1、1北宋前期中书宰辅在政令颁行中的权力运作摘要：北宋元丰改制以前，宋廷以“中书门下”作为宰相机构，即中央政府，主管全国的民政事务，与主管军政的枢密院，号称“二府” 。“中书门下”以同平章事和参知政事为正副长官，在国家政务决策与运作中发挥了重要作用。随着宋朝政令颁行制度的建立与不断规范，中书宰辅的权力得到制约，然而，由于宰辅员任、个性、工作态度及与皇帝亲疏关系的不同，某些宰辅不断突破制度约束，在制敕文书的起草、颁降过程中试图掌握主动权，并直接运用堂帖、札子等处理政务，以此扩充中书宰辅的权力及影响。这些因素决定了政令运行的实际曲线。 关键词：北宋前期；中书宰辅；政令颁行；权力运作 中图分类号：K24
2、4 文献标识码：A 文章编号：1000-5242（2013）03-0092-08 北宋元丰改制以前，以“中书门下”为宰相机构（即宋朝的中央政府） 。中书门下一般设一至三位宰相同平章事，如三相具员，首相兼昭文馆大学士，次相兼监修国史，末相兼集贤殿大学士。如果只有两位宰相在任，则首相兼昭文馆大学士、监修国史，次相兼集贤殿大学士；副宰相参知政事，一般设一至三员。太宗淳化、至道间，因中书仅一位宰相，时置四位参知政事。元丰改制以前， “中书门下”主要负责民政事务的决策与处理，与主管军政的“枢密院” ，号称“二府” 。宋朝各2项制度经过太祖、太宗两朝建设逐步健全，在一定程度上形成了宋朝的“祖宗家法” 。随
3、着制度建设的推进，宰辅权力不断得到规范，但是某些宰辅也不断试图打破规范，扩张宰辅的权力及影响。本文通过对内制、外制、敕令、熟状、札子等政令文书的起草与颁行等过程的分析，窥探北宋前期中书宰辅的权力运作情况。 目前，学界对宋代政令文书的研究已取得可观成果，对于中书宰辅在政令颁行中的权力运作情况涉及甚少，仅见张?的麻制草拟与宋代宰相任免重在文书运行环节的探讨对内制任免宰相的程序作了探讨，强调了内制大除拜完全反映了皇帝的意见，但该文对中书宰辅在制敕、札子等政令颁行中发挥了怎样的作用，其权力是如何行使等问题并未涉及。有鉴于此，笔者拟对该问题作进一步探讨，并呈请方家指正。 一、中书宰辅在内制颁降中的权能
4、首先，分析中书宰辅在制书颁降程序上的功能与作用。何为制书？宋史卷一六一职官志一载：“制书，处分军国大事，颁赦宥德音，命尚书左右仆射，开府仪同三司，节度使，凡告廷除授，则用之。 ”制书又有内制与外制之分，内制为翰林学士所草， “凡立后妃，封亲王，拜宰相、枢密使、三公、三少，除开府仪同三司，节度使，加封，加检校官”属内制，在一般情况下，像以上重大除拜，都由皇帝亲自召对学士草制，宰相无权过问，而一般由内制起草的不太重要的制书，中书宰辅则有权参与其中。 两朝国史志载翰林学士起草内制的程序如下： 凡国有大除拜，晚漏上，天子御内东门小殿，遣内侍召学士赐对，亲谕密旨，对讫，学士归院，内侍锁院门，禁止出入。夜
