1、1“肯定性行动计划”在美国少数民族高等教育领域的兴衰摘要：“肯定性行动计划”是美国政府为缓和消除在就业、教育等领域的种族和性别歧视，自 20 世纪 60 年代中期以来实施的民族政策。这项政策在美国高等教育领域实施 40 多年间发生了巨大的变化：关国联邦政府由积极到不积极再到部分州废止。通过梳理“肯定性行动计划”实施的兴衰历程，分析美国少数民族高等教育权利的法律保障问题及对我国少数民族教育政策的启示。 关键词：肯定性行动计划；美国少数民族；高等教育 中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）05-0091-05 美国是一个由移民组成的多族群国家，除主导性族群白
2、人盎格鲁-撒克逊族群（White Anglo-Saxon Protestant）之外，还包括非洲裔美国人、亚裔美国人、土著人（包括印第安人、阿拉斯加人、爱斯基摩人、阿留申人等） 、西班牙裔美国人、爱尔兰裔美国人、意大利裔美国人和犹太裔美国人等族群。这些族群可以统称为美国的少数民族。由于历史原因，这些群体在美国社会中长期处于弱势地位，他们在就业、教育等领域中经常受到歧视。经过长期斗争，20 世纪 60 年代中期以后。这些少数民族在“肯定性行动计划” （affirmative action programs）的帮助下，各方面的权益逐渐得到一定保障。 2一、 “肯定性行动计划”在美国少数民族高等教育
3、领域的兴衰 1.“肯定性行动计划”产生 20 世纪 60 年代初，美国“国内种族歧视问题已经成为 20 世纪 60 年代美国对外关系的最大负担。 ”由此引起的美国黑人民权运动和妇女运动风起云涌，争取平等自由权利的运动如火如荼，迫使美国国会 1964 年通过了民权法 ，从法律上承认黑人等弱势群体的公民权利。 “肯定性行动计划”就是在这种历史背景下产生的，它是联邦政府推出的一项旨在维护少数民族等弱势群体利益为目标的政策。 该政策在美国现代族群关系史中是最重要、影响力最深远的种族和族群政策。作为反歧视的一种方法，自上世纪 60 年代初期开始的“肯定性行动”一直是美国政府必须面对的一项基本民权政策，也
4、是国会立法及最高法院的民权案件中常涉及的一个题目。主要在教育、就业、政府合同承包及住房等领域内实施。在民权运动浪潮推动下，联邦政府为消除对少数民族的歧视而推出了多达 167 条法律、法规和行政命令，保障少数民族的公民权利。 “肯定性行动计划” “不仅是寻求权利和理论的平等，而且要寻求事实和结果的平等。 ”它不是单纯为了结束歧视性行为，为了给历史上或现实中被否定了机会的，或为预防将来重新出现的歧视某类人中合格的个人提供机会。 1961 年 3 月，美国总统约翰?肯尼迪签发了第 10925 号行政命令（Executive Order 10925） ，首次使用了“肯定性行动” （affirmativ
5、e action）一词。该命令要求“合同商不得因种族、肤色、信仰或所来自国家而对任何雇员或求职者进行歧视。合同商要采取肯定性行动以3确保求职者得以受雇，雇员在受雇期间受到公平待遇。 ”为此还成立了“总统平等雇用机会委员会” （Presidents Committee on Equal EmploymentOpportunity，简称 PCEEO） ，1964 年的民权法继承并发展了这一命令的精神，要求结束种族隔离，消除种族歧视，并为“肯定性行动计划”的实施提供了法律依据。该法案第 7 条规定：禁止任何私人雇主、公私立教育机构、劳工组织或劳工管理培训计划，以个人的种族、肤色、信仰或民族血统为由对
