1、浅谈我国的住房保障问题“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。 ”早在一千两百多年以前，唐代伟大的现实主义诗人杜甫先生就曾写下如此千古传颂的诗句，道出了从古至今人们对安身居所的无限向往与追求。然而时至今日，仍有不少寒士未得安身之所，难以展现欢颜。我国何以会呈现今天这样的局面呢？涉及的因素很多，有宏观的国家经济发展与地理环境分布的因素、有微观的个人经济情况与消费价值观念的因素、有人们传统固有思想概念的因素、也有社会现代新生潮流趋势的因素等等，然而历史发展了数千年，随着我国人口的急剧增长、地域经济发展的不平衡、各行业经济水平的不一致等，导致了如今仍有不少家庭与个人的住房问题没有得到妥善的解决。较为关
2、键的问题就在于“住房社会保障制度的制定和完善” 。现在我们就来结合实际的情况，通过初步分析浅谈一下我国住房保障的问题。 住房保障包括广义的住房保障和狭义的住房保障。广义的住房保障是指对全体居民的住房社会保障；狭义的住房保障则是指对一部分有特殊困难或低收入居发的住房保障。具体到我们国家来看，房改中以标准价格或成本价出售公房、集资建房和住房公积金等政策，属于广义住房社会保障的范畴；经济适用房、安居房、廉租房等政策是针对中低收入居民的，属于狭义住房保障范畴。 住房保障制度，是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和，是为解决中低收入家庭的住
3、房问题而设置的社会保障性住房供给方式。是国家通过行政手段对低收入家庭提供适当住房的一项制度。 我国是个传统的国家，人们大多数有“成家立室、安居乐业”等观念，在不少人的心里面都把拥有固定的居所，作为在社会上立足的首要条件。但自从 1998 年实行住房分配货币化以来，福利分房、房改房等政策都没有了，对于广大年轻人来说，进入国有企业稳获住房的年代就此终结了，接下来要面对的将是不断高涨的房价。对于部分仍处在低收入水平的家庭或个人来说，拥有自己的住房似乎还是个遥不可及的梦。与之形成强烈对比的是：有相当一部分占有社会大部分资金的小部分人，他们不但拥有宽敞豪华的私人大宅，而且还不止一座，更有不少富户除了数幢
4、自住居处外，还参与房地产投资，为我国的楼市高涨推波助澜。随着社会经济的不断发展，贫富差距也在无声中不断拉开，反映在住房现象上就是：有的人住房紧张，没有足够的居住空间；而有的房子却长期空置无人入住。 回顾我国住房制度的改革发展历程，几乎是与经济体制改革同步的。1978 年后，开始了具有划时代意义的经济体制改革和对外开放进程，住房体制改革也开始不断探索。尽管在推进过程中，出现了许多波折，有失误、有倒退、有停滞，但总体上是向前迈进的。随着改革开放的进程，越住后市场化的思路越明确，到 1994 年以后，住房体制改革逐渐进入市场化的轨道，双轨制的时代直到 1998 年随着国务院 23 号文件的出台而宣告
5、结束。在这将近 20 年的发展历程中，大至可归结为三个阶段：1、试点阶段（19791988 年） ，这一阶段房改政策的重点是住房出售试点。由国家向试点城市拨款，由当地政府统一建房，并以土建成本价向城镇居民出售，由政府直接面向个人，后改为以补贴方式出售，原则上个人购房只需支付 1/3 的房价款，其余 2/3 由地方政府及职工所在单位分担补贴，简称“三三制” ，再之后又出现了提租补贴阶段，其基本思路是“提高房租、增加工资” ，变暗补为明贴，变实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房，这一政策后因 1988 年通货膨胀等原因没能继续下去；2、全面起步及推进阶段（19911997 年） ，到此阶段全国