5、漏尽，写制进3入。迟明白麻出，阉门引授中书，中书授舍人宣读。其余除授并御札，天子不御小殿，不宣学士，但用御宝封中书熟状遣内侍送学士院，锁院门而已。至于赦书、德音，则中书遣吏特送本院，而内侍锁院。 在涉及大除拜的情况下，皇帝亲赴内东门小殿召对学士授以密旨，学士入院后由内侍锁院门，禁止他人出入，五更之后学士草制上交，黎明交付中书宣命。在这个过程中宰辅无权参与。而对于一般除授，中书进熟用御宝封验，然后命内侍送学士院草制。至于像赦书、德音等非机密性公告，为了彰显“恩自君出” ，需要以天子名义由内制起草，但是它们反映了中书意见，中书派吏员传达赦书等内容即可，不需再覆奏皇帝由内侍押进。蔡绦铁围山丛谈对一般
6、除拜程序记载详细：“其他除拜，但庙堂佥议进呈，事得允，然后中书入熟，第使御药院内侍一员，持中书熟状内降封出、宣押，当直学士院锁院，竟乃以内降付之，俾草制而已。 ”即在一般除拜前，中书宰辅要在都堂商议，然后将除目进呈皇帝，待批准后，中书再拟定熟状，然后内侍持熟状再交皇帝复审， “封出”即用御宝封验后由宫中内降学士院草制。这一过程融进了中书宰辅的意见，可以说在内制一般除拜中，中书有很大的主动性和决策权。除了除拜以外，一些重要的加恩，亦由中书进熟交由学士草制。 宋会要辑稿职官六之五?载：“外蕃加恩，中书进熟状，晡后画付学士，翌日降麻。”关于这一程序， 续资治通鉴长编中有具体例证： 大中祥符元年春正月
7、甲申，交州黎至忠预加恩，中书既进熟状，晡后画付学士院草制，而通进司新易主者，不时送出。夜漏欲尽，上讶麻卷不入，手札付院促之， （翰林学士）李宗谔奏以未见熟状，上遽推问，4乃知其故。迟明，宗谔即进草制，上对辅臣大加称奖，仍命笞通进司主吏，皆易之。 交州黎至忠加恩，由中书拟定熟状，但由于通进司新换主吏，不熟悉程序，没有按时将中书熟状送达学士院，造成翰林学士李宗谔无法起草制书的情况。也就是说，学士必须按照中书熟状内容草制，中书宰辅的褒奖程度限定了学士所草制书的主要基调。此例中，中书熟状为何不经内侍传送，反而由通进司转呈，可能因为加恩一类内制相比一般除拜而言更不重要，不需皇帝遣内侍押送。但其由通进司传
8、送，要比“赦书德音”由中书吏员传送正式。虽然此种加恩制书不太重要，但为显示对外藩的重视与优抚，还是用内制形式以皇帝名义颁布。 在一般情况下，内制大除拜都由皇帝亲自召对学士草制，中书宰辅无权过问。但是在特殊情况下，如果遇到皇帝因病重无法正常理政的情况，就为宰相插手内制大除拜提供了契机，从而左右甚至掌控内制大除拜。孔平仲谈苑卷二载： 晏殊言作知制诰日，误宣入禁中。时真宗已不豫，出一纸文书视之，乃除拜数大臣。殊奏云：“臣是外制，不敢越职。 ”上领之，召到学士钱惟演。殊奏：“臣恐泄漏，乞只宿学士院。 ”翌日麻出，皆非向所见者，深骇之而不敢言也。 作为知制诰的晏殊属于外制，不敢越职起草内制。从晏殊乞宿学
9、士院来分析，这次除拜并非一般除授，而是大除拜。待召翰林学士钱惟演草制后，与之前晏殊所见的除拜内容不同，说明了钱惟演在草制时改变了真宗授予的除目。此处谈苑所记为寇准罢相之事，其记载较为简5略，这一事件发生在天禧四年（1020）六月，时寇准为集贤相，由于寇准为人刚正率直，嫉恶如仇，看不惯朝中那些阿谀奉迎的官员，因而得罪了不少同僚，其中就有枢密使丁谓、曹利用，枢密副使任中正、翰林学士钱惟演等。此时真宗病重不能正常理政，寇准奏请令太子监国，以翰林学士杨亿代替丁谓任枢密使，得到真宗允许。后因寇准醉酒失言将计划泄露，迫使丁谓一伙先发制人，于是交相在真宗前“力谮准，请罢准政事。上不记与准初有成言，诺其请”
