1、1毕业论文文献综述公共事业管理大部制视域下西部地方政府机构改革分析关于我国政府机构改革研究，学术界的研究和观点的主要体现在专著和论文中，经过对图书管和数据库资料的收集及自己的思考，现将收集整理的资料做总结和论述如下中共十七大明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”随后，大部门制作为中国政府机构改革的一个确定方向，迅速走进人们的视野。目前国内针对政府机构改革的研究成果可谓汗牛充栋，相关的著作就有十几种。但很少有分析中国政府机构改革为什么需要向大部门制方向发展，大部门制有哪些优势，以及实行大部门制应该注意的问题，地方大部制改革的具体问题没有得到分析和
2、解决，从而对实践没有多大的指导意义。一、政府机构改革存在的问题关于政府存在的主要问题，张志坚、夏海以及周天勇都有深入分析，特别是邓小平同志在上世纪八十年代初，在党和国家政治体制改革、机构精简是一场革命等文献中集中进行了阐述。上述文献的观点集中概括为以下三个方面1一是政府定位和职能长期不明确，政府不受任何限制地控制社会的全部领域和各个层面，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织或政府衍生物。结果造成政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重，管了不该管、管不了、也管不好的事，执行自身职能的能力受到削弱，也使企业、社会组织和个人丧失了自主性、独立性和创新动力，不得不依附于政府。2二是政府机
3、构设置不稳定。这种不稳定性可以追溯到建国初期，包括改革开放以来的六次改革，基本都难以摆脱精简膨胀再精简再膨胀的怪圈。直到邓小平提出了转变政府职能的重要性，改革取向才逐渐转移到放松行政权力对经济的控制、释放经济发展活力的目标上来。三是政府机构的法制化程度不高。现行的国务院组织法仅11条，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法也只有13条，内容过于简略，增大了法规的灵活性，为机构膨胀准备了制度空间。3张志坚等人基本都是从中央层面对于机构设置和控制力方面，做出理论分析，文章中略有提及地方政府机构改革的特殊性，缺乏针对性。杨帅的分析分为三个角度首先是省级政府机构改革过程中机构配置的问题。L认识上
4、的误区政府机构改革的重要性在认识上都得到了中央与地方政府的肯定。然而，由于在过去的多次机构改革中仍然没有摆脱以往机构改革的困境。因此，各级政府对机构改革产生了厌倦情绪，甚至失去信心，最终导致了各种认识上的错误。2理论上的误解从机构改革方面来说，政府并没有为机构改1夏海政府的自我革命，北京中国法制出版社。2张志坚行政管理体制改革新思路，北京中国人民大学出版社。3周天勇中国政治体制改革总报告，北京中国水利水电出版社。2革提供一个系统的理论框架，也没有提供一个与之对应的、客观可行的评价体系，认为机构改革的理论基础和实践契机仅仅是裁减机构、精简人员以及职能转变。因此，如果对国内其他地区的改革经验，甚至
5、是国外行政理论以及行政模式采用“拿来主义”，忽视本地的具体实际情况将出现很大问题。3实践上的敷衍由于缺乏理论的正确引导，省级地方政府改革在实践上更多的体现为为改革而改革，换汤不换药的盲目的急进。其次是机构改革过程中机构职能分配的问题，其中包括L政府机构职能的越位问题，即政府职能与市场功能混淆、政府与事业组织混淆、政府与社会中介组织混淆。2政府机构职能的缺位问题本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。3政府机构职能的错位政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权，互相打乱仗。最后分析了改革过程中政府机构寻求自身利益的问题。4二
6、、成因分析针对政府机构改革面临的困难和问题，周天勇、张志坚、徐昕等人从不同角度分析了成因。综合起来主要有四个方面，一是改革缺乏系统性考虑5。相对于大的政治环境，政府机构只是其中的一个子系统，政党机构、人大机构、法院检察院机构、人民团体乃至国家大的政治制度、民主制度无不影响和制约着机构改革，脱离这些外部环境，不进行相关配套改革，政府机构改革的成效终究有限。二是独特的党政关系制约了政府职能发挥。6尽管从理论上讲，只有政府才有行政权力，但由于党在国家各领域的核心领导地位，党政关系必然极大地规定和影响着政府职能的发挥和机构的设置。组织机构上体现为“党政双轨行政”的独特结构，党的机构权多责少，政府机构责
