1、1毕业论文开题报告公共事业管理地方政府绩效管理的价值取向一、选题的背景与意义绩效管理是最早是由西方国家政府部门从企业管理中引进的一种管理理念。它是通过各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环的一个过程。中国地方政府的绩效管理体系构建处于刚起步阶段，价值取向因素在绩效管理体系构建的过程中充当指导性的地位，价值取向是整个绩效管理体系的关键，从全局的角度影响着地方政府绩效管理的各个构成部分。当前，我国地方政府绩效管理的价值取向确立的过程中存在些不少误区。这个原因直接导致我国地方政府在进行绩效管理的过程中产生行为的偏离甚至
2、是产生了恶劣的影响。随着十二五发展计划的提出和当前地方政府职能的改变，我国迫切需要与社会和谐发展相适应的价值观作为地方政府绩效管理的新取向。选题的意义是通过运用公共治理、服务型政府、新公共行政等理论和方法，从实践层面对我国各层级地方政府所处的地位和战略环境进行分析，找出在现阶段我国地方政府绩效管理价值取向上所形成的误区和发展的新方向。最后，总结得出当前我国地方政府绩效管理价值取向体系的新的发展方向和实现新价值取向的措施，使我国地方政府的绩效评估走上科学化、制度化的道路。二、研究的基本内容与拟解决的主要问题研究的基本内容一、地方政府绩效管理的价值取向的地位和理论基础（一）地方政府绩效管理价值取向
3、的地位和作用（二）地方政府绩效管理价值取向构建的理论基础二、各级地方政府绩效管理价值取向的共性与个性（一）各级地方政府绩效管理价值取向共性分析（二）各级地方政府绩效管理价值取向个性分析三、地方政府绩效管理价值取向的误区及成因（一）地方政府绩效管理价值取向的误区2（二）地方政府绩效管理价值取向误区的成因四、以人本价值取向引领地方政府绩效管理体系的改革（一）树立人本取向的地方政府绩效管理（二）各级地方政府绩效管理人本取向的理论依据（三）地方政府绩效管理过程中人本价值取向的实践问题及解决思路拟解决的主要问题1联系我国国情，以各级地方政府职能定位为基础，对地方政府绩效管理价值取向进行系统的阐述。2针对
4、目前地方政府在绩效管理价值取向中存在的问题，提出切实可行的建议。三、研究的方法与技术路线研究方法1查阅文献全面地、正确地掌握相关资料，为论文写作打好理论基础。2定性分析运用归纳和演绎、分析和综合等方法对材料进行加工3案例收集与分析研究各级地方政府绩效管理中价值取向的状况。4比较研究法与国外地方政府绩效管理中的价值取向进行对比，吸收其经验和教训。5系统研究法运用系统的方法对地方政府绩效管理中价值取向问题系统的研究。4跨学科研究结合行政学、经济学、法学的理论与方法全方位、多角度分析。技术路线1明确地方政府绩效管理的含义和构成及评价指标；2以地方政府绩效管理中的价值表现分析我国现行的地方政府绩效管理
5、的价值取向；3分析我国政府绩效管理价值取向表现给出实用的建议四、研究的总体安排与进度12010年10月11月10日前，查阅文献，确定研究具体内容，拟定论文题目。22011年1月10日，上交初稿给指导教师。32011年2月20日，上交二稿给指导教师。42011年3月20日，把装订好的毕业论文与过程材料终稿交给指导教师。52011年4月16、17日，准备毕业论文答辩。3五、主要参考文献1彭国甫价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，载行政管理，2004年第7期，7569页。2梁健治理理论视角下的政府对网络社会的管理，学位论文，上海交通大学，2008年。3徐鸣基于服务型政府视角下的政府形象塑造研究，载
6、当代经济管理，2010年4期。4马宝成试论政府绩效评估的价值取向，载中国行政管理，2001年第5期。5杨建文浅析政府在招商引资中的职能与作用，载常州工学院学报社会科学版，2008年第1期6徐志勇县域经济结构调整与金融支持问题，载理论月刊，2003年第3期。7赵红岩我国公共部门绩效管理困境与对策研究，学位论文，河南大学，2010年。8曾豪杰我国政府绩效管理价值取向实践偏差及其重塑，载学理论，2009年第7期9彭国甫价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，载中国行政管理，2004年。10李杨我国证券监管法制现状及其完善，学位论文，南京师范大学，2006年。11何植民等科学发展观指导下的乡镇政府绩效评