10、。在起草寇准的罢免制书时就出现了谈苑所记的一幕： 会日暮，召知制诰晏殊入禁中，示以除目，殊曰：“臣掌外制，此非臣职也。 ”乃召惟演，须臾，惟演至，极论准专恣，请深责。上曰：“当与何官？”惟演请用王钦若例，授准太子太保。上曰：“与太子太傅。 ”又曰：“更与加优礼。 ”惟演请封国公，出袖中具员册以进，上于小国中指莱字，惟演曰：“如此，则中书但有李迪，恐须别命相。 ”上曰：“姑徐之。 ”殊既误召，因言恐泄机事，臣不敢复出。遂宿于学士院。及宣制，则非殊畴昔所见者，不知殊所见除目又何等也？殊不以告人，故亦莫得其详云。 于是，天禧四年六月寇准罢相。由于翰林学士钱惟演对寇准的嫉恨，在责贬时肯定希望予以深责，
11、寇准“太子太傅、莱国公”的除目肯定比知制诰晏殊所见官称要低许多。钱惟演敢于向真宗提议深贬寇准，主要得到枢密使丁谓的大力支持， “翰林学士钱惟演见谓权盛，附离之，与讲姻好” 。其党附丁谓，成为丁谓的传声筒。寇准罢免后，其言“中书但有李迪，恐须别命相” ，意在暗示真宗选令丁谓为相。寇准罢相一月后，枢密使丁谓于天禧四年七月升任昭文史馆相，之后多次利用翰林学士起草6内制大除拜的职责以谋私利。 丁谓入相后愈加专恣，与刚正阿直的集贤相李迪产生严重矛盾，时朝议二府宰辅的兼职，李迪已带少傅，欲得中书侍郎、尚书，而丁谓坚执不可，遂草熟状，加李迪为中书侍郎兼左丞。按照惯例，两省侍郎无兼左右丞者，李迪本应迁尚书，丁
12、谓压制李迪，故意使之兼左丞。李迪不堪屈辱，在上朝时与丁谓展开激烈辩论。此时正受病痛缠绕的真宗一气之下将丁、李二人同时罢相，丁谓知河南府，李迪知郓州。第二日，丁谓趁罢免制书未颁布前，阴图复入，于是入对于承明殿，真宗责备其与李迪愤争之状： 谓曰：“非臣敢争，乃迪忿詈臣尔。臣不当与之俱罢，愿复留。 ”遂赐坐，左右欲设墩，谓顾曰：“有旨复平章事。 ”乃更以杌子进。于是入内都知张景宗、副都知邓守恩传诏送谓赴中书，令依旧视事。仍诏迪出知郓州，放朝辞，实时赴任。谓始传诏召刘筠草复相制，筠不奉诏，乃更召晏殊。筠既自院出，遇殊枢密院南门，殊侧面而过，不敢揖，盖内有所愧也。 丁谓趁真宗病情加剧，记忆衰退的时机，假
13、传复相圣旨，召对翰林学士刘筠草制，在被刘筠拒绝后，又召晏殊草制，晏殊在遇到刘筠时所表现的愧疚之状，说明其所草丁谓复相制书并不合规定，是屈服于丁谓权势而为之，不免有损气节。而刘筠不畏权势，表现出刚正的品行。后来刘筠因此也遭到丁谓的报复。虽然此时真宗病重，但其能够召对丁谓，自然也就能够召对学士亲谕令丁谓复相的圣旨，此时“诏送谓赴中书，令依旧视事” ，可能是真宗的权宜之计，并不想立即令丁谓复相。而丁谓7则以此作为他复相的圣旨，令学士草制。翰林学士晏殊起草复相制书，使丁谓复相有了法律依据。丁谓复相后一个月，即天禧四年（1020）十二月丁酉，又趁真宗不豫之际，阴令学士院草制将自己的政敌资政殿大学士、司空
