1、1关于建立健全民族政策评估制度的思考中国特色民族政策是解决国内民族问题的基本依据。建立健全民族政策评估制度，对于保障民族政策的科学性，验证民族政策的实效性，促进民族政策的与时俱进和完善创新具有重要意义。当前，我国的民族政策评估制度尚不健全，政策评估方法尚不够科学。建立健全民族政策评估制度，要着力实现民族政策评估的法制化，确立民族政策评估的权威主体，构建民族政策评估的信息平台，制定科学的政策评估指标体系，在评估方法上定性与定量相结合，完善政策评估结果的反馈与使用机制。关键词：公共政策 民族政策 政策评估 制度设计 作者雷振扬，中南民族大学副校长，教授。地址：武汉市，邮编43。074。 在我国，民
2、族政策是党和国家的大政策，属于公共政策的范畴。按照现代公共政策学的理论，公共政策的运行是一个包括政策制定、政策实施、政策评估、政策调整等内容的复杂过程。 “由于众多原因，政策过程涉及一系列随着时间的推移而发展的复杂的互动因素” ，政策过程和政策效果受决策主体能力、决策程序、政策运行环境、执行主体的政策偏好、目标主体的利益博弈等诸多因素的影响。一项政策获得通过，政府投入相应的资金和人力，並且采取了执行政策的行动，但该政策的目标並不一定能够实现，从而不能获得社会所期望的政策效果。 “许多政府规2划实施的经验证明，需要对公共政策的实际效果进行仔细的评估” 。公共政策理论认为， “政策影响”和“政策产
3、出”是两个不同的概念。在评估政策影响时，不能仅仅满足于政府的行为，而“必须辨别出政府的各项措施给社会带来了哪些相应的变化” ，对政策目标群体究竟产生了何种影响。 “政策评估就是要了解公共政策的结果” ， “我们不能只满足于计算出一只鸟煽动了多少次翅膀，而必须知道这只鸟已经飞行了多远” 。 “政策评估的目的是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果，该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题，以及该效果的取得是政策本身的作用还是政策以外其他因素所导致的等” 。 从上述视角来看，一项具体的民族政策制定得是否科学，政策的内容是否符合少数民族与民族地区的实际，政策实施的绩效是否达到了设定的目标，政策
4、在实施过程中遇到什么困难，政策是否需要进行调整等问题，都需要通过科学的政策评估来回答。只有科学地回答这些问题，我们才能更好地理解新世纪、新阶段中国特色民族政策的坚持、完善和创新问题。 一 政策评估的着眼点是政策效果，但政策评估又並不仅仅是对政策实施结果的评估，它实际上包括了政策制定、执行、结果、反馈等全部的政策过程。正如美国著名学者安德森（James E.Anderson）所说， “作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后阶段” 。政策制定是政策过程的起始点，政策制定是否科学合理，关系到整个政策过程的各个环节，对政策效果具有决定性3的影响。如果一项政
5、策在制定时就考虑不周，对各种困难和问题估计不足，政策就不可能得到有效地执行，也就不可能产生预期的政策效果。就民族政策而言，制定时的科学评估论证显得特别重要。一方面，民族政策十分敏感，一项政策的出台，关乎民族团结、民族发展、社会稳定，必须谨慎行事；另一方面，民族地区情况复杂，不同民族和民族地区社会发展程度不一，文化差异明显，政策的执行环境与条件也不相同，民族政策的出台需要统筹各方利益，关照多种情况。对于拟出台的政策的必要性、可行性、实施条件与配套措施、需要突破的重点难点等，都需要进行评估论证。只有通过深入的社会调查，广泛收集各方的意见和建议，对政策所及的相关统计数据或信息进行科学的分析研究，比较
6、以往相关政策的执行效果和不同的政策方案，才能保证出台的政策符合少数民族和民族地区的发展实际，具有可操作性。否则，即便有为少数民族和民族地区办好事、办实事的初衷和良好的愿望，出台的政策也难以有效贯彻执行，产生预期的效果。对拟出台的民族政策进行科学的评估，是保障政策科学性的需要，也是真正维护与发展少数民族合法权益的需要。未经科学评估的民族政策不得启动和实施，应该成为一项基本制度。公共政策的重要特点之一，就是它具有很强的目的性，即公共政策总是为解决某种社会问题，达到某种政策目标而制定与实施的。那么，政策目标能否达到，达致的程度如何，就成为检验与衡量政策绩效的基本标准。虽然政策在制定过程中已经通过可行
7、性论证评估，但这並不能保证政策在执行中产生预期的效果。原因在于：一方面，政策面对的社4会情况千差万别，政策执行的环境与条件各不相同。政策制定时，对政策目标的设定和政策措施的安排，很难将不同民族和民族地区的差异性考虑周全。政策在执行过程中，可能出现预料之外的情况和困难，使政策措施难以施行，使政策效果偏离设计目标。另一方面，民族政策具有相对的稳定性，而政策调整的对象及其所依存的社会生活条件却处于发展变化之中，这种矛盾可能导致政策效能的降低。例如，在改革开放初期，国家为帮助少数民族与民族地区加快发展，给予了民族地区一系列税收优惠政策。但是，随着社会主义市场经济的发展和国家整体发展战略的调整，这些优惠