7、估价值选择，载党政干部论坛，2008年6期。12杨信礼始终坚持以人为本的价值取向，载前线，2006年8月24日。13何值民、李彦娅以人为本新时期我国地方政府绩效评估的核心价值取向，载理论前沿，2006年。14冯建涛我国地方政府绩效评估的价值取向研究，学位论文，西北大学，2008年。15周建国扭曲与重塑论我国政府绩效评估的价值取向，载南方论刊2008年第11期。16李民、吴永清基于科学发展观的地方政府绩效评估价值取向研究,载求索，2009年第11期。17邓琼公民参与地方政府绩效评估的影响因素与途径，学位论文，湘潭大学,2005年。18孙林雪我国公共部门绩效管理的不足及对策，载中国矿业大学学报，2
8、008年。19黄悦地方政府直属机关绩效评估研究，学位论文，北京师范大学，2007年。420崔连波美国政府绩效评估的实践及其对我国的启示，学位论文，山东大学，2006年。21尹明珠食品药品监管系统绩效评估方法与应用研究，学位论文，天津大学，2006年。22廖晓明等论我国地方政府绩效评估中的价值取向，载中国行政管理，2010年第4期。23ARMSTONGMICHAELPERFORMANCEMANAGEMENTKEYSTRATEGIESANDPRACTICALGUIDELINES,LONDONKOGANPAGELIMITED,200624ELAINEDPULAKOSPERFORMANCEMANAGE
9、MENTANEWAPPROACHFORDRIVINGBUSINESSRESULTS,WILEYBLACKWELL,JUNE2,200925RICHARDLUECKE,BRIANJHALLPERFORMANCEMANAGEMENTMEASUREANDIMPROVETHEEFFECTIVENESSOFYOUREMPLOYEES,HARVARDBUSINESSSCHOOL,20065毕业论文文献综述公共事业管理关于地方政府绩效管理的价值取向研究关于我国地方政府绩效管理价值取向的研究，学术界的研究和观点的主要体现在期刊和论文中，经对图书管和数据库资料的收集及自己的思考概括，现将收集整理的资料做总结和论
10、述如下一、国外研究状况20世纪30年代以后，约翰梅纳德凯恩斯，现在西方经济学最有影响的经济学家之一，他的政府干预思想位居主流，政府的价值取向由从前的经济自由转变到了政府干预。西方国家60年代以前管理的核心是效率。效率被认为是政府管理的起点和归宿。在往后的20年，政府的价值取向更多地关注于公平，新公共行政是这一时期的管理思潮，乔治弗雷德里克森作为新公共行政的代表人物之一，他认为公共行政的核心价值应该是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”1。约翰罗尔斯的公平正义理论也是当时的代表理论，他认为公平的正义是指一个宪法民主制社会中人们关于一个健全的、持久的社会合作体系的条件的共同观念，因而是一种
11、内含于关于一个健全持久的社会合作体系的观念中的正义观2。在新公共行政的思潮下，政府绩效管理价值取向更加关注结果，效益，反应和公民满意度等因素。20世纪80年代，欧文E休斯提出了现在大家耳熟能详的政府绩效评估的3E原则，即经济、效率、和效果3。3E原则被认为是“新正统学说”，伴随着新公共管理运动不断进行，质量因素也日渐成为评估的考虑因素之一，讲质量和3E原则并重是新时期绩效管理的最大的特点。而一些学者也认为反应性和责任也应该成为绩效管理考虑的因素之一。美国学者埃莉诺奥斯特罗姆、拉里施罗德和苏珊温在其合著的制度激励与可持续发展一书中就把经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个
12、要素作为绩效评估的总体标准4。在变革的过程中，政府认知能力的提高，出现了这样的观点政府管理应该以市场或顾客为导向实行绩效管理和评估。1991年，英国政府颁布的公民宪章中首先推出政府服1弗雷德里克森公共行政的精神，人民大学出版社，2003版2涛慕思博格罗尔斯生平与正义理论，人民大学出版社，2010版3欧文E休斯公共管理导论，中国人民大学出版社，2001年第2版4奥斯特多姆等制度激励与可持续发展基础设施政策透视，上海三联书店，2000年6月6务承诺制度，并把它作为“整个90年代政府政策的核心”5。此后，“顾客至上”的思想风靡了西方世界，指出了一个新的发展方向。1993年9月，美国总统克林顿签署了第
