，又减少了失业者再就业的障碍；失业者再就业障碍的减7少、就业人数的增加在一定程度上减少了一国的贫困人口，对缓解贫困起到了积极作用。同时非正式制度的发展也可以在一定程度上减轻贫困，如各种慈善事业和互济性民间组织的发展在一定程度上弥补了正式制度的不足，从而可以减轻贫困。 （四）理论评述 综合国内外相关文献可以看出，国内外的学者对贫困与社会福利政策之间的关系做出了大量的研究，取得了突出的成就，为本文的研究提供了丰富的资料和依据。其中阿马蒂亚?森的贡献颇
14、丰，他拓展了关于贫困问题的研究领域，设计了贫困衡量指数。张秀兰完善了社会福利的目标，强调了社会福利可促进生产力发展这一重要功能。 但这些学者的研究也具有一定的局限性。阿马蒂亚?森的研究以国外成熟的市场经济为研究背景，张秀兰研究的是我国居民整体社会福利问题，还未有学者针对内蒙古居民当前的贫困、低保和社会福利政策之间的状况进行专门性的研究。 本文根据收集到的内蒙古城市和农村居民收入的重要时点数据，通过贫困线的测算公式，计算得出我区城市和农村居民的贫困线，分析二者之间的差距及其原因，取得了较好的结果。对这些问题的深入研究不但可以开拓该领域的研究方向，而且为完善我国最低生活保障制度提供了可行性的建议，
15、具有一定的现实意义。 低保政策对贫困的影响 在我国经济飞速发展的背景下，贫困问题愈演愈烈，贫困群体再一次受到社会各界的高度关注从而成为一个特殊的弱势群体。他们的生存8发展状况已经不仅仅是个人的问题，而是关系到城乡之间、地域之间利益纷争的社会问题，触动着社会的稳定和和谐。在现代社会保障体系中，贫困救助在世界各国都是政府介入程度最深的项目。我国贫困问题的解决应该着眼于政府责任的切实履行。因此认清贫困问题，找准政府责任缺失，发现并且解决居民最低生活保障制度运行中出现的种种问题，寻求完善居民最低生活保障制度的切实可行的办法是摆在当前的一个十分紧要的现实问题。 我国中央和地方政府历来十分重视贫困问题的解
16、决。自 1997 年开始，我国一些有条件的地市就在探索建立居民最低生活保障制度，现在居民最低生活保障制度已经基本覆盖全国。所谓最低生活保障制度， “是指国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。 ”现阶段我国社会救助制度主要包括城市居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度。 （一）我国城市低保 我国计划经济体制下的社会保障自 20 世纪 50 年代以来就已经开始实施。该社会保障模式依托于普遍就业、物资配给和低价供应作为社会保障的三原则，能够较好的解决社会中存在的绝对贫困问题，在城市社会保障领域起到了尤为明显的效果。具体来讲，这种城
17、市社会保障方式实现了两个方面的反贫困突破： 第一，计划经济体制下的个人普遍就业促使个人从属于国有经济或者集体经济的生产，这就体制性地将个人的福利需要与集体的福利建设连接在一起。通过家庭福利的互济作用，中国的社会保障水平虽然不高9但是覆盖面却极为广泛。此类型社会保障的内容非常丰富，通过国有经济与集体经济的生产建设与福利建设涵盖了几乎个人所有的基本福利需要，并形成了以单位报销、统一财务、计划生产为主要方式的集体经济保障策略。 第二，在遭遇到自然灾害或突发重大疾病的情况下，集体经济对家庭互济作用的扩大也能使个体与家庭在大计划的生产中能够降低社会风险。如果发生自然灾害导致集体经济困境，中央政府会对该集
18、体经济进行积极的宏观调控和物资补给。所以，计划经济体制下的城市社会保障尽管水平不高，但是在保障内容的充分性和普遍性来看，这种依靠计划经济而形成的城市社会保障制度在当时有限生产能力的前提下是一种颇为成熟与有效的社会保障制度。 改革开放以来，我国的城市社会保障的建设思路服从于国家经济改革的整体战略，在财政投入和理念建设上均没有过多变化，呈现出国家福利体制下的低水平福利特色。尤其是城市社会保障的内容并没有随着经济快速发展与生活水平急剧提高而有较大程度的变化，进一步约束了社会保障制度对个体能力建设与机会供给的需要满足。特别是 20 世纪 80年代以后，随着“效率优先、兼顾公平”思想在社会保障领域的大规
19、模普及，社会发展让位于经济发展，呈现出了新贫困群体在能力建设与参与机会上的显著不足，大大制约了社会保障的良性发展。 中央政府逐步意识到城市社会保障落后于经济发展的困境，开始陆续强化政府在城市社会保障上的福利责任，并通过大幅度的民生工程建设加大城市社会保障的资金支持力度和政策支持，我国社会保障开始出现了良好的发展势头。2008 年，民政部提出了社会保障的整体设计思路10由“补缺型”向“适度普惠型”进行转轨，从而进一步强化了福利改革的信心，开始了另一场城市社会保障领域的重大变革。尽管我国社会保障在 20 世纪 80 年代以来的发展中有很大进步，但是从社会保障内容上来讲，国家在长达 30 年的经济体
20、制转轨中福利内容失范现象还是异常严重。 （二）当前我国农村低保 1.社会救助和最低生活保障。农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活标准进行差额补助的制度。农村低保制度的特殊性决定了政府在其中的责任承担，继城市最低生活保障工作的逐步开展，一些地区也开始了农村居民最低生活保障制度的探索。最早开展的是 1994 年山西省民政厅在阳泉市开展的建立农村社会保障制度的试点。1996 年，民政部又确定山东烟台、河北平泉、四川彭州市和甘肃永昌县作为发达、中等发达和欠发达三种不同类型的农村社会保障体系建设的试点县市，最低生活保障制度也是其中的一项基本内容。 1996 年底，民政部在总结各地试点的基础上，正式印发了关于加快农村社会保障体系建设的意见和农村社会保障体系建设指导方案（李晓云，2011） ，要求各地把建立农村居民最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓。自 1997 年开始，有条件的地区开始逐步建立农村居民最低生活保障制度。到 2001 年底，全国有 27 个省、市、自治区的 2037 个县（市、区）建立了农村居民最低生活保障制度，占应建县市区总数的 81%，受助人口 344 万人，占农业人口的 0.4%，年支出
