1、1“结构功能”视角下社会救助法的救济功能摘要 现代社会救助法的救济功能已超脱于传统观念，呈现出积极性和发展性特点。立足结构功能视角，考察转型期我国社会救助法的救济功能，其发挥深受社会经济结构、社会政治体制和社会救助法自身结构的影响。我国城乡二元经济结构内在地要求社会救助立法关注公平救助；民主政治体制强调国家承担根本救助责任；而社会救助法自身的结构要求社会救助立法更加关注社会救助权的程序保障机制的建构。我国社会救助法征求意见稿的完善对此应当予以关注。 关键词 社会救助法；救济功能；结构功能；国家责任；救助程序 中图分类号DF4799 文献标识码A 文章编号1000-4769（2013）05-00
2、99-07 社会救助法是我国当前重要的社会立法，其救济功能在于对不同主体利益、不同社会力量和社会秩序予以整合，并在实现利益合理配置、社会秩序和谐的同时，实现被救助主体的权益。面对转型期我国特有的国情城乡二元分离、结构转型、体制改革同步，体制摩擦、机制摩擦与结构冲突、角色冲突、利益冲突并存， 1经济在快速发展的同时带来了对原有社会结构的解构与重构。不少主体在此过程中无法实际参与社会的运行，无法分享社会发展带来的利益成果，也无法获取足够社会资源合理实现自我角色。在社会系统运行中要解决各主体间的社会冲2突、合理实现“以人为本”的价值导向和目标，就应当在社会公平正义价值的引导下，建构和完善社会制度对社
3、会利益进行调整和分配，而作为人权保障兜底作用的社会救助制度的建构、完善无疑是其中应有之义。本文从“结构功能主义”视角对社会救助法的救济功能予以探究，以期在合理实现社会救助法的法益目标的同时，试图对以上问题作出解答。一、结构功能主义视角下社会救济功能作用机理 “结构功能主义”是由帕森斯于 20 世纪 40 年代首次提出的对社会予以阐释的一种方法论或分析范式，其认为社会结构是由经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化系统四个部分不同功能的纵横多层次的子系统构成的社会总系统。不同系统在社会结构中发挥着不同功能：经济系统具有适应（Adaptation）功能，即社会系统在其外部环境中获得足够的资源并在该
4、系统中进行配置的功能，由经济机制完成；目标达成功能（Goal attainment） ，即政治系统具有确定社会系统目标、分配资源和引导主体实现目标的功能，由政治体制完成；整合功能（Integration） ，即社会共同体系统具有维持或协调系统各部分一致性的功能，其使系统各部分协调一致作为一个整体发挥作用，处于核心地位，主要由法律和其他社区共同体制度（如军队等）完成；维模功能（Latency pattern maintenance） ，即文化系统具有维护共同体价值和消除主体内部冲突的功能。并且，社会结构功能作用模式是一个纵横多向的立体作用模式，纵向上每个社会系统的子系统都可以进行结构功能分析，横
5、向上各子系统存在结构功能上相互影响，不同系统在共同体共3同价值体系引导下，不断地分化、沟通、整合，实现着整个社会系统的稳定和社会秩序的平衡。 结构功能主义分析模式强调纵横多层次子系统及各子系统间的相互作用对社会系统的影响，即强调多重因素（多层因果关系）及多重因素相互作用对一事物（制度）运行过程的影响。此分析模式为从多层次、多角度对社会救助法救济功能的实现予以分析提供了可行性进路，亦增加了分析的深度和解释力。从结构功能视角而言，社会救助法作为被救助主体权益保障机制和社会救济功能的制度承载，是一个独立的系统，社会救助法救济功能的合理实现深受与其共同作用的经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化系统