6、的住房体制基本上是双轨制，在继续提出合理的调整现有公房租金，出售公有住房的同时，强调实行新房新政策，逐步从公房的实物福利分配制度转变为货币工资分配制度，最终实现住房商品化、社会化，1994 年以后，住房体制逐渐由双轨制向市场化方向迈进，1995 年 1 月 20 日国家安居工程实施方案的出台，许多地方开始推行安居工程，建设经济适用房，以解决城镇居民的住房问题，同时，住房公积金制度在全国普遍推行，出售公有住房的力度加大，规模增加，为后面市场化改革做好了制度和观念方面的铺垫；3、住房市场化阶段（1998 年之后） ，1998 年对于中国房地立市场和住房制度而言具有划时代的意义，新一届政府下发了国务
7、院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 （23 号文件） ，从 1998 年 7 月 1 日起停止实物分房，逐步实行住房分配货币化，这是住房体制改革的根本性突破，并随之进入了市场化阶段。 通过住房改革，我国已初步实行了住房公积金、住房补贴、住房货币化分配制度等政策。总体来说，现行住房保障体系是以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。 到目前为止，全国各地已经基本按政策出售了公共住房或经济适用房，但由于一些企业不景气的原因，没有完全建立
8、住房公积金制度、住房补贴制度。除了部分效益较好的行业单位以外，大多数单位都未能为职工购买住房公积金或不能足额按比例购买，广大职工的购房资金仍然只能依靠收入来积累，因此大多数居民的住房问题未能妥善解决。廉租房由于资金来源问题，使得廉租房制度的建立比较缓慢，仅靠原有的数量有限的住房供应廉租户，政府和单位大多没有增建廉租房，自然呈现供不应求的局面。另外与目前的住房市场化改革相比，家庭住房保障制度的建设进展相对滞后，面临着一系列的问题。 住房保障存在的问题以及原因分析如下： 廉租住房是政府和单位向城镇最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，采取住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的多种保障方式，
9、体现了社会公平，对于解决最低收入家庭住房困难、保证市场机制的良性运作和社会稳定具有重要作用。但目前我国廉租住房制度建设虽然从无到有取得一定进展，但从总体看还处于起步阶段，从开始推行就伴随着许多困难：廉租房实物和货币来源不畅，政府及单位对廉租房的投入还相对太低，维护及完善工作也做的不够，公租房的居住环境长期得不到改善；租房的资格、租金标准难以确定，由于普遍呈现供不应求的状态，真正能获得租房资格的却不一定是真正的困难家庭，不同地域的租金参差不齐；保障方式不完善、覆盖范围小、监督体系不严格以及地区间进展不平衡等等。 经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策
10、性商品住房，它是以中低收入家庭困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准建设的普通住宅。但目前我国经济适用房在建设和管理中问题不断：开发计划不落实，土地供应难以保证，由于事实上存在着各种涉及到不同相关方利益的问题，导致了不少开发计划无法落到实处，原定的土地可能被转批到了商品房开发中去；适用房供应对象模糊，审核不严，不同的房屋定价未拉开差距，有些城市供应规模偏小，造成供不应求现象，近期深圳市就出现了个别高收入居民，通过各种非正规途径获得购买经济适用房指标的不良现象，造成极其不良的社会影响；建设标准偏大，初期开发建设的房屋面积过大，由于符合购买经济适用房对象，基本上是中低偏低收入家庭，如果房屋面积过大