7、多权少，形成行政的低效率和官僚主义。三是“大政府小社会”造成政府角色错位。在我国，政府承担了企事业单位的部分职能，企业、事业单位也承担了相当多的政府职能，无论政府还是企事业单位都无法充分发挥自身的职能，使得我国政府与西方发达国家政府机构相比也显得“大”和“弱”。7四是“官本位”等行政文化增加了人员分流难度。人员调整和分流是机构改革最大的现实难题。传统的“学而优则仕”的行政文化和“官本位”思想使政府机关人满为患。出于国情和稳定的现实考虑，需要分流的人最终只离开了极少数，改革总是在效率和稳定的平衡中艰难前行。国内有关机构改革问题研究的著述大致集中于执行力欠缺、机构设置不合理、职能交叉、人员冗余等突
8、出问题上。但地方机构改革问题的研究鲜有依据东部、中部、西部地区的差异对比分析，少有从经济基础和地方文化上提出具体解决的办法。在成因分析部分，杨帅也是从三个方面着手第一，行政观念落后。1992年10月，中央政府首次明确提出要转变政府职能，要求政府减少对市场的控制，精兵简政，以便进一步更好的服务人4杨帅新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例，湖南湖南大学出版社，2010，55周天勇中国政治体制改革总报告，北京中国水利水电出版社6张志坚行政管理体制改革新思路，北京中国人民大学出版社，1697徐昕执政资源论，北京中共中央学校出版社3民。而这些观念上的改变正式中国从传统计划经济体制转向中
9、国特色社会主义市场经济的必然要求。并在党的十六届六中全会中关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。并在十七大报告中将“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容予以强调。正是因为观念上的转变，我国传统的管制型行政模式，开始转为以公共服务为主要的“小政府，大社会”的政府机构模式，并且从20世纪80年代起我国省级政府机构改革有了质的飞跃。第二，行政机构改革指导理论发展失衡。由于机构改革在其指导理论的准备与反思上存在不足，使得改革因理论滞后而困扰着政府改革的思维，最终导致在选择改革战略与方针上与实际情况存在偏差。
10、每次改革却都或多或少的暴露出一些实质性问题，但是我们一直没有像西方发达国家一样建立系统的、具有较强理论性和有远见的指导理论体系。第三，公民民主意识发展不足。由于民主意识发展不足，在政府机构改革方便具体体现为省人民政府按照中央、国务院的要求进行省级地方政府改革后，公民对改革结果的评价却完全没有自己的话语权，即使有，也是对每次改革进行正面的评价。这使得中央和地方政府无法获得正确、客观的意见。同时也因为民主意识发展不足，某些政府官员认为政府公共行政行为往往高高在上而脱离民意，行政权力大于公民权力，公共行政人员成为了公民的管理者和统治者，公民只能被动接受或服从公共行政人员所指定的政策和规定，这就导致在
11、机构改革过程中机构任意增加或删减，完全凭某些官员的主管意愿，甚至是违背党中央和国务院进行机构改革的初衷。8不过，机构改革不是一蹴而就便可以将行政效率大幅提高，经济社会不断发展，地区差异尚未消除，杨帅等人的研究给新一轮的改革提供了理论基础和法律指导。三、解决办法和对策李和中，陈广胜9从西方政治制度变迁的视野，提出了决策、执行、监督相互配合、相互制约的观点，与深圳试行的“行政三分制”改革不谋而合。孙艺兵、孙志明从党政职能的合理配置与提高党的执政能力的关系出发，提出了精简设想。已经从政府架构的运行、改革开放以来城市政府职能的发展、建设服务型政府等角度提出的未来政府机构改革的设想10等。以上观点可集中
12、概括为三点首先，要准确定位政府，科学配置职能，恢复政府应有的地位、功能和作用。提高公众选举政府的参与度，调整和理顺党政关系，实现“四个分开”，促进“权力政府”、“全能政府”向“责任政府”、“有限政府”转变。其次，要借鉴深圳模式、顺德模式，尝试“行政三分制”，统筹党政机构配套改革。广东深圳市的“行政三分制”和顺德区“党政机构统筹改革”模式可谓是顺应了行政生态的改革要求。最后，要完善社会保障制度，畅通公务员进口和出口，重建行政文化和价值取向，缓解党政机关承担人员就业的压力，打破公务员终身制，尝试公务员聘用制，建立社会保障制度，激活人8杨帅新公共服务理论视域下的省级政府机构改革研究以湖南省为例，湖南