6、的影响，即社会救助法救济功能的实现深受其所处的经济、政治和法律等制度的影响。具体而言，首先，我国社会救助法救济功能的合理实现深受城乡二元经济体制的阻碍。城乡二元经济体制所造成的城乡二元社会救济机制阻碍了社会救助法救济功能的合理实现。其次，我国现行民主政治体制下，社会救助法救济功能的合理实现依赖于政治系统对被救助主体权利的确认、对相关资源的合理配置以及引导或明确适格主体承担适当责任。再次，法律作为一种系统整合机制，具有协调各系统、使系统整体效率最大化的功能。要合理实现社会救济功能就应当对社会救济法予以合理的建构和完善。最后，社会共同体价值体系是实现各功能合理发挥、社会结构运行动态平衡或社会秩序结
7、构化的基础性前提，不同的共同体价值影响着不同的社会结构和功能的实现， 2社会救助法救济功能的合理实现有赖于共同体价值的引导。不可否认，作为一种方法论或分析进路，结构功能主义因其4一贯的宏观研究取向而广受诟病。但本文对社会救助法救济功能及其实现的分析，不仅有宏观的结构分析，更有具体制度和规范的研究，从而力求克服宏观分析的不足，以增强研究的实用性和可行性。 二、社会救济功能的嬗变与定位 正如默顿从结构功能视角将功能界定为可观察到的有助于一定系统调试的客观结果而不是主观意向（目的、动机、目标等）一样， 3 “法律功能是指法律作为体系或部分，在一定的立法目的指引下，基于其内在结构属性而与社会单位所发生
8、的，能够通过自己的活动（运行）造成一定客观后果，并有利于实现法律价值，从而体现自身在社会中的实际特殊地位的关系” 。 4这一定义使法律功能区别于应然性的法律价值、主观性的法律目的以及变动性的法律作用，突显了法的功能所独有的特征或属性。有鉴于此，可从结构功能视角将社会救济功能界定为作为一个独立的系统并以实现特定的立法目的或价值为导向的社会救助法同特定的社会、政治、经济和文化结构相互作用而产生的客观结果。 “任何的法律发展都建立在社会发展之上，而所有的社会发展则在于人及其关系在时间进程中发生改变” 。 5社会救济功能的发展变迁同样深嵌于社会发展及其结构的变迁之中，不同的社会结构决定不同性质的社会救
9、济功能。不管是欧洲早期的济贫活动还是我国封建专制时期的救济活动，都带有恩赐性质，社会救济功能更多地表现为维护政治统治或经济秩序的工具性功能。因为在社会结构之中，法律系统深受政治系统的影响，统治阶级会通过法律命题强制保护自己利益的实现。 6随着经济的发展，社会结构发生了质的变化社会阶层断裂、贫富差距5巨大、社会冲突尖锐，许多社会主体已被甩到了社会体制之外，必须要在制度上对整个社会利益的分配作出调整。欧洲国家先后宣布进入福利资本主义社会，利用社会救助制度来调整利益分配、调节社会结构的平衡。20 世纪中期以来各国社会救助法先后转型，成为真正的权利型立法，欧洲国家社会救助立法成为权利型立法一般都在其宣
10、布成为福利性国家之后，而美国则在“戈德伯格诉凯利案” （Goldberg v. Kelly， 397 U.S. 2541970 ）后，日本则在 1947 年日本宪法制定后。以保障主体真正享有权利为最高目标，社会救济功能则最大程度上发挥了其调节利益分配、调和社会力量、维护和谐秩序的社会整合性功能， 7正如哈贝马斯所言， “现代法之所以出现，就是为了填补不堪社会整合之重负的社会秩序功能的缺口。 ”8随着人权入宪、市场经济体制的逐步确立以及社会分配价值由“效率优先兼顾公平”向“更加注重社会公平”转化，我国社会救济功能也由传统维护政治统治或经济秩序的工具性功能转向为现代调节利益分配、调和社会力量、维护
11、整体秩序动态平衡的社会整合性功能。 作为整合经济系统适应功能和政治系统目标达成功能之一的社会救助法的制定与实施的关键，在于其所承载的社会救济功能的合理实现。因为不管是经济系统适应功能还是政治系统目标达成功能发挥作用所形成的利益分配或社会秩序格局，只有在法律系统的整合之下，才具有正当性、合法性，亦只有在法律（权益）的合理实现过程中得以实现，正如罗尔斯所言：“法律秩序对某个已完全确定的领域行使一种最后权威。法律确定了那种所有其他活动都在其中发生的社会基本结构。 ”9当下，我国社会救助法救济功能的合理实现不仅6受制于特有的社会经济结构和政治体制，更在于整合与支撑这些系统运行的具体社会救助法律制度的建