11、，即便是房价比商品房低很多，但总价也超出了购买对象的承受范围；开发商利润难以控制，某些商品房为规避土地出让金而违规转为经济适用住房等。 总的来说，我国住房保障政策实施过程中，产生这些问题的原因是多方面的，总结起来有以下五点： （1）制度不完善，对适用对象的界定不够清晰，让个别购房者有空子可钻，造成购买对象失控以及户型面积失控等后果；相关的政策系统不健全，如财政政策、法律政策、监督制度、配套服务政策等，没能做到对住房保障政策的有力支持与规范； （2）思想认识问题，部分地方政府对建立廉租住房制度不够重视，没有提上议事日程，仅把建房作为短期的形象工程，做做样子应付上级管理部门，同时相对于商品房地产收
12、益的减少与住房分配问题使得地方政府不愿投入保障性住房建设； （3）政策执行不力，有些地方在实施过程中，政策没有真正落到实处，计划资金不到位、计划用地转他用等，另外还缺乏前瞻性，建设项目不配套、住房面积不实用等，使住房保障政策效应大打折扣，同时在执行过程中存在着权钱交易、寻租行为等，严重侵害了公共利益也影响了政策执行的有效性； （4）管理不规范，有的地方管理不规范，监控力度不够，对购房者资格条件的审核管理存在许多漏洞，真正需要住房的家庭拿不到购房指标，而出现高收入者违规购得经济适用房的现象，使开发商集团、高收入者、投资者有机可乘，背离了政策的初衷； （5）其他原因，缺乏稳定的资金来源渠道，多数地
13、方从住房公积金增值收益中提取部分资金或者由政府主管部门自筹解决，不足以支持住房保障制度的建设等。 以下是本人对完善住房保障工作的一些想法： 前面也已经提到，我国的住房保制度体系已初步形成，虽然进展比较缓慢，也存在着不少问题，但毕竟我们的目标与方向是正确的，要最终达成我们的宏伟目标，还有不少工作要做，我国的住房保障工作仍需不断完善。 1、住房保障制度的国际经验借鉴 常言道：“他山之石可以攻玉” ，不少西方国家在住房保障方面有着多年的经验与教训，邻近的地区也有先进的做法，很值得我国借鉴与学习。 （1）美国住房保障制度的特点。美国是一个居住水平、住房私有化水平都很高的国家，2001 年美国住房自有率
14、就已经达到 68%，其中全国约有 5%的家庭拥有 2 套以上的住宅，第二套多为度假用的别墅，到了2005 年住房自有率更是高达 69.1%。经过几十年的发展，美国基本形成了住房供求以市场机制为主，政府参与为辅的住房制度。也就是在住房的建设和经营中保持私人资本的主导地位，同时联邦政府积极运用法律手段和经济杠杆，对住房市场进行干预和调节，住房保障实行的是商品化的住房消费保障形式。政府力图通过公共住房建设、住房租金补贴制度、多样化的住房金融和税收政策等，来解决低收入阶层的住房问题。 （2）新加坡的独特模式。由于新加坡是一个人口密度较高的城市型国家，多年来政府坚持以行政干预为主、市场调节为辅的原则，牢
15、牢掌握房地产市场的主动权，既解决了大部分居民的住房问题，也有效平抑了房价。 “公共组屋”是其公共住房制度的核心，再配以高效的土地制度、中央公积金制度、公共住房立法体系等一系列的住房保障措施作为支撑。公共组屋由政府投资兴建并统一定价，以低价出售或出租给中低收入家庭使用，这一点与我国的廉租房与经济适用房性质相似。据统计，经过40 多年的发展，目前新加坡政府总共建造了 90 万套组屋单位，有超过80%的新加坡人居住在组屋中，其余不到 20%的居民居住在私人投资的商口公寓和别墅中。 （3）香港地区的保障性住房供应和管理体系。公共住房发展计划是香港地区公共住房制度的重要一笔。在香港地区公共住房制度发展的