13、湖南大学出版社，2010，59李和中，陈广胜西方国家行政机构与人事制度改革，北京社会科学文献出版社10中国行政管理2010年第2、3、9期4才流动。11“行政三分制”方案主要是借鉴了香港和英联邦国家的改革做法和经验，对于东南沿海经济发达城市的政府机构改革有积极意义，但并非适用于全国其他地方，比如部分西部省份，经济相对落后、民族宗教问题突出、农业发展为主等现状都使得机构改革的侧重不同，不能完全照搬深圳市的成功经验。沈介华认为，地方政府机构改革首先要改进和完善西部欠发达地区行政执行的内部因素。西部地方政府切实理顺党政关系、政企关系，理顺地方政府与社会、地方政府与市场的关系，理清公平与效率的关系。西
14、部欠发达地区因局部利益的驱使，许多企业成为地方政府的附属，甚至有些政府部门本身就是其经济主体，这样导致政企关系模糊，企业无法成为市场主体。随着改革的进一步深入，这样全能式的地方政府为此，地方政府管理方式不能适应发展的需要。西部地方政府应该由微观管理为主转向宏观管理为主由直接控制为主转变为间接控制为主由行政手段为主转变为经济手段、法律手段为主。西部地区是我国整体的一部分，西部地区基本的法律体系框架已初步形成，地方政府的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面己基本上做到了有法可依，但无论从量和质的层面，和东、中部相比较，法制化程度都很低，与改革开放和市场经济发展的要求相比，其行政法制建设还比较滞后
15、，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高，这容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权。这与完善的公务员法制的目标还有很长的一段距离，为此要继续加强法制建设，建立起比较系统、完备、科学、规范的公共行政人员法律法规体系。其次，创造良好的西部欠发达地区行政执行的外部环境。加快西部欠发达地区经济的发展。西部欠发达地区行政执行的环境从根本上来说，是受该地区的经济发展水平的制约。因此，加快西部欠发达地区的发展，是优化行政执行外部环境的“造血”前提。加强西部欠发达地区基础设施建设和生态环境建设；争取中央对西部欠发达地区的政策性支持；培育和发展健康的市场环境、市场体系；适应社会转型需
16、要，大力发展西部欠发达地区教育、科技和卫生事业；重视西部欠发达地区的民族特性。12沈介华在研究政府机构改革的侧重在西部欠发达地区，从内外两个方面进行具体分析，就西部地区的改革有独到之处。江苏省委党校臧雷振认为，目前由于缺乏对“大部制”系统的研究和分析，所有的研究中对“大部制”的内涵和外延界定模糊。这种从组织结构角度出发解释“大部制”，纵然强调了我国行政管理体制改革的部分重要内容，蕴含人们对行政管理体制改革的期望与要求及衡量标准，但是，如果实行“大部制”是简单地部门合并或者拆减，“大部制”改革就难以跳出历史的拘囿与窠臼而成为我国政府改革的里程碑13。臧雷振教授虽然指出了目前在大部制研究中存在的不
17、足和问题，但他也没有对大部制这一新概念做出很好的界定。11孙艺兵，孙志明党政关系视域中的执政能力建设，北京人民出版社，2009，283012沈介华我国西部欠发达地区行政执行问题与对策研究，北京高等教育出版社，2006513臧雷振“大部制”改革理论审视及路径新释，载甘肃行政学院学报，2008,61631675汪玉凯就最新一轮机构改革的方向分析认为，大部制有利于理顺政府与社会、政府与市场的关系。大部制改革不同于传统的机构改革模式，其突破方向是“小政府、大服务”。通过大部制模式把相关的职能和权力统一集中在一个部门之中，这样，在政府机构设置中，这就能摆脱因部门设置过细而形成的囿于单一行业甚至部门利益的
18、思维和行为定式。大部制主要强调加强政府的宏观调控功能，这就使大部有可能会从公共利益的角度思考如何创造一个有利于不同利益主体、不同行业之间的和谐共处、协调发展的制度环境，突出政府的公共服务职能，更多地思考如何更好的为市场服务、为社会服务的问题。14众多学者都主要是从社会主义市场经济体制深层次的需要和深化行政管理体制改革两个方面来论述实行大部门体制的原因。四、就目前研究状况的评述根据以上描述便可发现，有部分学者以新公共服务理论作为地方政府机构改革的理论依据，也有在突出大部制背景下，研究地方政府改革的问题与对策。在地方性上，沿海城市和中部部分省市都有实证剖析当地状况，从自身出发，具体问题具体分析，从