13、12862号令设立顾客服务标准，该行政令提出8条要求，声称“顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高服务质量”6。综上所诉，“顾客满意”逐渐成为当前时期政府绩效管理价值取向中重要的一项指标。二、国内研究状况绩效管理的理论传入中国的时间不长，所以可以预见我国在政府绩效管理价值取向上没有系统的指导理论，不同的取向导致了我国地方政府绩效管理在价值取向上没有结合我国政府的具体类型、层级和所处的战略地位的特点，没有符合自己实际情形的一套价值取向规范。现阶段我国学者对政府绩效管理价值取向的研究缺乏创新，即使是有也只是附带而过，并没有形成独立、完整地的体系。彭国甫在价值取向是地方政府绩效评估的深层
14、结构中论述了价值取向在政府绩效评估中所处的角色和地位，他说“评估价值体系作为评估价值取向的载体，在价值取向不断运动的过程中，两者矛盾激化，从评估价值体系基本适应评估价值取向，到基本不适应。评估价值体系必然需要改革，以达到两者新的平衡。”7卓越提出政府绩效评估的类指标本质是绩效评估的指导思想与价值取向，他认为是一个结构应该包括3E、质量、公平、责任、回应性等在内的综合性要素结构。8有学者指出我国在地方政府绩效管理价值取向领域的研究还主要停留于价值取向的作用、价值取向的定位对是“民众本位”还是“政府本位”只是简单判断。这类研究不仅仅单调而且不能够客观地结合具体实际明确各层级政府应该具备的价值取向。
15、实际上，中国政府在绩效管理层面一直在努力的探索，具体的时期可以分为三个时期第一个时期是上世纪80年代末至90年代初的探索起步时期。这段时期政府绩效管理的特点是粗放型的部门考评。这个时期里大检查、大评比、专项调查是其主要形式。第二个时期是上世纪90年代初到90年代中后期的阶段。这个时期的政府绩效管理的主要实现形式具体包括目标考核责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等。第三个时期是上世纪90年代末至今的走向成熟的阶段。在这个特殊的时期里，绩效管理作为一种行之有效的管理理念已经为我国大多数政府部门所接受。我国理论界开始大量介绍西方国家政府绩效管理的经验5英国政府公民宪章，1991年7月6美国政
16、府设立顾客服务标准，1993年7彭国甫价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，载中国行政管理，2004年第7期8卓越政府绩效评估指标设计类型和方法，载中国行政管理，2007年第2期7和做法，国内一些地方政府和部门开始借鉴西方国家的经验，并结合自身地区和部门的特点，探索适合本身特点的价值取向。由于中国社会体制是社会主义社会与西方世界的资本主义体制不同，所以由西方世界引进的理论和方法有很大的本土色彩。我们既不能完全照搬也不能完全排斥，政府采用绩效管理方式在西方世界的成绩是有目共睹的。创新是我们的优良传统，在中国发展起来的政府绩效管理理论是基于地方政府在各自环境下的实践，同时地方政府既是上级政府政策的
17、直接执行对象，又是对基层群众提供公共服务直接提供者。由此可以发现，地方政府受到上下两重工作压力。所以说，对于地方政府绩效管理的探索对于服务质量、工作效率等等方面的提高由很大的作用。对于政府绩效管理中的价值取向的问题，刘旭涛教授在政府绩效管理经验、问题与改进中写道“对政府绩效管理的价值导向存在误区。在实践中，一些地方政府和部门更多地将绩效管理理解为一种“打分排名”、“评比评优”的考核工具，而对绩效管理在发现问题和改进问题的功效上认识不足。事实上，侧重打分排名的考核导向是早期绩效评估中较为强调的结果运用之一。但经过多年实践，这种导向对人心理的负面影响较大，容易导致考核对象动机和行为的扭曲。”9地方
18、政府应该在今后的工作中，改变传统的思想，更深刻的理解绩效管理的理念，避免当前地方政府在管理方面一些怪现象的发生，更好的发挥绩效管理的作用。在关于新时期我国地方政府应该如何选择或者选择怎么样的价值作为今后我国绩效管理价值取向的问题上，何殖民教授曾经在中国行政管理学会发表过一篇文章，以人为本是新时期我国地方政府绩效管理的核心价值取向，他在文章中指出以人为本是新时期我国地方政府绩效管理的核心价值取向，分析了坚持人本取向可能出现的一些问题并且指出了坚持这个价值取向的实践意义。10也有学者指出工具理性和价值理性的整合是地方政府绩效管理的新的发展方向。彭国甫和张玉亮所写的文章中指出，政府绩效管理中工具理性
19、和价值理性的失衡现象导致了公平效率、制度道德的失衡。追寻新的整合点或者是平衡点，是今后政府绩效管理的新方向，在此基础上才能够正确引出政府绩效管理新价值取向。11三、个人观点简述9刘旭涛政府绩效管理经验、问题与改进，载行政管理改革，2010年第8期10何植民以人为本新时期我国地方政府绩效评估的核心价值取向，载“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集，2006年11张玉亮地方政府公共事业管理绩效评估的发展方向，载中国行政管理，2007年第6期8综上所述，笔者认为虽然中国在运用地方政府绩效管理价值取向理论方面的探索都取得了一定的成绩，但同时也出现了一些新的问