16、 60余年中，香港地区政府根据不同时期的经济、社会和住房市场发展情况，灵活地调整住房政策，公共住房计划的推行，为占全港人口一半的中低收入居民提供了安身之所，使中低收入家庭的居住条件得到了很大的改善。保障性住房供应体系主要包括“居屋”和“公屋”两类住房的供应，居屋指“居者有其屋” ，用于向中低收入居民出售；公屋即公共房屋，供符合条件的香港地区居民租住，这也和我国现行的经济适用房与廉租房政策极为类似。此外香港地区政府还设有专业化的管理机构，负责公共住房的营运和管理，形成了一套有效的住房建设管理体系。 2、对策和建议 通过对以上几个经济较发达的国家与地区的住房保障情况进行对比，可以看到，我国的发展思
17、路其实也是类似的模式。然而我国的地域更辽阔、人口更庞大、居民收入水平更低、制度建设更不完善、监督管理更落后。所以说到底我们还是要花大力气进行住房社会保障制度的制定和完善工作。结合我国实际情况，有重点、有步骤地进行，既要注意与现有政策的平稳衔接，又要防止对住房市场化进程造成冲击，结合本人所学习到的知识，提出以下想法： （1）多途径提供保障性质住房。因为按近期的经济状况分析，我国处在低收入水平的居民仍然很多，现阶段主要应该加大对廉租房的投入和建设力度，同时也要加紧建设经济适用房，增大供应量、缩短需求居民的轮候时间，同时也可以有效抑制近几年来疯涨的商品房价格，从而构成我国保障性住房的主体。 （2）规
18、范住房公积金的运作。住房公积金的制度和规模已基本形成，科学合理地运用好这笔资金有利于住房保障工作的开展，以住房公积金制度为基础，建立住房金融体系，充分利用现有的金融机构及网点渠道，减少住房公积金管理机构的费用成本。 （3）规范和落实住房补贴。对经济适用房采取间接补贴，对廉租房实行直接补贴政策，逐步形成以租赁住房补贴为主、实物配租为辅的保障方式。 （4）税收减免。对提供具有保障性质的住房的企业与个人施行税收减免及落实相关优惠措施，对提供按政府指导价、具有保障性质的出租房的房主实行房屋收入税收减免政策等，以鼓励和推进这方面住房保障的发展，同时加大对私房出租偷漏税行为的处罚力度等。 （5）完善住房金
19、融体制。围绕住房保障制度的改革，建立起政策性的公积金制度、合作性的住房储蓄银行、商业性抵押款制度三位一体的住房金融制度。 （6）设立专门机构对住房保障进行管理，建立和完善法律、法规。这是住房保障体系健康运行所必需的。相关的政府部门和机构都应负起监督和管理责任，完善适合我国国情的住房保障体系，加速中低住房市场的发展，将有利于维持社会的和谐稳定，促进社会经济平稳向前发展，也使我国的房地产市场的繁荣局面更加合理和健全。 （7）尝试开展灵活多样的措施。结合各地的实际经济实力及状况，尝试新的发展路子，比如“先租后售”的方式，针对“夹心阶层”的居民，可将经济适用住房先以廉租的形式租给他们，到一定的年限后再
20、优先折价出售给他们，转变为自有住房。除此之外还可以有更多的措施，并在实施过程中不断总结与修正完善，形成合理规范的制度。 住房保障的根本目的是要帮助中低收入家庭解决住房困难问题。结合国内以及国际经济环境，以我国现在的经济情况分析，随着经济进一步发展，通涨压力难减，物价普遍上涨，商品房价格仍有上涨的势头，居民收入不可能在短期内大幅增加，贫富的差距仍将存在。所以只有政府的积极参与才能保障我国的住房保障制度。未来一段时间内仍将是以廉租房、经济租用房、经济适用房、限价房等为主体的住房保障体系。随着人民思想认识的不断转变，以及住房承继等情况的出现，居民自有住房的比例将会增加。整个房地产市场也将会回归理性，趋向规范与健全。 相信在不久的将来，我国的居民也基本上能“居者有其屋” ，有体面的居所，过上安定的生活，真正的实现“大厦千万间，天下百姓俱欢颜！”。 参考文献 1、马斌：社会保障理论与实践 ，中国劳动社会保障出版社，2006 年版 2、黄兴文、蒋立红：住房体制市场化改革成就、问题、展望 ，中国财政经济出版社，2009 年版
