1、1多元化融资建设青岛市公共租赁住房对策研究摘要：2007 年以来，青岛逐步建立以公共租赁住房为主体的多元化住房保障和供应体系。由于公共租赁住房建设投资规模大、收益水平低、资金沉淀周期长，吸引投融资比较困难，更需要采取多种措施加以解决。本文着重对青岛公共租赁住房建设融资情况及存在问题予以分析，并提出可行性对策建议。 关键词：公共租赁住房；青岛；融资；多元化 中图分类号：F293.3 文献标识码：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.04.006 公共租赁住房，是限定租金水平和户型面积，面向既买不起经济适用房又达不到廉租房条件的新就业职工和外来务工人员等群体出租的
2、住房，属于保障房范畴。随着 2010 年住建部等七部委联合印发关于加快发展公共租赁住房的指导意见 ，作为保障性住房的重要组成部分公共租赁住房所占比重不断加大。青岛市自 2012 年起，5 年内将建设 5 万套公共租赁住房，建立以公共租赁住房为主体的住房保障体系。由于公共租赁住房建设回报率低、融资成本高、资金占用周期长，吸引社会资金投资比较困难，多元化融资成为青岛市建设公共租赁住房的关键问题。1 青岛市公共租赁住房建设情况 2007 年，青岛市投资 5 亿元建设河马石和文安路公共租赁住房项目，2共 2700 多套。此后，经过两年多的探索，青岛市结合自身实际，初步建立公共租赁住房建设政策体系，如青
3、岛市公共租赁住房配租办法 、关于加快发展公共租赁住房的实施意见等，公共租赁住房快速发展。2010 年配租公共租赁住房 3000 套。2011 年，青岛市配建公共租赁住房8500 套（包括部分廉租房） 。2012 年 9 月 17 日，青岛市政府印发关于加快公共租赁住房建设的意见 （下称意见 ） ，明确提出加快发展公共租赁住房，逐步建立以公共租赁住房为主体的多元化住房保障体系。2012 年，开工建设公共租赁住房 12940 套，占保障房总量的 53%。 除此之外，青岛陆续尝试对众多模式进行探索和实践，近年来的措施有： 1.1 “限地价竞公租房配建面积”模式。即在土地出让时，通过竞争公共租赁住房配
4、建面积的方式确定竞得人，公共租赁住房和商品住房捆绑开发。根据意见 ，新增建设用地规划为住宅的，按照不低于规划住宅建设面积 20%的比例配建公共租赁住房。该模式在解决土地难题的同时，有效吸引社会资金参与保障房建设，大大减轻政府资金压力。 1.2 “先租后售”模式。根据意见 ，政府投资建设筹集的公共租赁住房，承租人租满五年可以申请购买；房地产企业或其他社会投资机构投资建设、其土地用途为住宅的，可以先租后售，出租期限不低于五年。这一模式不仅解决了外来务工人员及新就业学生的住房困难，而且解决了建设资金难题，有效吸引企业参与。 1.3 鼓励有地企业建设公共租赁住房。2010 年 9 月， 青岛市住房保障
5、发展规划（2011-2013 年） 印发，鼓励外来务工人员集中的工业园区3和单位，通过旧厂房改造或利用空闲土地，建设职工公寓，纳入公共租赁住房配租范围。 2 青岛市公共租赁住房融资现状及存在问题 政府各级财政资金、银行等社会机构借贷资金和民间资本构成了青岛市公共租赁住房建设主要的资金来源，其基本现状是： 2.1 作为公共租赁住房建设资金主要来源，青岛财政投入力度不断加大，但财政资金稳定性不足，无法完全满足资金需求 2.1.1 建立了财政资金支持公共租赁住房建设的投入机制。青岛市明确：土地出让净收益中按照不低于 15%的比例安排资金；住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额
6、；市、区财政预算安排的资金；上级财政预算安排的住房保障补助资金等，共同组成住房保障资金，专项用于公共租赁房。从机制上保证了建设资金来源。 2.1.2 市、区政府加大住房保障财政资金投入力度。青岛市将公共租赁住房建筹补贴资金和货币补贴资金都纳入年度预算安排，由市财政对各区建筹资金予以补贴，如市内三区每平方米按照 3000 元补贴； 2007-2011 年，市、区两级政府直接投入 33 亿元。2011 年青岛市投入了73.86 亿元用于保障性住房建设，其中市财政投资 12.1 元。2012 年青岛市保障性住房总投资为 68 亿元，其中市财政投资 19.2 亿元。财政投入力度的大幅增大，有力地促进了