20、题。最重要的是要根据中国地方上的实际情况，借鉴西方世界实践的经验和理论成果，在现有的已经成型的地方管理体系的基础上对我国地方政府绩效管理进一步的改革和优化。并且从实践层面对我国各级地方政府所处环境地位和职能进行讨论，找出目前发展阶段我国地方政府绩效管理价值取向上所存在的困境和将来可以实现的发展方向，不断完善我国地方政府绩效管理价值取向体系的总体理论和思想方法，针对各级地方政府的不同发展特点点出其在绩效管理过程中应选择的价值取向，使我国地方政府的绩效管理理论和实践发展走上科学化、制度化的道路。参考文献26彭国甫价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，载行政管理，2004年第7期，7569页。27梁
21、健治理理论视角下的政府对网络社会的管理，学位论文，上海交通大学，2008年。28徐鸣基于服务型政府视角下的政府形象塑造研究，载当代经济管理，2010年4期。29马宝成试论政府绩效评估的价值取向，载中国行政管理，2001年第5期。30杨建文浅析政府在招商引资中的职能与作用，载常州工学院学报社会科学版，2008年第1期31徐志勇县域经济结构调整与金融支持问题，载理论月刊，2003年第3期。32赵红岩我国公共部门绩效管理困境与对策研究，学位论文，河南大学，2010年。33曾豪杰我国政府绩效管理价值取向实践偏差及其重塑，载学理论，2009年第7期34彭国甫价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，载中国行
22、政管理，2004年。35李杨我国证券监管法制现状及其完善，学位论文，南京师范大学，2006年。36何植民等科学发展观指导下的乡镇政府绩效评估价值选择，载党政干部论坛，2008年6期。37杨信礼始终坚持以人为本的价值取向，载前线，2006年8月24日。38何值民、李彦娅以人为本新时期我国地方政府绩效评估的核心价值取向，载理论前沿，2006年。39冯建涛我国地方政府绩效评估的价值取向研究，学位论文，西北大学，2008年。940周建国扭曲与重塑论我国政府绩效评估的价值取向，载南方论刊2008年第11期。41李民、吴永清基于科学发展观的地方政府绩效评估价值取向研究,载求索，2009年第11期。42邓琼
23、公民参与地方政府绩效评估的影响因素与途径，学位论文，湘潭大学,2005年。43孙林雪我国公共部门绩效管理的不足及对策，载中国矿业大学学报，2008年。44黄悦地方政府直属机关绩效评估研究，学位论文，北京师范大学，2007年。45崔连波美国政府绩效评估的实践及其对我国的启示，学位论文，山东大学，2006年。46尹明珠食品药品监管系统绩效评估方法与应用研究，学位论文，天津大学，2006年。47廖晓明等论我国地方政府绩效评估中的价值取向，载中国行政管理，2010年第4期。48ARMSTONGMICHAELPERFORMANCEMANAGEMENTKEYSTRATEGIESANDPRACTICALGU
24、IDELINES,LONDONKOGANPAGELIMITED,200649ELAINEDPULAKOSPERFORMANCEMANAGEMENTANEWAPPROACHFORDRIVINGBUSINESSRESULTS,WILEYBLACKWELL,JUNE2,200950RICHARDLUECKE,BRIANJHALLPERFORMANCEMANAGEMENTMEASUREANDIMPROVETHEEFFECTIVENESSOFYOUREMPLOYEES,HARVARDBUSINESSSCHOOL,200610本科毕业论文（20届）地方政府绩效管理的价值取向摘要【摘要】政府绩效管理是最早由
25、西方国家政府部门从企业管理中引进的一种管理理念，中国地方政府的绩效管理体系构建处于刚起步阶段。本文通过对地方政府绩效管理中价值取向的分析，找出目前在地方政府中存在的一些问题，并对这些问题的产生进行了概括归纳。11在文章的最后部分，本文提出将人本价值观融入到地方政府绩效管理中，使人本价值取向能够成为地方政府绩效管理的新价值取向。【关键词】地方政府绩效管理价值取向【ABSTRACT】LOCALGOVERNMENTPERFORMANCEMANAGEMENTISACONCEPTWHICHISFROMTHEENTERPRISEMANAGEMENTINTRODUCEDBYWESTERNGOVERNMENT