12、构和完善。 三、社会经济结构与社会救济功能的彰显 社会救助法作为社会共同体系统整合功能的承载深受其所处的社会经济结构的影响。转型时期，我国城乡二元经济体制导致社会救助结构失去了动态平衡，致使被救助主体权益难以得到平等的维护。社会救济功能的合理实现、被救助主体权益的平等维护有赖于在城乡一体化理念下社会救助机制的建构和完善。 （一）社会经济结构理论视角 经济系统作为利益供给和配置机制，是社会救助系统运行资源的来源，是社会救济法救济功能实现的保障。不同的利益配置结构影响着救济功能实现的程度。我国城乡二元经济结构所维持的利益分配机制向城市倾斜，严重影响社会救济法社会整合功能的实现。制度化是一种社会结构
13、得以建立和维持的过程，制度化的互动模式则构成了社会系统。10二元经济结构不仅形成了经济地位不等的社会阶层，形成了工人、农民和农民工的三元结构，加深了不同主体间在政治、经济、文化和心理上的差距，更棘手的是这种利益分配机制作用于法律机制而形成的城乡二元的社会救助法律机制，使得被救助主体平等救济权利缺失，占人口 20%的城镇居民享受 89%的社会保障经费，而占人口 80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的 11%。 11以城乡二元经济结构为基点的社会运行系统在城乡不平等的价值导向下，会进一步加剧城乡社会救助结构的分化，阻碍以利益分配合理、各社会力量相生相容、社会秩序和谐7有序为目标的社会救助法整合
14、功能的合理实现。 具体而言，正如罗尔斯分配正义原则：“每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制都拥有相同的不可剥夺的权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的；社会和经济的不平等应该满足两个条件：第一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益” 12 。作为分配正义实现和承载机制的社会救助制度更应如此。公平、公正的社会救助价值理念应是社会救济功能运行的最终目标和实现的基础性前提。现代西方国家经济体制下所形成的社会救助制度不管是理念、具体制度建构还是改革都秉承着对实质公平的追求，而我国城乡二元经济体制造成的城乡二元社
15、会救助结构不仅严重影响了城乡社会救助资源的公平配置，阻碍了社会救济功能的合理实现，更加剧了城乡社会资源配置的差距，必须予以修正。我国社会救助法的救济功能合理实现有赖于在城乡平等价值理念下，建构合理的社会救济功能承载制度，合理发挥各系统的结构功能。 （二）城乡社会救助平等与社会救济功能的彰显 我国城市社会救助体系自城市最低生活保障条例 （1999 年）颁布以来已经逐步形成，然而深受传统城乡二元体制的影响，农村社会救助体系依然未建立，社会救济功能未得到合理的发挥，使得农村主体的生存权、发展权未得到平等的保护。因此，要实现社会救助法救济功能的正常发挥，实现城乡社会救助结构的平衡，关键在于在城乡平等的
16、价值理念导向下，完善农村社会救助体系。 8第一，完善农村社会救助法，建构城乡一体化的社会救助法律体系。目前我国农村社会救助的政策或法律规定除了关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知 、 五保供养条例等低位阶的规定外，几乎处于空白， 社会救助法征求意见稿亦未作出合理规定。要建构城乡一体化的社会救助法律体系，亟待从以下方面对我国农村社会救助法予以完善：首先，社会救助法立法中必须秉承城乡一体化的理念建构和完善相关社会救助法律法规，实现全国社会救助主体权利义务配置的对等和公平；其次，以现行城市最低生活保障条例为基准，建构农村最低生活保障制度，从而在扩大农村社会被救助对象、维护农村社会救助主体权益的