14、王钦若罢为山南东道节度使、同平章事、判河南府，把王钦若排挤出朝廷。史载： 初，钦若与丁谓善，援引至两府，及谓得志，稍叛钦若，钦若恨之。时上不豫久，事多遗忘。钦若先以太子太保在东宫，位三少上，谓不悦，因改授司空。钦若晏见，上问曰：“卿何故不之中书？”对曰：“臣不为宰相，安敢之中书。 ”上顾都知，送钦若诣中书视事，谓令设馔以待之，曰；“上命中书设馔耳。 ”钦若既出，使都知入奏，以无白麻，不敢奉诏，因归私第。有诏学士院降麻，谓乃除钦若使相，为西京留守，上但闻宣制，亦不之寤也。 此时真宗病情严重，精神恍惚，忘却王钦若已经罢相。当王钦若声言自己已不是宰相时，真宗即令内侍“送钦若诣中书视事” ，真宗之意可
15、能将要任命王钦若为相，宰相丁谓则故意曲解为真宗令“中书设馔”招待王钦若。为了排除王钦若任相的可能，丁谓直接除授王钦若使相，出判地方，假托诏旨令学士院草制。真宗听闻王钦若的宣制，亦不能省悟出丁谓的伎俩。通过分析可知此时的翰林学士在权相面前已经不能按照制度规定的那样由天子亲自召对于内东门小殿，领密旨入院，锁院门草制了。当然之所以出现这样的情况，一是因为真宗身罹重病，精神时常恍惚，无法正常理政；二是丁谓此人奸诈狡猾，且权力欲强，在朝内结党营私、排斥异己，当朝官员为之忌惮。所以此时的翰林学士也要畏惧8丁谓三分，学士院成为宰相弄权的工具。当然，这种状况并非宋朝的常态，在皇帝能够驾驭政局、约束权相时，学士
16、院还是能够正常行使职权为皇权服务的。 二、中书宰辅对外制颁行的控制 北宋前期，舍人院为中书门下的下属机构。 宋会要辑稿职官二之二六言：“中书在朝堂西，是为政事堂。其属有舍人，专职诰命，阙则以他官知制诰或直舍人院。院在中书之西南，舍人六员，与学士对掌内外制。朝廷有除拜，中书吏赴院纳词头。 ”舍人院中的中书舍人（知制诰、直舍人院）不同于学士院中的翰林学士，学士院独立于中书，在制度上直属于皇帝。舍人院则是中书的下属机构，中书舍人要接受中书宰辅的领导。但中书舍人所草外制仍属“王言”范畴，仍以皇帝的名义颁布。相对于内制而言，外制所载信息一般不太重要，中书舍人在起草外制的过程中有一定的独立性，有时会与宰相
17、意见相左，而宰相也想完全控制中书舍人，因此，二者之间矛盾难免。太宗时，韩丕为中书舍人， “宰相宋琪性褊急，常加督责，或申以谐谑，丕不能平” 。说明了宰相作为舍人院的领导，对中书舍人日常草制工作负有监督之责。中书舍人在草制时，要按照中书交予的词头撰写制词，如果舍人撰词不当或是不合宰辅之意，宰辅有权对制词再加删改。陈鹄西塘集耆旧续闻卷五引叔皮温杂志云： 舍人行词或有未当，则执政请以稿议改定。杨文公有重名于世，尝因草制为执政者多所点窜，杨甚不平，因以稿上涂抹处，以浓墨傅之，就加为鞋底样，题其傍曰“世业杨家鞋底” 。或问其故，曰：“是他别人9脚迹。 ”当时传以为温噱，自后舍人行词，遇涂抹者，必相谑云“
