1、试论我国老年人社会福利机构中存在的问题及发展摘 要：人口老龄化是人类社会发展的自然规律，是当今世界面临的重大社会问题之一，并且已经引起了世界各国及有关组织的高度重视。21 世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会，目前老年人社会福利机构是我国迫在眉睫需完善的问题。因此，阐述我国老年人社会福利机构的历史及现状，分析了我国老年人社会福利机构中存在的问题及发展，并针对性地提出了今后发展老年人社会福利机构的一些建议，希望能用科学化管理方式进一步提高老年人在福利机构中的生活质量，因为当今的老年人，已经不仅仅需要解决温饱和安居问题，而是在他们获得基本的生存条件下，如何更高层面的满足老年人的需求问题。 关键词：人
2、口老龄化；老年人；社会福利机构 中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0202-02 人口老龄化是人类社会发展的自然规律，是当今世界面临的重大社会问题之一，并且已经引起了世界各国及有关组织的高度重视。21 世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会。目前，老年人社会福利机构建设在我国迫在眉睫。我国老年人社会福利机构的类型可以划分为特殊护理院、护理型养老院、康复保健型养老院和老年公寓等。 一、我国老年人社会福利机构的历史及现状 （一）我国古代的老年人社会福利机构 首先，孤独园与悲田院。这是我国古代最早的国家养老救济机构，设置于南北朝时期。 “孤独园”既收
3、养无家可归的孤儿，也收养无人赡养的老人，并且负责为老人料理后事。这一由官方首创的救济赡养机构成为后世仿效的榜样。悲田院起始于唐代，起初称为“病坊” ，设在长安、洛阳，是国家对贫苦无依老人的救济机构，专门收容无家可归的老年乞丐 1 。 其次，是福田院和居养院。 “福田”的含义源于佛经，意思是积善行可得福报。宋代继承了前代设立国家救济机构的做法，在京城开封设立城东和城西两个福田院，负责收养鳏寡孤独的老人与孤儿，以及城中衣食无着的饥民。宋徽宗时期，老人救济收养机构发展最为迅速，其后，居养院在各国各地纷纷设立，甚至普及到县城。 再次，是养济院与粥厂。明清时期承袭宋代的国家救济收养老人的传统，在京城和全
4、国各地广泛设立养济院、资善堂、粥厂等机构。明王朝对孤寡无依的老人的收养十分重视。当时的北京分为宛平、大兴两县，分别设有养济院各一所，其管理较宋代规制更为严密。清代收养救济老人的机构称为广局，规模较明代更大。在清代北京的救济收养老人机构中，最为著名的有设于广宁门外的普济堂粥厂和德胜门外的功德林粥厂。除了上述两家救济机构外，北京正阳门外的朝阳阁粥厂、宣武门外的寿佛寺粥厂也都是较大的慈善机构。鸦片战争之后，中国陷入长期的战乱和动荡之中，老年人的生活缺乏保障，除了有教会办的养老院与国民政府零星的救助外，基本没有系统的养老政策和养老方式。新中国成立后，这种状况得到了改善。 （二）我国 20 世纪老年人社
5、会福利机构基本状况 20 世纪 50 年代后期，我国农村把养老机构改称为敬老院，集中供养“五保”户；城市把养老机构改称为社会福利院，收养城市中的“三无”老人2。但随着我国人口老龄化的日益加剧，养老机构逐渐走进社会公众的视野，其性质由原来的“供养型”开始向“福利型”转变，收养对象也由最初的“五保” 、 “三无”老人发展到了面向全社会的老年人群体，而且人们也越来越认识到作为老年人长期照顾的一个环节，养老机构与社会居家养老的互补作用。自 20 世纪 90 年代以来，我国的养老机构得到了迅猛的发展。 我国的养老机构按照所属部门可分为两大类：一类是由卫生部门主管的、以医疗护理为主的老年照顾机构，如老年医