26、SDEPARTMENTTHELOCALGOVERNMENTPERFORMANCEMANAGEMENTISINTHEBEGINNINGSTAGEINCHINATHISARTICLEISABOUTTOIDENTIFYTHOSEPROBLEMSBASEDONTHEANALYSISOFTHELOCALGOVERNMENTVALUEORIENTATION,ANDSUMMARIZETHESEPROBLEMSINTHELASTPARTOFTHISARTICLE,ITSUGGESTSTHELOCALGOVERNMENTTOPUTTHEHUMANVALUESASTHENEWVALUEORIENTATIONINI
27、TSPERFORMANCEMANAGEMENT【KEYWORDS】LOCALGOVERNMENTPERFORMANCEMANAGEMENTVALUEORIENTATION目录摘要关键词ABSTRACTKEYWORDS引言13一、地方政府绩效管理价值取向的内涵及其作用1312（一）地方政府绩效管理价值取向的内涵13（二）地方政府绩效管理价值取向的作用13二、各级地方政府绩效管理价值取向分析14（一）地方政府绩效管理中的价值取向14（二）各级地方政府绩效管理中价值取向的特征分析14三、地方政府绩效管理价值取向的偏差及其原因16（一）地方政府绩效管理价值取向的偏差16（二）地方政府绩效管理价值取向偏
28、差的原因分析17四、以人本价值作为地方政府绩效管理新的价值取向18（一）人本价值观的内涵18（二）在地方政府绩效管理中树立人本价值观的意义19（三）如何在地方政府绩效管理中体现人本价值取向20结语22参考文献23致谢错误未定义书签。13引言20世纪90年代以来，地方政府绩效管理在我国受到很大的重视，很多政府部门开展了形式不同的绩效活动。但是，在实践的过程中，地方政府遇到了各种各样的问题。归根到底，是因为地方政府没有解决绩效管理价值取向的问题。本文希望通过对各级地方政府绩效管理价值取向分析，找出形成地方政府绩效管理价值取向偏差的原因，并且结合当前我国学者研究的成果给出地方政府绩效管理新的价值取向
29、及实现途径。一、地方政府绩效管理价值取向的内涵及其作用（一）地方政府绩效管理价值取向的内涵价值取向是价值哲学的重要范畴，它是指主体在面对或者处理事务时处于指导性地位的基本观点、基本立场、基本态度。地方政府绩效管理价值取向可以是指，地方政府在绩效管理过程中面对或者处理特定事务时表现出的基本态度、基本立场和基本观点。我国地方政府绩效管理理论处于起步阶段，国内学者的普遍的观点是“价值取向是政府绩效管理的深层次结构，豪不夸张的说是政府绩效管理之魂。”12换句话说，地方政府绩效管理价值取向正是地方政府绩效管理的灵魂，灵魂潜移默化的影响着主体行为和内在思想。（二）地方政府绩效管理价值取向的作用第一，地方政
30、府绩效管理价值取向对政府行为有“指挥棒”的作用。价值取向如同指挥棒，引导地方政府绩效管理方向。传统的政绩观强调的是经济增长，片面的追求高GDP，造成社会发展、农村发展、城市发展不平衡。十六届三中全会提出的科学发展观，在很大程度上转变了政府的政绩观，比如一些地方政府开始关注绿色GDP等。第二，地方政府绩效管理价值取向影响政府工作职能。政府绩效价值取向正确了，政府就能够将真正工作放在第一位。相反，如果价值取向出现偏差，不仅会使政府管理工作偏差，还会扰乱政府工作正常秩序。第三，地方政府绩效管理价值取向与绩效管理成败相关联。地方政府绩效管理价值取向确立了绩效管理的范围、内容和重点。如果价值取向出现了偏
31、差，就会导致绩效管理的内容、范围和重点也产生偏差，那么结果必然就是绩效管理失败。12彭国甫价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，载中国行政管理，2004年第7期。14二、各级地方政府绩效管理价值取向分析（一）地方政府绩效管理中的价值取向地方政府作为地方政治权力主体，在各级的管辖范围内实行必要的政治管理13。地方政府的一般共性有“地方政府所掌握的地方政治权力是由人民群众授予的，必须对人民负责，政府行为的效果与人民的利益息息相关。”美国政治学家阿尔蒙德，结构功能主义的创立者，其理论成果对地方政府绩效管理价值取向有着很大的借鉴意义。总结阿尔蒙德的理论，可以将政府绩效管理价值取向概括为四个方面，“权力
