1、1刍论健全完善我国农村社会保障制度摘 要：完善的农村社会保障制度，有利于推动城市化进程，有利于使农村与城市同步发展，有利于拉动内需，从而解决农民问题。目前，我国现行农村社会保障在制度建设上存在理念偏差问题，在体系建设上不够健全，在法制建设上严重滞后。为实现全面深化改革的目标，健全完善我国农村社会保障制度，要坚持在科学的指导思想下进行并遵循相应的基本原则，其具体策略是：规范保障政策，推进农村社会保障制度法制化进程；整合保障资源，实现农村社会保障资源效益的最大化；加强综合协调，健全农村社会保障工作的管理体制和运行机制。 关键词：农村；社会保障制度；反思；健全完善 中图分类号：F323.89 文献标
2、志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0074-04 1979 年诺贝尔经济学奖获得者美籍经济学家舒尔茨，在其名著穷人的经济学获奖感言中指出：“世界上大多数人是穷人，因此如果我们懂得了穷人的经济学，我们就会懂得许多真正重要的经济学问题。而世界上的大多数穷人以农业来维持生计，所以，如果我们懂得了农业经济学，我们就能懂得许多穷人的经济学问题。 ”这段话对拥有 9 亿农民的发展中国家中国来说有着特别重要的意义。中国是一个农民大国，农民又是中国最穷的人，农民问题是我国全面建成小康社会的最大障碍，其解决的关键在于完善农村社会保障及健全相关制度。据此，我们完全2可以对舒尔茨的获奖感言进行
3、引申：假如我们能够明白农村社会保障问题的实质，我们就能找准解决中国诸多社会问题的切入点；假如我们能够重视农村的社会保障问题，我们就能消解中国诸多社会问题。 一、健全完善我国农村社会保障制度之时代意义 在一个健全的现代社会中，经济发展与社会保障水平提高是相互协调、同步进行的。经济发展是要创造更多的物质财富来不断提高人们的生活水平和生活质量；而社会保障则是在实现了体现社会公平的社会政策以后，使得社会全体成员都能够分享到经济发展的成果，进而形成社会的安定与和谐的局面。如果只注重发展经济，而忽视人们对经济发展成果的共享或分享，那么社会将会由于贫富差距扩大、社会矛盾激烈而缓慢发展甚至停滞不前。我国自改革
4、开放以来的 30 余年间，国家政策的基本取向是经济发展优于社会保障发展，或经济目标优于社会保障目标，经济发展几乎成为现代化建设、社会保障发展的代名词，经济政策几乎成为压倒一切的基本政策，社会保障与经济政策两者之间呈现出严重的不平衡和不同步。城镇社会保障制度在经过改革以后仍然很不完善，还不能比较好地解决居民面临的生活风险，更让人担忧的是，还没有为农民建立真正意义上的社会保障制度。1这种违背市场经济和社会保障制度运行客观规律的做法，如果不能得到迅速矫正，经济和社会发展将要付出巨大的代价，我国的现代化和工业化也会受到拖累。党的十八大将全面建成小康社会确定为新的战略目标，这个提法就解决“三农”问题而言
5、应该理解为更多的是要提升农民的生活保障水平。在目前的制度环境下，农民增收非常困难，为了加快全面建成小康社会的建设步伐，更3有实际意义的政策是切实减轻农民负担和增加农民福利。增加农民福利最直接的办法就是建立向农村倾斜的社会保障制度。农民是我国最需要社会保障制度予以保护的阶层，通过农村社会保障制度的建立，可以增加农民的收入，减少和消除农民的贫困，为农民奔小康创造现实条件。 （一）健全完善农村社会保障制度，有利于推动城市化进程 城市化是伴随着农业文明的衰落和工业文明的兴起而发展起来的。发端于西方的以大机器生产为标志的工业革命极大地提高了劳动生产率，大机器生产要求劳动者、劳动资料等生产要素相对集中；同