17、同时，为实现城乡最低生活保障制度的联动提供制度基础；再次，建构、完善农村专项救助制度和临时救助制度，如医疗救助、住房救助、教育救助等，实现农村社会救助制度的综合化、体系化，最大程度地维护农村被救助主体的权益；最后，在建构以最低社会保障制度为核心，其他专项救助或临时救助制度为辅助的农村社会救助体系的同时，必须合理地规制各救助制度间的冲突，实现各救助制度间的良性互动。此外，建构城乡社会救助一体化的信息共享平台，打破城乡户籍制度壁垒，实现对各救助主体对等的救助（当然农村主体依其身份证所在地救助标准） ，特别是实现对农民工社会救助权益的维护。 第二，建构合理的农村社会救助保障金体系。目前，我国城乡间社
18、会救助保障金的投入极不合理。 “在投入结构上，农村贫困面、贫困深度都甚于城市，且农村救助对象占全国低保救助总人口比重超过了 60%，而社会救助的投入却显著低于城市， 十一五时期国家财政投入农村低保9的资金只占总投入的 40%左右” 。 13同时，从社会救助法征求意见稿中可知我国农村社会救助保障金主要由县乡级政府予以筹集，不仅因不同县乡的经济发展差异导致社会救助不对等，而且大部分县乡级政府因本身财政有限，难以实现社会救助目的、合理发挥社会救济功能。要合理发挥社会救助法的救济功能，社会救助保障金应当结合城乡社会救助的现实需要予以合理配置，可从以下几个方面着手：其一，要有常规化和制度化的资金投入机制
19、； 其二，要合理确定中央和地方政府资金投入的比例关系，根据各地方实际情况采取不同的财政转移支付制度； 其三，要建立需求变动情况下的资金投入调节机制；其四，在财政供应总量的控制中， 应该建立“有控制的需要导向”机制。 14 四、社会政治体制与社会救济功能的践行 不同政治体制下，主体具有不同的角色地位，承当着不同的结构功能。转型期，我国特有的政治体制以及与之相一致的主体角色和结构的设置影响着社会救济功能的合理发挥。因此，在我国特有的政治体制和主体结构下，合理定位主体应承载的职责和建构合理的主体责任实现机制，对社会救助法救济功能的合理实现具有重要的现实意义。 （一）社会政治体制理论视角 “一个特定社
20、会的法律体系只有参照社会结构来研究才能被理解” ，15不同的政治体制以及与之相一致的主体角色和结构决定着法律的不同功能导向，影响着法律功能的发挥。社会救济功能的实现深嵌于其所属的社会政治体制和主体结构之中，实施社会救济成为国家必须履行的义务，国家成为社会救济功能合理实现的法定主体，而个人、社会对10社会救济功能发挥的影响则只是道德上的。因此，在特定政治体制下，会有特定的主体结构，亦只有特定主体能直接影响社会救济功能的发挥，社会救济功能的合理实现有赖于不同主体合理履行自身的职责。 政治体制在我国社会救助法救济功能的实现过程中，承担着对被救助主体合法（地位或角色）权利的确认、对相关所需资源的合理配
21、置以及引导或明确适格主体承担适当责任的功能。而政治体系功能的合理实现，继而合理实现社会救助法的救济功能，在我国民主政体下，依赖于国家责任适当履行。因为作为发展中国家，我国社会主义民主政治体制发展尚不完善，虽然具有形成“国家社会市场”多元主体结构的趋势，但国家主体独大、其他主体弱小依然是其主体结构的本质特征。具体而言可归结为以下几点：首先，国家成为最大的义务性主体在于对自身合法性的证成， “（国家）政府的目的是给组成这一整体的每一个人以最多的福利，使他们免受贫困” 16 ；其次，我国特有的社会结构、经济运行中国家干预的惯性以及家国一体的儒家文化都使得国家在社会救助制度的建构和社会救济功能的发挥中具有不可替代的主导地位；再次，转型期我国社会组织独立性较弱，一般依附于公权力机关的客观现实，亦决定了国家应当成为社会救助的主体。但现实远远落后于理论，特别是在农村地区，社会救助大部分依赖于儒家文化中家族的道德力量，虽然“文化在每个行动和制度中制造了意义的增量 ”17 ，但农村社会救助不能仅依赖于这点文化制造的“意义的增量” ，必须发挥国家主体责任的作用。 （二）国家责任与社会救济功能的践行