6、其进行歧视，禁止歧视的范围包括招聘、甄选、分配工作、调动、解雇、晋升、薪俸、病假、医疗保险、退休及退休金等方面。1965 年 9 月，林登?约翰逊总统签署了著名的 11246号行政命令：平等的雇用机会 （Executive Order 11246-Equal employment opportunity） 。这个命令是“肯定性行动计划”形成的关键文本。它规定：“承包商不因种族、肤色、宗教、性别、国籍而歧视任何雇员或就业申请。承包商将采取积极行动，不分种族、肤色、宗教、性别或民族起源，确保申请人受雇，并保证员工的就业待遇。 ”该命令后来经过多次修订。其中影响最大的是 1967 年的 11375
7、号行政命令，它禁止联邦政府和联邦承包商在就业方面对少数民族进行歧视。 2.“肯定性行动计划”的发展 20 世纪 60 年代至 80 年代初，联邦政府对“肯定性行动计划”的实施持积极态度，做出了大量的实际行动。劳工部联邦合同管理办公室（Office of Federal Contract Compfiance Programs，简称 OFCCP）代替 PCEEO 成为美国总统授权负责落实 11246 号行政命令的主管部门。OFCCP 先后多次发布 11246 号行政命令的具体实施条例。特别是 20 世纪470 年代初期， “肯定性行动计划”开始在高等教育领域实施。如：1972年，OFCCP 与卫
8、生、教育和福利部合作颁布了 11246 号行政命令的高等教育实施条例，在高等教育的招生、就业等领域实施肯定性行动计划，保护少数民族的平等高等教育权和平等就业权。再如：1980 年，卡特颁发的 12232 号行政命令规定，教育部长为每个局设立年度指标，增强传统的黑人学院和大学参与联邦主持项目的能力。1981 年 9 月，里根颁发的12320 号行政命令对该行政命令进行了修订。其中规定：为使传统的黑人学院和大学在联邦资助项目中的参与度明显增强，教育部长每年要监督、协调、开发一个联邦计划项目。 3.“肯定性行动计划”的衰败 20 世纪 70 年代以来，白人学生以“反向歧视”的理由，控告高校实施“肯定
9、性行动计划”的控诉逐渐增多。首先发难的是马克?德夫尼斯诉华盛顿大学法学院案。马克?德夫尼斯连续两年申请进入华盛顿大学法学院学习，未获得录取。1970 年，他以华盛顿大学对少数民族实行“不严格的录取标准” （less exacting standards）违反了第 14 条宪法修正案为由，将该大学起诉到了地方法院。1971 年，地方法院判决华盛顿大学败诉，德夫尼斯如愿进入华盛顿大学法学院学习。1974 年，法学院上诉到联邦最高法院。但联邦法院认为德夫尼斯即将毕业，审理这种“问题已过时”的案子毫无意义，回避司法判决。实际上，之所以回避判决，是因为大法官们遇到了两难选择，一方面要维护宪法第 14 条
10、修正案的权威，另一方面又不能违反 11246 号行政命令。 “肯定性行动计划”与宪法第 14 条修正案相抵触的情况，还给另一位大法官带来了挠头的案5件。加州大学戴维斯分校为了维护历史上对少数民族的不公正待遇，决定从 1973 年起实行特殊招生计划（the special admission） ，为少数民族预留招生名额。令校方意外的是，这项招生政策引发了全美瞩目的诉讼大案“加州大学校务委员会诉巴蒂案” （Regents of the University of California V.Bakke）1973 年和 1974 年，越战退伍军人、白人阿兰?巴蒂两次以“弱势申请者”名义申请加州大学戴维
11、斯分校医学院，均被拒绝。巴蒂向最高法院提起上诉，称该学院的特殊招生计划以种族为由将他拒之门外。违反了宪法第 14 条修正案。在困难的判决面前，大法官运用了“双重判决” （DoubleDecision）巧妙地解决了两难判决问题。判决戴维斯分校招生政策违反联邦宪法的平等保护条款，同时还判决肯定性行动计划不一定违宪，州立大学（虽然不能公开地预留名额）可以适当地将种族和民族背景作为录取学生的附加因素，以达到学生群体的多元化。之后， “多元化”成为对少数民族照顾的理由。由于部分少数族群成员仍旧在社会经济地位上与主流群体相距甚远，进而造成在高等教育领域内的族群成分过于单一化，为此带来了诸多问题，为了保持多