7、公共租赁住房建设的顺利实施。 2.1.3 财政投入受土地出让收益影响大，存在不稳定性。土地收入占青岛市财政收入比重较大。现阶段，商品房市场仍处于严厉调控中，土地出让金收益锐减，对主要依赖财政解决资金的公共租赁住房建设影4响较大。随着政府对公共租赁住房建设投入的不断加大，财政负担必然加剧，必然影响公共租赁住房建设资金的稳定性。 2.2 商业银行积极性不高，青岛市公共租赁住房建设面临融资难、融资成本高的困境 公共租赁住房建设对银行信贷依赖度高，受信贷政策影响大。虽然，银行对公共租赁住房项目在贷款利率和期限上执行基准利率或下浮 510%利率；贷款期限延长至 310 年，对公共租赁住房建设形成有力支持
8、，但商业银行普遍对租赁型住房贷款缺乏热情。商业银行是最大限度追求盈利的金融企业，而公共租赁住房由于实行政府定价，投资回报率低、信贷资金回收周期长、与普通商品房开发贷款相比风险较大，影响了商业银行参与的积极性。 2.3 民间资本主动介入公共租赁住房建设进展缓慢，比重低 尽管中央、省、市文件多次提出鼓励和引导民间资本进入保障性住房建设，但由于保障性项目投资回报率低、资金占用时间长，加上具有吸引力的优惠政策和制度创新还未出台，难以吸引民间资本投资保障房，尤其是公共租赁房。主要影响因素：一是低回报难以形成直接利益驱动。二是资金机会成本高、机会损失大。企业投资保障房项目，意味着放弃自有资金的高收益回报，
9、面临难以用项目收益平衡借贷利息风险。三是政策不确定。尽管财政部、国家税务总局关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知中已明确经营公共租赁住房所取得的租金收入免征营业税、房产税等，但是，文件同时规定， “执行期限暂定三年，政策到期后将根据公共租赁住房建设和运营情况对有关内容加以5完善” 。 3 多元化筹资建设青岛公共租赁住房的对策 3.1 充分发挥政府主导作用，保证公共租赁住房建设资金，并提供政策支持 3.1.1 建立公共租赁住房建设专项基金，纳入年度财政预算，每年从政府土地出让收益中和房地产税收中提取一定比例资金用于公共租赁住房建设及债务偿还。充分利用住房公积金闲置资金、结余资金及
10、增值收益用于公共租赁住房建设。同时，要加强对财政资金支持公共租赁住房建设检查和监督力度，防止资金被挪用，保证公共租赁住房建设资金来源。 3.1.2.地方政府建设公共租赁住房需无偿划拨土地，投入前期资本，资金难以平衡。笔者建议，一是继续鼓励企事业单位、产业园区、农村集体经济组织利用空闲土地建设公共租赁房，降低建设成本。二是继续实行“限地价竞公租房配建面积” 、 “先租后售” 、 “租售并举” ，加速资金的流转融通。 3.2 充分发挥政府协调职能，建立有效的协调机制，调动金融机构等社会资金参与 3.2.1 创新融资机制，争取商业银行信贷支持 （1）提高商业设施的配建比例，在满足社区居民衣食住行所需
11、的同时，增加租金来源，提高公共租赁住房还贷能力。 （2） “限地价竞公租房配建面积” ，公共租赁住房和商品住房捆绑开发；“先租后售” ，公共租赁住房租满五年后出售，资金快速回流，解决信贷资金回收周期长的问题。 6（3）结合当地实际，与商业银行建立有效的协调机制。实行灵活的还款模式，学习上海银行业融资经验，实行“前低后高”还款方式。即项目建设期的前 3 年“宽限期”无需还款，项目完工后一年还款两次，其后逐年增加。 3.2.2 争取保险资金、社保基金、国家开发银行等社会资金参与 （1）保险资金主要通过发放贷款的形式进入保障房领域，具有规模大、周期长、资金来源稳定的特点，融资能够较快推进。2011
12、年 3 月，太平洋保险资募集 40 亿元资金，以债权形式投资上海市区约 50 万平方米公共租赁住房项目的建设运营。2012 年 9 月，太平洋保险与国开行募集保险资金 100 亿元，共同推进“太平洋天津公共租赁房债权投资计划” ，期限 10 年。2011 年青岛市保险业共实现保费收入 145.7 亿元，同比增速 8.5%，保险资金实力雄厚。 （2）社保基金 2011 年以来，全国社保基金加大对公共租赁住房建设的投资，2011年 6 月，全国社保基金投资 30 亿元信托贷款专项用于天津公共租赁住房项目建设；同年 7 月，以信托方式投资 45 亿元专项用于重庆公共租赁住房建设等，投资规模突破百亿元