19、而得出行之有效的解决方案。但我们对政府机构改革的认识大多注重中央政府职能关系的理顺，强调政府宏观层面的机构改革从而建立中国服务型政府。对于中西部欠发达地区的省级政府予以关注较少，且对于其机构改革中暴露的独有问题却没有进行深刻的认识和研究。所以，结合中西部地区实际状况进行系统地探讨分析的文章，则更是凤毛麟角。但也不可忽视这些研究的成果，从宏观上把握中央政府机构改革的主体思路，借鉴其他地区的成功经验和失败教训。以此避免死搬硬套，提取有效资源灵活处理、分析研究因地制宜的困境摆脱方案。参考文献1邓小平邓小平文选（19751982年），北京人民出版社，1983，2882杨帅新公共服务理论视域下的省级政府
20、机构改革研究以湖南省为例，湖南湖南大学出版社，2010，53汪玉凯大部制改革从“九龙治水”到“一龙治水”，载公共行政2008年第2期。4王四方“大部制”改革研究综述及前瞻，载当代社科视野2008年02期。5陈庆云公共政策分析，北京大学出版社2006版，第10页6美珍妮特V登哈特，罗伯特B登哈特新公共务服务服务，而不是掌舵，丁煌译，北京中国人民大学出版社，2004，第6页7杨凤春中国政府概要，北京大学出版社2008年第二版，第293页。8詹成付、白钢基础民主政治建设有待加强，民主与科学，2004年第8期9胡锦涛高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，十七大14汪玉凯中国
21、的“大部制”改革及其难点分析，载学习论坛，200836以来重要文献选编（上），中央文献出版社2009版，第25页10傅明贤市场经济与政府职能及机构设置，湖北人民出版社，1998，第92页。11美李G鲍受特伦斯E迪尔组织重构艺术、选择及领导，桑强译，高等教育出版社，2005，第60页。12美詹姆斯汤普森行动中的组织行政理论的社会科学基础，李友梅译，上海人民出版社，2007，第49页。13刘坤大部制组织理论基础论析，载学术论坛2008年第8期。14张志坚行政管理体制改革新思路，北京中国人民大学出版社，16915夏海政府的自我革命，北京中国法制出版社，17016唐铁汉深化行政管理体制改革，北京国家行
22、政管理学院出版社,200617周天勇中国政治体制改革总报告，北京中国水利水电出版社18徐昕执政资源论，北京中共中央学校出版社19李和中，陈广胜西方国家行政机构与人事制度改革，北京社会科学文献出版社20李文良中国政府职能转变问题报告，北京中国发展出版社，2003，283021陈天详政府再造的理论与实践，北京中国人民大学出版社，2007，171022石亚军施正文积极推进大部制改革的几点思考，中国行政管理杂志2008年第2期，第9页23拉赛尔无缝隙政府，北京中国人民大学出版社，200224薛则凌行政体制改革研究，北京北京大学出版社，2006，334025孙艺兵，孙志明党政关系视域中的执政能力建设，北
23、京人民出版社，2009，283026王楷模关于行政体制改革中几个关系问题的理论思考，载西北大学学报哲学社会科学版,2008,0327中国行政管理2010年第2、3、9期28沈介华我国西部欠发达地区行政执行问题与对策研究，北京高等教育出版社，2006529臧雷振“大部制”改革理论审视及路径新释，载甘肃行政学院学报，2008,616316730汪玉凯中国的“大部制”改革及其难点分析，载学习论坛，2008331王晓一大部制改革西方国家的经验及其对我国的启示，载教学与研究2008年第3期。32倪星行政组织理论，高等教育出版社，2007，第6085页。33BRYNJOLFSSON,E，HITT,L，M，
24、THECATALYTICCOMPUTERINFORMATION，TECHNOLOGY,ENTERPRISETRANSFORMATION,ANDBUSINESSPERFORMANCE，INTERNATIONALCONFERENCEONTHEECONOMICANDSOCIALIMPLICATIONSOFINFORMATIONTECHNOLOGY，JANUARY27,2003,WASHINGTONDC，2003734ARIELDINER,TRICHURKBALKRISHNAN,ANDJOSEPHWAMBIAPOLITICALECONOMYANDPOLITICALRISKSOFINSTITUTIONALREFORMSINTHEWATERSECTORPAPERPRESENTEDATTHESOCIALORDERANDADANGERSPECIESACTCONFERENCE,UNIVERSITYOFWYOMING,APRIL2426,200135DAVIDRICHARDSTHENEWMANAGEMENTINACTIONMOXFORDOXFORDUNIVERSITYPRESS,2002