32、、民主、财富、福利”。另一位杰出的政治学家，萨缪尔亨廷顿，致力于研究发展中国家的政治现代化与政治发展的过程。他认为，“人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”，“权威的确立先于对权威的限制”。这个观点实际上指出了政治稳定和政治民主具有同等的地位。借鉴两位杰出政治学家的理论成果，笔者认为政府绩效管理最主要的两个价值取向是社会财富和社会服务。可以说这两个价值取向是各级地方政府绩效管理价值取向的基本内容。社会财富是首要价值取向。改革开放以来，社会建设一直以经济建设为中心，经济永远是现在各级地方政府必须关注并且积极发展的一个因素。马宝成学者指出“经济增长是一个地方政府存在和发展的物质前提，无论是
33、哪一级的地方政府都应该把经济的增长作为一个首要目标。”社会服务可以说是相对次要的价值取向。地方政府过分关注经济要素，在目标制订和绩效评估方面只是片面重视经济上的成绩。所以说，地方政府更愿意去搞招商引资等能够带来实际经济利益的项目，而在一定程度上忽视了社会福利体系构建、社会公共基础设施建设、社会环境保护等方面的内容。（二）各级地方政府绩效管理中价值取向的特征分析第一，省级地方政府绩效管理价值取向分析。省级地方政府区域发展中处于领导者地位，具有统筹性、督导性、协调性、全面性等方面的特征。笔者认为省级地方政府在绩效管理过程应注重如何促进经济发展，提升整个省的经济实力。省级地方政府应当通过对公共财政的
34、分配及社会现有人力、物力等社会资源的调配，再加上相关政策的制定来协调省内经济发展，保障城市发展和加速乡镇发展。省级政府作为整13马宝成试论政府绩效评估的价值取向，载中国行政管理，2001年第5期。15个区域经济的统筹者，具有下级政府所不具备的战略统筹眼光和地位，应该合理地利用资源配置协调区域发展。现在是市场竞争的时代，省级地方政府还应当保证省属范围内市场竞争的合法性，实现重点区域内的市场监管。市场具有盲目性，省级政府应该通过设立各种机构发挥省级政府的调控能力维持省属范围内市场的公正公平，如工商管理局、技术监督局、药品管理局等。省级地方政府在提供公共政策方面具有绝对的权威性与合法性，加上其对区域
35、内情况的了解和统筹发展的眼光，具有下级地方政府所不具备的优势。公共政策作为调整与规范各种经济、社会等主体间关系与权利的准则与框架，是市场经济与社会有序运行的必要保障，是市场经济的制度基础。省级地方政府作为地区的统筹者还应当通过政策的制定和财政的运用为科技创新与发展提供更多制度保障与财政支持，统筹规划本地区公共科技的建设与发展，为本区高科技产业的形成与提升、科技创新与普及等进行统筹、监督、引导与激励。第二，市级地方政府绩效管理价值取向分析。市级地方政府作为处于省与县中间层级的市级实体，启着承上启下的关键作用。其价值取向既含有一定的宏观统筹规划性的特点，又具有处理较小范围内实际性事务的特点，是省、
36、县级地方政府的有机统一与交接的关键节点。笔者认为在追求经济发展的前提条件下，市级地方政府在绩效管理过程中需要重视提供社会服务带来的实际效果。从经济的角度来看，市级地方政府应当积极招商引资，创造良好的投资环境14。它作为省域范围内进行地区间竞争的实体，为了加快本地区发展步伐，应当统领和引导本地区范围内各个地方主体采取优惠政策与措施，积极招商引资，发展地区经济，通过为当地企业创造良好的发展环境，如制定优惠的税收政策、构建良好的市场秩序与环境、建设必要的相关配套设施等，为外来企业与本地竞争主体创造良好的投资、发展、创业、贸易等环境。维护市场竞争秩序，通过执法和对市级市场监管部门的监督和领导。对区域范
37、围内各种影响市场正常竞争和经济秩序的行为进行打击。运用自身的权力和资源，保障区域内市场经济的规范。从社会服务角度来看，市级地方政府社会的管理所面对的情形就比省级地方政府复杂一些。社会服务在市一级不仅仅只是政策和形式上的内容，而是需要市级地方政府在行为上实现落实。并且，市级地方政府有责任、有必要将服务贯彻落实到下一级地方政府，做到在市属范围内的一致性。第三，县级地方政府绩效管理价值取向分析。县级地方政府作为市级地方政府的下级，14杨建文浅析政府在招商引资中的职能与作用，载常州工学院学报（社会科学版），2008年第1期。16所以县级地方政府绩效管理有着更具体的意义。县级地方政府不仅要加快地方经济的