13、。2011 年年报显示，全国社保基金规模8688 亿元，以投资 5%的上限来看，用于信托投资业务的规模应在 400亿500 亿元，社保基金还有进一步投资公共租赁住房的空间。 （3）国家开发银行 国家开发银行作为政策性银行，其贷款具有利率低、周期长、额度大等特点，能够满足建设公共租赁住房还款时间长、投资规模大的需求。72011 年 3 月，国家开发银行与成都市政府签署了支持成都市保障性住房发展合作备忘录 ，以公租房、廉租房为合作重点，给予 200 亿元的贷款额度。2012 年与广州签订公共租赁房和廉租住房项目贷款合同 110 亿元。2012 年 5 月，与宁波签订市区公租房一期项目建设资金借款合
14、同 22.8亿元。建议青岛市政府以财政收入贴现贴息的方式向国家开发银行进行贷款。 （4）私募债 私募债是向特定投资人发行、并限定在特定投资人范围内协议流通转让的债务融资工具。其审批程序相比传统融资渠道更为简单，融资成本也比较低，不占银行的信贷额度。2011 年，作为全国首个发行保障房专项债券融资的地方政府，北京市创新保障房融资方式，发行 500 亿元私募债用于保障房建设。2012 年 8 月 31 日，国家开发银行承销 50 亿元青海保障房私募债。建议政府针对建设公共租赁住房企业出台优惠贴息政策，减轻企业发行私募债的融资成本压力。 3.3 充分发挥政府政策职能，制定优惠政策，吸引民间资本积极参
15、与 调动民间资本参与公共租赁住房建设的积极性，可从以下几方面入手：首先，鼓励企业垫资建设公共租赁住房，约定年限转化为商品房出售，降低企业等民间资本资金压力；其次，允许配套商业网点等社区设施，出租或者出售后回笼部分资金；再次，降低公共租赁住房建设企业发行中长期债券门槛。 3.4 充分利用住房公积金结余资金建设公共租赁住房 8截至 2011 年底，青岛市缴存住房公积金职工 98.89 万人，净归集资金 237.80 亿元。利用住房公积金结余资金建设公共租赁住房，不仅可以减少公积金资金沉淀、实现保值增值，而且可以有效解决青岛市公租房建设过程中资金困难问题。如，大连创建了“住房公积金建公租房”模式，由
16、市住房公积金管理中心提供贷款承建，负责租后管理，拥有全部产权。该模式在缓解了政府建设公共租赁住房的资金难题的同时，还拓宽了住房公积金的使用渠道。笔者建议，学习大连经验，满足我市缴存职工基本住房消费贷款和提取后，利用公积金结余资金，直接投资新建、收储、改建公共租赁住房，定向供应给符合承租条件的公积金缴存职工，产权由住房公积金管理中心代为持有。 参考文献： 1青岛市政府， 关于加快发展公共租赁住房的实施意见 （青政发201243 号） ，2012 年 9 月 17 日. 2韩函.租赁型保障房建设资金来源问题研究D.华中师范 大学，2011. 3青岛市政府， 青岛市住房保障发展规划（2011-201
17、3） （青政办发（2010）31 号） ，2010 年 9 月 27 日. The Research of the Diversified Financing Construction of Qingdao Public Rental Housing CAI Wenqin （Qingdao Academy of Social Sciences，Qingdao 266071，China） 9Abstract：Since 2007， Qingdao has gradually established a public rental housing as the main body of the d
18、iversification of housing guarantee and supply system. Because of public rental housing construction investment scale， income level is low， capital precipitation cycle is long， difficult to attract investment and financing， need to take various measures to solve. This paper analyzed the existence of the Qingdao public rental housing construction and financing problems， and puts forward some feasible countermeasures and suggestions. Key Words：public rental housing；Qingdao；financing；diversification