6、时，从事工业生产的产业工人收入较从事农业生产的农民收入有较大提高，促使部分农民流向城市向产业工人转变，造成了以工业生产为中心的区域城镇人口迅速集中。城镇人口的集中为市场化进一步发展开拓了极大的空间，促进商业繁荣和服务业的发展，给广大进城务工农民提供就业机会。在上述诸多因素的相互作用下，工业化伴随着城市化，城市化又伴随着市场化，市场化又反过来推进工业化和城市化；在工业化、城市化和市场化交替演进下助推社会朝现代化方向发展。然而反观我国，在新中国成立后很长一段时间内，实行的是“反城市化”战略，这种做法使得我国的城市化走上了一条艰难的道路。党的十一届三中全会后，对农村集体土地制度进行改革，极大地解放了
7、农村生产力，大量农村剩余劳动力冲破身份障碍进城务工。但现行的以身份为载体的社会保障制度将城乡居民分割开来，城乡居民分享不同的社会保障，致使进城务工农民在住房、医疗、就业等方面面临一系列实际困难。如果他们的社会保障不能获得与城市居民同等待遇，势必会进一步加剧进城务工的农民在城市社会的4边缘地位，这样既加重了解决城市社会问题的难度，也使农村社会问题的解决更加复杂，更是我国城市化发展的深层障碍。 （二）健全完善农村社会保障制度，有利于使农村与城市同步发展 建国 60 多年来，在农业支援工业的战略目标下，对农村一直采取“多取少予”的做法，多取表现为通过工农业产品价格“剪刀差” ，在计划经济时期的 30
8、 年里，将 60008000 亿元农村资金转移给了工业和城市。改革开放以来的 30 余年中，大搞工业开发、城市建设，为此国家廉价征用农村土地，通过这一途径使得农村资金流入城市的每年达几千亿元。2农村贫困的现实告诉我们，再也不能继续用剥夺农业的方法来达到实现我国工业化的目的，不用说农村再也经不住剥夺了，就算还可以继续剥夺，那么，越来越现代化的城市和越来越贫穷的农村也不相匹配。从整体来讲，一个国家只有城市的现代化而没有农村的现代化，这个国家不能被看做是真正的现代化国家。为了实现现代化，就要保持城乡的同步和均衡发展。笔者认为，在少取的同时，还要多予农民，多予农村。多予的措施很多，最有力、最直接的措施
9、就是为农民提供社会保障，使农民不至于因一场重病、因工伤事故伤残或因年老丧失劳动能力而成为贫困者。当然，作为发展中国家，我国在相当长一段时间内，财力不会很丰厚，但是，政府必须提供与国家财力相匹配的农村社会保障制度，将以往 60 多年取自于农村的资金逐步返还给农民，或者说，当我国进入工业化中期时，应积极实施“工业反哺农业”政策，使拉开发展差距的农村迅速赶上来，城乡协调发展，才能使我国顺利实现全面建成小康社会目标。 （三）健全完善农村社会保障制度，有利于拉动内需 5工业发展固然要求农村提供廉价的劳动力，要求农民提供充足的粮食和原料，但这些问题解决的难度比起工业品销售市场的问题是相对较容易的。对于一个
10、农业人口占绝大多数的国家来说，最具潜力、发展空间最大的国内市场便是农村市场。农业大国实现工业化的途径，主要应依靠国内市场的开拓，只有面对国内市场，企业生产出的生活用品和生产用品才能持续不断地销售出去，工业才能生存和发展。培育农村市场，不是取决于工业部门能够生产和销售的产品数量，而是取决于农民的有效购买力。要提高农民的购买力，就必须增加农民的货币收入，使农民既买得起、也用得起工业品。农民问题，主要是指农民的收入水平问题，本质上是农民增收。要提高农民的收入水平，就必须提高农民的社会保障待遇。社会保障待遇主要是现金待遇，具有补偿收入减少的功能，这些待遇到了农民手里，很快能转化为消费支出。因此，建立农
11、村社会保障制度，增加农民社会保障现金待遇，能够提高农民的消费水平，促进经济发展。 二、对我国现行农村社会保障制度之反思 土地保障和家庭保障的功能在我国农村社会保障的不同阶段此消彼长，但在我国探索农村社会保障模式的道路上始终是以两者为基础，这是由我国现阶段的基本国情所决定的。目前，市场经济对农村传统制度的影响日益加剧，两者的保障功能有所弱化，已经不能满足现代农民对自身发展的需要，但一方面我国传统的家庭观念在农村还根深蒂固，另一方面在未来很长一段时期内，我国农村还会继续坚持小规模的家庭经营模式，土地的保障功能不能忽视，3所以我国未来的农村社会保障制6度建设也必定与两者密切相关。纵观我国农村社会保障