38、发展，又因为它所处地位的特殊性，所以又要特别注重提高地区内的社会服务水平。县级地方政府应该充分了解和发挥本地区的优势，通过基础设施的建设和投资环境的改善，适度通过“招商引资”吸引外来企业的进入。其应当重点维护农业市场的秩序和稳定，因为农业相对于县域范围来说重要性非常突出。在此同时，还应当保证其他行业市场的执法公正和及时，保证市场运行有序。相对而言，县级地方政府的经济一般都欠发达，其社会问题因此而尤其突出15。县级地方政府的职责虽然简单但是直接和公民生活相关，所以其社会服务内容也简单直观通过法律来维护各方利益、协调各种纠纷、保护个人产权与人身安全、维护社会稳定；健全农业基础设施，为农业发展提供优
39、质化的公共服务；实现九年义务教育，提高基础教育水平；建立健全的公共医疗体系等等。三、地方政府绩效管理价值取向的偏差及其原因（一）地方政府绩效管理价值取向的偏差在我国，学者们一致认为“各级地方政府绩效管理中最为突出的价值取向就是社会财富。”依据各地地方政府管理和服务的本质定性，各级地方政府既需要达到经济发展的目标，更需要照顾人民群众最广大的利益，这在学者界已经成为了共识16。我国是发展中国家，经济发展仍然是我国发展主题。在这样的阶段下，地方政府将经济发展放在最重要的位置上合情合理。绩效管理源自于企业，但企业绩效和政府绩效又是完全不同的两个概念。笔者认为，政府绩效本质就是“建立在相对公平基础上的公
40、共事业效益和公共利益最大化。”地方政府在经济方面的绩效是非常容易被民众感知到的，在目前这样重视经济发展的大背景下，地区经济实力提升带动人民生活水平提高就成为了当前地方政府绩效管理中最主要的绩效。在“三步走”战略政策、“发展就是硬道理”口号下，各级地方政府充分发挥了自身的优势，爆炸性的创造出一系列的经济奇迹，比如让世界瞩目的“深圳速度”、浙江高速发展的民间力量、创新的“珠江模式”。正是地方政府的在经济发展上的努力，使老百姓自身的经济条件得到了极大的改善，地方政府的绩效也得到老百姓的认可。15徐志勇县域经济结构调整与金融支持问题，载理论月刊，2003年第3期。16赵红岩我国公共部门绩效管理困境与对
41、策研究，河南大学硕士学位论文，2010年。17但是，高速发展的经济突出了社会发展不平衡的问题。我国既要在短期内高速发展经济水平来实现现代化的目标，又要在这个时期内解决现代化带来的社会转型带来的阵痛。我国在发展过程中可以说陷入了“现代性带来稳定，现代化滋生动荡”的困境。西方社会发展过程中的历时性矛盾在当代中国转化为共时性矛盾，这些成为引发中国社会在转型过程中出现的一些引人注目的社会失衡现象的根据17。地方政府绩效过分注重经济发展而忽视社会其他利益诉求的行为受到越来越多的批评。比如中国贫富差距的问题，根据最近的统计数字显示，中国的基尼系数2011年预期基尼系数将达到055城乡居民收入差距在进一步拉
42、大（2010年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距仍在以97的速度增长，达到了13190元，而2009年的数字为12022元。）温家宝总理在十届全国人大二次会议的政府工作报告中，阐述了改革开放以来我国积累的一系列问题和新矛盾。这些问题有农民增收慢、就业和社会保障不健全、区域发展不平衡、贫富差距大等。政府在加快经济加快发展过程中也形成了一些新的矛盾，这些新矛盾有盲目投资、社会事业发展滞后，低水平重复建设，城乡低收入居民生活困难等。长期以来，地方政府的绩效过分注重经济发展，造成了一些严重的后果公共利益部门化、权力寻租、GDP为官员政绩考核的主要指标、行政垄断、政府公信力下降、“政绩工程
43、”比比皆是等等。举例来说，被浙江省永康市列为新农村建设试点村的荆山夏村，不顾村民们反对，拆迁旧屋、占用良田，统一建造村民别墅工程。首批已封顶但尚未完工的111幢别墅群，又因存在严重质量问题成了烂尾楼，村民怨声载道。（二）地方政府绩效管理价值取向偏差的原因分析第一，我国地方政府职能定位偏差。中国有句古话“在其位，谋其职”，各级地方政府的战略定位各不相同，如果战略定位不准确必然会造成其价值取向的扭曲。纵向来看，省级地方政府战略地位最高，有着引领全局的重大责任；市级地方政府次之，起着承上启下的作用；县级地方政府处于基层部分，起着“地基”的作用。在“在其职，谋其位”这个思路的指引下，各级地方政府应该及
44、时修正其战略定位的偏差，消除由于战略定位偏差带来的不良影响，能够使地方政府在正确的价值取向下以“公共服务者”的身份起到正确的社会公共服务职能。地方政府绩效管理的一个特点就是与广大人民群众直接面对面的接触，所以地方政府管理的事务具有繁杂的特点，致使地方政府无法正确的确立自身的战略位置。在我国，地方政府往往管了不该管的事，该管的事又没有能够去管或是管理好。这样造成的结果就是地17丰丕超论转型期我国政府绩效管理的价值取向，载改革与战略，2007年第1期。18方政府在群众心目中缺乏能力，损害了政府的形象，不利于地方政府今后开展工作。第二，中国传统观念的作用。绩效管理理念本身是西方的事务，我国将其引入公