18、又遭鞋底” 。 这则逸闻反映出真宗时中书宰辅对舍人所草外制常常删改，即使很有文名的杨亿亦不得免，杨亿虽很气愤，但也无计可施。到了仁宗康定时，中书舍人（知制诰）有了封还词头的权力，时仁宗复封刘太后侄媳王氏为遂国夫人，知制诰富弼封还词头。苏辙龙川别志卷下云：“刘从愿妻遂国夫人者，王蒙正女也。宝元中出入内廷，以此获罪夺封，罢朝谒。久之，复得人。张公安道为谏官，虽以数论列皆留中焉。富郑公时知制诰，制下复遂国封，郑公缴还词头，封命遂寝。唐制惟给事中得封还诏书，中书舍人缴词头盖自郑公始。 ”关于王氏封遂国夫人一事，谏官张方平虽多次论列，亦不能改变仁宗主意，知制诰富弼则拒绝草词，封还词头。苏辙未记载此事发生
19、的具体时间。王明清挥麈后录卷一亦记载了此事，言明其发生在康定二年。 富弼此次封还的词头，在名义上虽为中书所下，但实际上完全是仁宗之意，也就是说知制诰第一次封还词头针对的是皇帝，而非中书宰辅。既然知制诰封还词头在康定二年开了先例，那么以后知制诰封还也就有例可循。况且此次是针对皇帝，那么以宰辅意见拟定的词头就更可以封还了，这为中书控制外制增加了一定的困难。当然中书舍人（知制诰）封还的作用仅限于“还” ，仅是驳回词命，并无权提出决策建议。此外，知制诰一般设置几员，一员知制诰封还词头，皇帝与宰辅还可以转令其他知制诰撰词，也就说所有在任的知制诰必须意见一致，皆拒绝草词时， “外制”一途才无法进行。即使遇
20、到这样的情况，皇帝与中书还会另寻他径。至和元年（1054）七10月，殿中侍御史马遵、吕景初、吴中复弹劾宰相梁适与中官勾结。仁宗为平清议，罢免了梁适。但由于马遵等人所奏之事，经开封府核查，与事实有不符之处，因此，马遵等人受到黜责。马遵知宣州，吕景初通判江宁府，吴中复通判虔州。知制诰蔡襄以三人无罪被责黜，缴还词头，“改付他舍人，亦莫敢当者，遂用熟状降敕” 。在这一事例中，在任的几位舍人均拒绝草制，致使责命不能实施，于是有了变通的办法“用熟状降敕” ，熟状是中书处理一般政务的初拟意见，中书进呈熟状经皇帝批准后就能够以敕令的形式直接颁行，同样具有法律效力，只是其不如制书那么正式而已。 “熟状降敕”反映
21、的是皇帝与中书的共同意见。这次贬责马遵、吴中复等人，中书宰执出力不少。如果皇帝与中书宰辅联合起来贯彻一项命令，即使全体中书舍人（知制诰）都反对，也可通过其他途径来实施命令。 又如，熙宁三年（1070）四月，神宗与参知政事王安石欲任命前秀州军事判官李定为太子中允、权监察御史里行。李定“少受学于王安石” ，是变法的坚定支持者。知制诰宋敏求、苏颂、李大临供职舍人院。先是宋敏求以“御史之官须太常博士经两任通判”才能除授为由封还词头，后以疾辞位得准。之后苏颂、李大临亦累上奏疏，倡言“爱惜朝廷之法制而遵守有司之职业” ，拒不草词，封还词头。随后苏颂、李大临皆被罢免，以本官归班。此事称为“熙宁三舍人”事件。关于李定的除命，虽争执多日，三位知制诰因而辞免，仍未获得外制通过。同年五月乙未，王安石复置直舍人院一职，命蔡延庆与王益柔两人直舍人院，目的是“欲令直舍人院者草李定词已，乃除知制诰” 。最终使李定的除命获得通