12、元性，适当地考虑种族或族群因素仍旧很有必要。当然，强调“多元化”不过是权宜之计，不可能一直持续下去，也不可能解决族群之间不平等的根本问题。 相对于预留名额的特殊招生计划而言，哈佛大学对少数民族实施照顾的“加分政策” （race-plus）较为隐秘，不易引起白人的抵制情绪。后来的实践证明，种族加分政策保证了哈佛大学的少数民族人数比例。1979 年，联邦政府发布的指导性文件指出，尽管为少数民族预留名额是6违反宪法的，但高等院校可以通过“追求数字目标（numberial goal）来达到学生主体种族多元化的目的。 ” 巴蒂案的双重判决对“肯定性行动计划”的后来发展产生了深远的影响。判决词中对“配额”
13、和“种族”的区分，被后人称为“巴蒂案中的骑墙行为” 。判决要求，在不为少数民族预留名额的前提下。 “种族”照顾可以被视为是招生的加分因素，以利于确立一个有教育益处的多元的学生群体和学校社区。这个案件的支持者们在招生中回避“配额制” ，而采用更隐蔽的方式来使少数民族的招生人数达到一定比例。这一判决为“肯定性行动计划”在美国公立高校中的实施奠定了法律基础。 20 世纪 80 年代后，随着白人“反向歧视” （指从歧视少数民族变成了歧视白人）呼声的高涨。政府和高校对“肯定性行动计划”的态度逐渐转向了不积极，一些州最终走向了废止。 “肯定性行动计划”在美国正迅速改变。1996 年 11 月，加利福尼亚州
14、议会通过了 209 号方案（全称是“加利福尼亚民权运动” ） ，宣布该州的公共就业、公共教育以及公共合同领域取消对少数民族和妇女的肯定性行动政策。 “肯定性行动计划”在该州被迫结束。同年，美国第五巡回上诉法院对得克萨斯州霍普伍德诉讼案裁决，禁止该州的公立大学在招生和财政资助时考虑种族因素。同时，路易斯安那州和密西西比州也给“肯定性行动计划”的实施划上了句号。后来，华盛顿州、科罗拉多州、马里兰州、密西根州、俄勒冈州等也先后通过法案或制定政策，限制大学在招生、财政资助和雇佣方面继续实施“肯定性行动计划” 。2008 年金融危机以及美国经济长期不景气，导致黑人失业率增加。这使得黑人不断地把不满情绪发
15、泄到其他少数民7族和白人身上，影响了美国社会的稳定和团结。 在“肯定性行动计划”实施 40 多年的时间里，它经历过两次重大变化，先是从维护少数民族高等教育权走向补偿少数民族高等教育权，继而又从补偿少数民族高等教育权走向维护所有族群的平等的高等教育权。“肯定性行动计划”最初是为了消除长期存在的对黑人和妇女的歧视，使资历或业绩与白人男性相同的黑人和妇女能够得到同样的工作和学习机会。但在具体实施过程中发现，黑人等少数民族由于历史等原因，根本没有能力与白人进行平等竞争。因此，该计划逐渐变成了补偿性的行动计划，在高等教育升学等领域给予少数民族以某些优待和照顾，补偿少数民族在竞争能力上的不足。这种补偿实施
16、不长时间后，由于补偿的方式不恰当（比如为少数民族预留招生名额） ，也因为某些少数民族社会经济地位的快速提高（如从 70 年代末期开始，随着亚裔美国人就业状况和受教育程度的迅速提高，该群体在社会经济地位上不但不逊于白人，甚至在某些领域还超越了后者）等原因， “肯定性行动计划”遭到白人的强烈反对，以至于很多州取消了这项行动计划。 二、加强基础教育平等权方面的立法是解决美国少数民族高等教育平等权的根本保障 “肯定性行动计划”的发展历程表明，这一政策本身只能算作是美国政府针对民族间存在的社会经济地位上的巨大差距所开出的“治标不治本”的过渡性药方。它将目标定位在成年人身上，使得民族不平等的问题始终无法得