6、院、老年保健院、老年护理院等，主要是以治疗、医疗护理和康复保健为主的服务；另一类是由民政部门主管的，以提供生活护理照料为主的老年照顾机构，如老年福利院、老人院、老年公寓等，主要是为那些由于各种原因而不能居家养老的老年人提供的一种服务机构。在民政部门主管的养老机构中，按照机构所属行政级别的不同，又可以分为老年社会福利院（省、市、区级） 、敬老院（街道、乡、镇级） 、养老院或老年公寓（社会、企业、个人办）等几种类型。在养老机构的功能划分方面，我国养老机构并不像国外那样按照机构的功能进行分类，而是在机构中根据老年人的身体状况和需要护理的级别进行一定的分区护理，即混合型的机构照顾。也就是说，在机构中包
7、含了特殊护理、护理型养老、康复保健型养老等方面的内容。这种分类方法，既有其优点可以满足老年人在同一养老场所的持续性照顾，又有其缺点由于功能的不清而易造成资源的浪费。 二、我国老年人社会福利机构中存在的问题及发展 进入 21 世纪后，随着经济社会的迅速发展、人们生活水平的提高、生活方式的多元化，以及人口老龄化程度的日益加剧、 “421”家庭结构的到来、人们养老观念的逐渐改变等原因，养老机构有了迅速的发展。这体现出了我国老年福利事业的巨大进步。但是，在这种快速发展过程中，也呈现出了很多问题。 （一）养老机构服务供给能力不足 虽然我国的养老机构得到了大力的发展，但与日益增加的老年人口数量相比较，仍有
8、着很大的缺口。一般而言，在发达国家中的养老机构的床位数为老年人口总数的 5%左右，即使在大多数发展中国家，这一比例也为 2%3%之间3。而我国养老机构的床位数在总体上为老年人总数的 0.84%。根据统计，2012 年末，辽宁省城乡各类养老机构达到 1 591家，养老床位总数达到 20 万张，新增床位 2 万张，同比增长 11.1%，这才使千名老年人拥有养老床位达到了 27 张4。由此可见，养老机构从总体上与老年人的需求还相距甚远。而与此对照的是，一方面，由于收费太高或服务太差使得养老机构床位还存在大量的空置；另一方面，养老机构入住的老年人结构不合理。很多健康老人长期占用了有限的床位，造成一部分
9、身体状况较差、急需入住养老机构的老年人排队等候。对于这个问题，最根本的解决方法就是在今后的时期中，应该进一步加大投入发展的力度，特别是运用各种优惠政策，鼓励社会各方力量大力投入，建设一批适应老年人需求的养老机构。其中，为了达到与居家养老相互弥补的目的，根据我国老年人口的高龄化趋势，应当重点发展建设护理型养老机构。另外，还应当提高机构的服务质量、控制高档的养老机构建设，降低服务费用，增加入住率。除此之外，就是对那些真正对机构服务有需求的老年人优先照顾，而对那些有一定生活自理能力、可以居家养老的老年人，尽可能使他们在社区中享受居家养老的服务，以达到充分、有效利用社会资源。 （二）养老机构功能结构单
10、一 从美国、日本及我国香港地区的养老机构的类型情况可以得知，养老机构的类型划分主要是根据老年人的身体和经济情况来确定机构的服务功能。而我国的养老机构并没有统一、严格、科学的分类，基本上按照设施规模、所有制形态、行政级别等分类，是“大统一”的混合类型，将生理、心理状况差异较大的老年人混合居住在同一家机构。这种分类方法尤其满足老年人在同一养老所持续性照顾的优点，但不可避免的是由于功能不清而造成资源的浪费。当然，我国养老机构的发展尚处于初级阶段，还缺乏西方国家的那种对服务功能与类型的细化。在以后的发展过程中应当以专业化、规范化、标准化和体系化为我们的发展方向，将我们的养老机构分类为多层次的单一型和复
11、合型，为老年人提供可选择的机会，以适合不同需求老年人的机构养老生活。这既可以满足一些老年人愿意在同一生活场所养老的需求，又可以避免服务资源的浪费。 （三）机构设施高档化、收费偏高 目前，我国养老机构的收费状况每个城市各有不同，如大连市是按照市、区县民政部门颁发的等级机构标准进行收费。老年人专门护理费实行面议的较多。社会办养老机构，自主定价，收费标准报价部门确认。根据笔者对大连养老机构收费标准的调查可以得出养老机构的收费标准超过了大部分入住老年人的经济承受能力。但养老机构也有其自身的苦衷。如资金多为依靠民政局等上级部门拨款，资金来源单一且严重不足，虽然偶尔能够获得企业等社会各界的资助，但资金运转