12、制度的发展历史，既有成功的经验，也有失败的教训，现行农村社会保障制度在实践层面和制度制定层面均存在着诸多问题。 （一）农村社会保障在制度建设上存在理念偏差 “人民利益至上” ，根据我国宪法第 45 条规定，获得社会保障是公民的一项基本宪法权利，也是各级人民政府应负的法定责任和义务。发轫于农村的改革开放虽然进行了 30 多年，我国经济、社会发生了翻天覆地的变化，但目前除个别经济发达地区的农村以外，绝大多数农村地区经济发展水平仍比较落后，农民的生产和生活还缺乏许多必要的保障。对尚不富裕的广大农民来说，当他们在生产和生活中遇到困难时，理应有从政府和社会获得相应保障的权利。但时至今日关乎我国亿万农民切
13、身利益的农村社会保障体系依旧没有健全，探究起来，在理念层面上还存在认识偏差。目前，各级政府已经认识到农村社会保障制度建设的重要性，但对于重要是否等于必要、是否等于必须存在等方面的认识很不一致。换句话说，各级政府已经认识到我国的农村社会保障程度还不够，但政府尚不明确究竟需要增强到何种程度是适宜的，社会保障支出占国内生产总值应该达到何种程度为好，从而政府不得已对农村采取了一种最低社会保障政策。实践先于理论的特殊性，严重影响了农村社会保障政策的稳定性，制约了农村社会保障的发展。 （二）农村社会保障在体系建设上不够健全 当前，农村社会保障在制度体系建设上不够健全主要体现在保障项目少、形式单一。健全的农
14、村社会保障项目应该包括社会救济、社会福7利、社会优抚和社会保险等，在我国农村，现行保障形式主要包括农村“五保” 、农村社会优抚、农村社会救助以及正在开展的新型农村合作医疗等，农村养老保险还处于试行阶段，而最为重要的社会保险则处于空白状态。值得关注的是，随着新型城镇化建设的不断推进和农村产业结构的调整，农村越来越多的剩余劳动力涌向城市，这部分农民的社会保障处于严重的混乱状态。同时，现行的各项保障措施之间彼此孤立，缺乏有机联系。现行的农村社会保障形式不够灵活，在具体的实施中往往各自为政，难以发挥综合保障的功能。农村社会保险、农村养老保险和新型农村合作医疗作为新形势下农村社会保障的三大基石必须在相互
15、促进、相互依赖的关系中才能构建起完善的社会保障体系，才能满足农民的多元化需求。 （三）农村社会保障在法制建设上严重滞后 我国农村社会保障制度的构建过程正是在上层建筑服从并反作用于经济基础的规律和制度变迁规律的双重制约下，曲折而反复地表现为“缺失” 、 “唤醒”和“回归”的交替演进。新中国成立后的农民的保障经历了集体保障、家庭和土地保障和社会保障试点三个阶段的演变过程，体现了我国农村保障制度的三次重大变迁，我国目前正处在第三次农村社会保障制度变迁的探索阶段。4但相关法规的缺乏，导致我国农村社会保障制度建设缺少法制保障。我国农村社会保障立法滞后，至今没有一部农村社会保障方面的专门性法规，农村社会保
16、障性的条款只是散落在相关的法律中，而未形成健全的体系，并且不具备较强的操作性。如2003 年国务院办公厅转发原卫生部、财政部、农业部关于建立新型农8村合作医疗制度的意见 、2006 年原卫生部等七部委联合下发关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知 、2004 年和 2005 年中央有关“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”的两份一号文件以及 2007 年国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知等许多规定和具体实施办法，都是通过各种行政性文件发布，缺乏法律权威和制度刚性，大大降低了农村社会保障的稳定性和长期性，制约了社会化、规范化的农村社会保障制度的建立。 三、健全完善我国