45、共部门的时候就应该考虑到，中国传统文化和价值观对其的影响。封建社会的“官员为大，官员为尊，官员为贵”的思想深入民心，人们习惯于将官位的大小、高低作为衡量一个人地位高低、权力大小的标识。这种思想的侵蚀，使的当前我国地方政府绩效管理过程受到很大的影响。民众对政府有着一种畏惧的感觉，很少能够参与到政治生活中来。地方政府自身具有这种思想，也不愿意公开自身的工作过程，无法和民众产生交流。地方政府以“官”自居，使得其价值取向出现扭曲，无法发挥其“社会服务者”的作用；其内部人员以“官”自居，形成明显的层次关系，不利于地方政府绩效管理发挥其应有的作用。第三，绩效管理责任监督制度不健全。地方政府在绩效管理过程中
46、，除了所代表的公共利益以外，还存在着个体的个人利益。目前，我国政府的监督机制是通过外部监督和内部奖励机制来约束个人行为，使个人和政府代表的公共利益能够统一。但是，地方政府在管理过程中往往会出现个人通过地方政府管理中的权力为自身谋利的现象，而公众相对的缺乏对个人的监督动机和举报能力。当前，我国地方政府在管理过程中更倾向于自律，缺少严格的、有效的监督和制约人的制度。正因为这个漏洞存在会导致权力的腐败，地方政府中的部分个人在个人利益的诱导下往往会侵害公共利益，甚至弃公共利益于不顾来实现自身的不正当利益，扭曲政府绩效管理中的价值导向。第四，绩效目标选择带来的价值冲突。地方政府在不同的环境下，不同的历史
47、背景下选择都不尽相同。地方政府绩效管理目标复杂并且缭乱，目标与目标之间既有重合的部分，又存在相互冲突的地方。地方政府在对不同的目标排序和选择时，不得不考虑环境的变化，甚至是权力因素的干扰。由于“政府往往需要在多元的、甚至是相互冲突的利益和价值取向之间做出平衡和选择”，所以地方政府可能在追求某个绩效目标时放弃部分公共目标，换句话说，地方政府可能会牺牲公共利益来实现地方政府自身的利益。企业可以将利润作为自身绩效管理的价值取向，但是地方政府本身代表着公共的利益，注定无法将利润作为自身的价值取向。在实践中，一味的将公共利益作为地方政府的价值取向必然是不可行的，容易引发“负效应”，所以地方政府应当寻找到
48、一个平衡点，既能保证自身的效率，又能保证公共的利益。四、以人本价值作为地方政府绩效管理新的价值取向在前一部分，笔者就关于地方政府绩效管理价值取向偏差的原因做了一些概括分析。这19些原因既有思想方面的，又有实践方面的。根据这些价值取向偏差的原因，笔者认为可以将人本价值观引入到目前的地方政府绩效管理中。基于目前地方政府绩效管理实践，人本价值观的引入确实体现了不错的效果。（一）人本价值观的内涵笔者在这里提出的人本价值观实际上主要是指我国科学发展观中“以人为本”的思想，它主要内容是尊重人、依靠人、发展人。所以人本价值取向就是要求地方政府绩效管理的出发点和最后的落脚点是一切为了人民，一切服务人民，一切依
49、靠人民。18“以人为本”绝对不能理解成“以个人为本”，个人不能等同与最广大人民群众，个人利益也不能等同最广大人民的根本利益。杨信礼教授指出“人是发展的前提。现实的人及其活动，是人类社会得以生成和建构的首要前提和深刻基础；人是发展的动力。人是经济社会发展的实践主体，是创造社会财富的物质生产过程中唯一能动的因素；人是发展的目的。社会系统的建构与人的生存发展具有深刻的内在一致性。”19十六届三中全会提出了科学发展观，其核心理念就是“以人为本”的思想。如何理解人本价值观是正确认识和把握科学发展观的关键，同样只有正确理解科学发展观的本质，才能把握“以人为本”思想的内涵。科学发展观是对马克思理论关于发展的思想的继承与发展，而人本理念是科学发展观的核心理念，所以说人本理念是基于马克思理论关于人的思想的继承和发展。（二）在地方政府绩效管理中树立人本价值观的意义西方企业绩效管理中有“企业即人”的说法。引用美国钢铁大王说的一句话“将我所有的工厂、设备、市场、资金夺去，但只要保留我的组织、人员，四年之后，我们仍然是钢铁大王。”虽然企业和政府有本质区别，但也是可以看出人本价值观在绩效管理中有着重要的意义，也是将来绩效管理发展的趋势之一。第一，“以人为本”是我国今后长期发展的理念和指导思想。不同于西方世界的人本主义思想，“以人为本”思想与政府有着密切的相关性。它是对邓小平理论和“三个代表”重