17、到根本解决。约翰逊总统在霍华德大学的一段讲话对此作了形象的比喻：“你不能把一个多年被铁链锁住脚的人释放。把他带8到比赛起跑线上，然后说：你可以自由地与别人竞争了 ，而且仍自信你做得完全公平。 ”笔者在这里想说的是关于“起跑线”的问题。 “肯定性行动计划”的目标群体是那些高中毕业程度以上或者已经具备工作能力的成年少数民族成员，事实上，这些青年和成年人在到达“起跑线”之前，已经接受了若干年的初级和中级教育。因此可以说。真正造成族群间差别的“起跑线”不是在申请进入高校阶段，而应该在学前教育、小学和中学教育阶段。正是因为在这些阶段的民族差距问题没有得到较好的解决，才导致了“肯定性行动计划”无法从根本上
18、解决民族间在社会经济地位上的差距。 “肯定性行动计划”的困境在于各民族的社会经济地位差距尚未明显缩小之前，定位于高等教育入学申请者或其他成年人水平上，最终必将会逐步发展到白人再也无法容忍而政府又找不到可行性替代方案的境地。从该政策的历史发展进程看来，它缺乏牢固的基础教育支撑这个缺陷已日益明显，进而导致其陷入无论如何修订都难以平衡各民族间的矛盾这样的窘境。因此，要想根本解决少数民族高等教育问题，在加强基础教育平等权立法上多下功夫，要比只在高等教育阶段实施补偿行动重要得多。 三、对中国少数民族教育政策的启示 1.深思美国“肯定性行动计划”产生的负面影响和问题 首先， “肯定性行动计划”发展到现在，
19、对曾经受益的部分少数民族成员造成了相当大的负面影响，这一点值得我们深思。其实，真正实现民族平等，扶持和加强中国少数民族的基础教育，才是实现其高等教育平等权的最佳途径。其次，深思是否应该用政策来干预民族之间的高等教育不平等问题。对于优惠政策的实施，马戎教授分析得十分透彻：9“在优惠政策实行了一段时期（一代或两代或 30-50 年）之后，优惠政策的实施逐渐引发一种政策设计者始料不及的局面：被优惠族群（即原来的劣势族群）的第二代、第三代逐渐把这些优惠政策看做是本族群当然的既得利益 ，因而感激之情渐渐淡化；同时在这些优惠政策实施中被排斥的族群（即原来的优势族群）的第二代、第三代则逐渐开始对自己居于不平
20、等的竞争地位感到愤愤不平，认为自己受到歧视并成为实质上的劣势族群 。新的潜在的族群矛盾会在这种气氛中酝酿产生，社会上的族群关系进入优惠政策推行中的第二阶段即政策调整期。一般情况下，二代至三代的时间尚不足以完全改变优势族群和劣势族群双方原来的结构性差异，但可以在一定程度上缩小差距，在局部地区（如城镇）这些差距可能基本消除。这时，族群优惠政策的正面作用（即对原劣势族群成员进行扶助）的效果将逐步减弱，而其负面作用（即激发原优势族群成员的不满情绪）将逐步增强。在这样的形势下，政府就需要考虑调整政策，逐步缩小对少数族群的优惠幅度，最终引导全社会进入族群发展的第三阶段，即彻底取消族群优惠，实现族群之间的完
21、全平等。 ”美国照顾少数民族高等教育权的“肯定性行动计划” ，由于最初方式不恰当，而遭到部分白人的强烈反对，引起大量诉讼。 因此，在考虑是否使用优惠政策以及把握优惠政策的尺度来调控少数民族高等教育平等这一问题时，应采用汉族人能够接受的方式，照顾中国的少数民族和弱势群体，是中国政府应该采取的措施。 2.提高基础教育实力，保障少数民族高等教育平等权 从美国“肯定性行动计划”的兴衰来看，要想根本解决少数民族高10等教育问题。就要在加强基础教育平等上多下工夫，这要比只在高等教育阶段实施补偿行动重要得多。我国应该在提高少数民族基础教育实力方面采取了有力措施，来保障少数民族高等教育平等权。其中，很多地方政府采取了提高少数民族基础教育的师资力量，来提高基础教育实力。采取送出去培训和把教师请进来的方式，整体提高少数民族教师师资质量。把少数民族教师“送出去” ，到各级党校学习、到内地院校进修，这些教师培训后再次回到教学岗位，极大提高了师资队伍教学质量，提高了少数民族教育质量，使少数民族学生得到了很好的教育机会，增加了升入大学的几率，保障少数民族高等教育平等权。 （责任编辑 郑娟）