17、农村社会保障制度的基本原则和具体策略 新中国成立后，我国很快就建立了计划经济体制下的农村集体保障制度，实现了对农村“五保”人员的基本生活保障。改革开放以后，随着经济社会的发展，特别是经济体制转轨，原有的农村社会保障制度已不能适应新的发展形势。从上个世纪 90 年代开始，党和政府对农村社会保障制度进行了一系列试点改革，由此推动了我国农村社会保障事业的大发展。以新型农村合作医疗为代表的农村社会保障制度着力解决了农村困难群众的基本生活问题，逐步缓解了市场化和“三农”问题对个人、家庭和社会的冲击，有效维护了社会稳定，有力支持了社会主义市场经济体制改革。目前，我国正处于全面深化改革的关键时期，农村贫困问
18、题仍将长期存在。因此，适应经济社会的发展需求，建立完善的农村社会保障制度就显得更加重要而必不可少。健全完善农村社会保障体系成为社会建设的一项重点任务、长期任务，成为巩固党的执政基础的民心工程。 （一）明确农村社会保障制度建设的指导思想和应坚持的基本原则 9思想认识是行动的先导。农村社会保障制度不仅仅是社会经济的产物，它有着自身深刻的思想渊源。马克思经典著作中对社会保障有较多论述，如马克思在哥达纲领批判中提到六项“扣除” ，其中之一便是“为丧失劳动能力者设立的基金” ，指的就是社会用于劳动者保障上的费用。根据我国当前的政治经济环境与社会发展要求，完善农村社会保障制度的指导思想是：坚持以邓小平理论
19、、 “三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，维护农民的基本生存权和发展权，以“以农民为本、为农民解困、为农民服务”为宗旨，着眼于“农民人人享有基本生活保障” ，健全农村保障制度、加强衔接配套、规范保障责任、完善体制机制，提高保障水平、运行效率和社会效益，不断满足广大农民多元化的保障需求，切实保障困难农民基本生活权益，促进经济社会协调发展、社会和谐稳定和农民的全面发展。 健全完善农村社会保障制度还应遵循以下基本原则： 1.覆盖全体农民的原则。农村社会保障是政府为保障广大农民基本生活权益提供的各种帮助和扶持，是国家一项最基本的公共政策。对象覆盖的普遍性、待遇享受的公平性，是社会保障的本质要
20、求。因此，我国农村社会保障制度建设必须坚持普遍性和公平性，在保障范围上必须覆盖全体农民、一视同仁。不论何时，只要农民遭遇到生活困难，难以维持基本生活，都有向政府申请帮助和扶持的权利。而且，政府必须履行义务和职责，切实保障广大农民的基本生活。 2.与当前农村经济发展水平相适应的原则。社会保障制度是涉及经济、政治等方面，旨在稳定社会的制度。社会保障以国民收入为物质基10础，在建立社会保障制度时，必须考虑到社会各方面的承受能力。经济发展是建立农村社会保障制度的重要前提，农村社会保障制度的建立与完善要与经济发展水平相适应，这也是各国包括我国政府在建立农村社会保障制度中普遍坚持的原则。就目前我国农村经济
21、发展状况来看，农村社会保障水平应立足于低起点，保障基本生活需要，而不应盲目追求农村社会保障的高水平、高标准。不过在具体实践中，农民保障水平应随着农村经济发展水平的变化而不断进行调整。 3.政府责任为主的原则。5由国家出面，调动全社会各方面的力量建立农村社会保障制度来降低农民生存和发展中可能遇到的各种风险，增加农民生存和发展的安全感，是现代国家尤其是人民当家作主的社会主义国家的基本任务。实现这一任务，需要政府依法予以推动。从国外农村社会保障制度的发展过程来看，它们都是在政府的主导下才逐步建立起来的，在责任承担方面，政府承担着主要的责任。根据我国宪法规定，国务院和地方各级人民政府及其职能部门就是我国的政府，它们通过执行法律，制定和实施行政法规、规章和规范性文件来实现宪法规定的国家的社会保障任务，同时又是我国农村社会保障制度的构成要素之一农村社会保障管理机构。 （二）健全完善农村社会保障制度的具体策略 目前世界上许多国家都已经建立了比较完善的农村社会保障制度，但纵观其发展史，基本上都是遵循了先工业后农业、先城市后农村的发展规律。我国在上个世纪 50 年代建立了城市社会保障体制。按照城镇和农村社会保障制度建设的时间差规律，当前在我国健全完善农村社会保