12、依然十分困难，而降低收费无疑会危及机构的生存。一方面是政府财力的投入不足、财力供给方式存在弊端；另一方面则是一些政府办养老机构由政府包办，在组织上、经费上对政府有着高度的依赖性，造成一部分政府办养老机构习惯于行政指令，习惯于“等” 、 “靠” 、 “要” ，缺少主动寻找服务市场的意识，难以适应养老服务市场的变化，而且政府的财政拨款多数用于建设设施、增添设备等，资金利用效率低下。虽然养老机构表现出资金短缺，但是另一方面确实一些养老机构在制定发展标准时，又过分强调了硬件方面内容，在设计和服务方面上片面追求高档化、宾馆化，甚至为老年人服务的一般护理器也追求从国外进口，造成机构运营成本过高，入住费用自
13、然也就随之提高。这样的高档次养老机构建的过多，超出了老年人的实际承受能力，出现了供大于求的局面。对于这一问题，笔者认为好的设备、好的硬件环境固然能为老年人带来好的生活，但为老年人提供高质量服务的最本质要素是在软件方面，是为老年人服务的理念与高素质的服务队伍。因此，养老机构应该在软件建设方面进行努力，而不是一味地追求硬件的好与坏。 （四）管理体制不完善、养老服务资源缺少整合 如上所述，我国的养老机构按照所属部门可分为两大类，一类是由卫生部门主管的，另一类是由民政部门主管的。这种政府职能部门的分割，造成了民政、卫生等不同部门制定的政策只能在本系统内实行，资源难以互换共享，甚至有时出现相互冲突的问题
14、。从世界发达国家的发展经验来看，老年人福利事业的发展已经走向了医疗与福利紧密合作的方向，是独立职能的社会福利部门或卫生、福利二合一的部门管理。而我国在中央集权的体制下，又受传统福利模式的影响，老年人福利政策和管理的部门往往在调配资源方面不能起到决定性的作用。因此，面对养老服务业快速发展的形势，改革、调整管理体制势在必行。从养老机构自身的管理经营而言，我国的养老机构在经营理念上虽然已经从“救助型”转为了“福利型” ，但这还远远不够。养老机构虽然是公益性、非营利性组织，但在经营管理中应积极学习、借鉴现代企业管理的经验，不断提升经营管理理念，将养老机构的经营理念进一步转变为“福利经营型” 。在资源的
15、拓展与整合方面，应该借鉴国外的先进经验，开发和利用现有的资源，把社区的资源利用起来，加强与社区医疗机构的资源整合，加强与社区老年人的互动，扩大养老机构的服务半径，增加服务内容，扩展服务形式，把养老机构变成老年人的长期照料中心、短期照料中心、日间照料服务中心、上门服务中心。 （五）养老机构管理与服务人员素质低，缺乏专业的工作人员 一方面，由于社会传统观念的影响，人们不太看好养老院工作人员的工作，对养老机构的印象普遍偏低，一些高素质的专业人才无法引进养老机构；另一方面，由于机构缺乏经费，为了控制或降低人力成本，服务人员多为聘用下岗人员或外来务工人员，待遇普遍较低，缺乏吸引力，人员文化素质较低，且绝
16、大多数未接受过专门的训练，而且流动性很大，由此造成服务队伍的不稳定，大大影响了养老机构的服务质量。而且，养老机构在制定发展标准时，又过分强调了硬件、医疗等方面内容，忽视了按照具体的服务对象制定不同的指标。因此，造成了养老机构的“医疗服务模式” ，而不是现代社会所强调的“以人为本”的“社会工作服务模式” ，使得机构提供的服务多集中在最基本的生活照顾与护理方面，缺乏对入住老人进行个性化的、特殊精神和心理需求的认识和服务。 小结 通过以上对我国老年人社会福利机构中存在的问题及发展的分析，并针对性地提出今后发展老年人社会福利机构的一些建议，笔者希望能用科学化管理方式进一步提高老年人在福利机构中的生活质量。因为当今的老年人，已经不仅仅需要解决温饱和安居问题，而是要在获得基本生存条件下，满足更高层面的需求。 参考文献： 1 方青，赵怀娟.老年社会工作M.芜湖：安徽师范大学出版社，2012：6. 2 仝利民.老年社会工作M.上海：华东理工大学出版社，2008：311. 3 陶立群.中国老年人社会福利M.北京：北京大学出版社，2002：114. 4 学习文选.大连市老年学学会编印（内部资料） ，2013：9. 责任编辑 李 可