8、政策有的已变成一种普惠性的政策（如国家于 2004年实行除烟叶外全面取消农业特产税的政策，2006 年全面取消农业税政策） ，有的被国家给予东部沿海地区的更加优惠的政策所抵消。这些新情况新问题的出现，及对政策执行与政策目标实现的影响，显然都超出了政策制定时的预判。这种情况的出现，对政策绩效评估提出了迫切的要求。只有通过客观公正、系统科学的政策评估，才能探明政策设计与政策实施之间出现偏移的原因，从而为政策完善或调整提供可靠的依据。如果不进行科学的政策评估，就可能造成对政策效果的误判，贻误政策调整的时机，甚至造成严重的社会问题。 世界上没有一成不变的事物，也没有一成不变的社会政策。社会是不断发展变
9、化的，以解决社会问题为己任的公共政策也要与时俱进。作为党和国家解决本国民族问题的政策也是如此。政策评估是政策过程的重要环节， “就一项公共政策而言，发现误差、修正误差就是政策评估，换言之，政策评估的工作就是发现並修正政策的误差” 。随着时代的进步5和社会的发展，我们不仅要赋予纲领性民族政策新的时代内涵，而且要对具体的民族政策进行及时的调整、完善和创新。这里大致有三种情况：一是由于政策目标已经达到，政策任务已经完成，这类政策要及时地予以终止；二是由于政策设计不周或政策执行环境与条件发生变化，原有的政策在执行中暴露出缺点与不足，需要进行调整完善；三是由于社会发展，少数民族与民族地区出现新情况，民族
10、关系出现新变化，原有政策已不适应，需要制定新政策来予以调整。正如美国著名学者罗伯特海涅曼（Robert Heineman）等所指出的，在上述情况下， “决策者经常面临信息超载的局面” ，往往“被来自许多反对呼声的研究和建议包围了” ，难以决策。要对变化了的情况作出科学的回应，就要求对既有民族政策进行科学评估。只有通过科学的政策绩效评估，才能确定既有政策设定的目标是否达到，政策任务是否真正完成；才能发现政策设计中的不周之处，明了政策执行中暴露的缺点与不足；才能对新情况、新问题有正确的认识，了解少数民族和民族地区发展的新需求，为新政策的制定与实施提供科学的依据。否则，政策决策就可能脱离实际，就可能
11、在新情况、新问题面前进退失据，就不能以事实为依据，科学地回应对民族政策的质疑与否定。 在现代社会，公共政策的影响力越来越强。与此相联系，对公共政策的绩效评估也显得越来越重要。20 世纪中期以来，为了保证政府公共政策决策的科学性和实施的有效性，公共政策绩效评估受到越来越多的国家的重视，一些发达国家的公共政策评估也随着行政改革的推进而越来越规范。 在欧洲，法国率先在国家科技政策领域实施公共政策绩效评估。早6在 1985 年，法国政府就颁布法令，规定国家级的科技计划、项目未经政策评估不能启动，从法律上确立了科技政策评估的地位。其后，法国将政策绩效评估推广到各公共政策领域。1989 年 5 月，成立了
12、国家研究评估委员会，2002 年成立全国评估委员会，负责领导跨部门的评估工作。法国国家评估委员会具有相当的权威性，负责确定评估方法，挑选委员会以外的专家。评估过程中委员会成员独立发表意见並进行辩论，最终以集体意见作为评估结果。整个过程采用异议制，允许被评估机构阐述其观点，甚至对评估结论提出异议。但评估报告一旦确定，被评估机构必须根据评估报告的建议采取措施，並向政府主管部门报告。 美国是较早实施公共政策绩效评估的国家之一。1993 年 9 月，副总统戈尔发布题为从繁文缛节到结果导向：创造一个运转更好、花钱更少的政府的报告，提出改进政府绩效评估的方法、原则、程序和操作指南。同年， 政府绩效与成果法
13、案在参众两院通过，成为美国政府绩效管理的基本法律及推行政府绩效评估的纲领性文件。2002 年，小布什政府制定並颁布总统管理议程 ，以预算和绩效整合为突破口，系统性地评估联邦各项计划，以便改进计划的效能，将绩效评估列为政府五项改革的重点之一。同年，总统管理与预算办公室开始运用项目分级评价工具 ，对每个联邦项目的绩效情况进行评估，在此基础上寻求改善项目绩效的途径，实现项目绩效评估与项目预算控制的有效整合。2003 年9 月，美国政府正式颁布政策规定绩效分析 ，对实施公共政策绩效评估作了系统、全面的规定。根据第 12866 号总统令，政府部门在废除或修改已有政策或制定新政策时，应做政策规定绩效分析，
14、尤其要分析政7策规定的经济效益。 20 世纪末，日本将政策评价作为行政改革的核心，大力推进政府绩效评估的制度化、法制化，以此促进政府决策的科学化。90 年代，日本的地方自治体率先引入政策评价制度。2001 年 1 月，日本政府政策评价各府省联络会议通过了关于政策评价的标准指针 ，对政策评价对象、实施主体、评价视角和评价方式作出具体规定。2002 年 4 月，正式实施了关于行政机关实施政策评价的法律（评价法） ，根据该法案，内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政策评价。日本政府每年实施的政策评价数约 1 万件，大部分评价结果都已反映到预算要求和政策制定当中。 总之，公共政策评估是现代国家
15、运行民主化、法制化、科学化的要求，体现了现代行政的发展趋势。在社会快速发展与转型的新时期，我们要学习借鉴发达国家政策评估的经验，建立健全民族政策评估制度，为坚持和完善中国特色民族政策提供服务与支持，更好地促进各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展。 二 改革开放之前，我国实行的是高度集中的计划经济体制。在这种体制下，党和政府主要靠开会、作决议、出政策、发指示来治理国家。虽然在党的历史上早就有关于“政策和策略是党的生命”的提法，但由于体制、环境、认识能力等的限制，並未形成对政策进行科学评估的制度和做法。相反，在党内和社会上形成了一种思维定式，即既然我们党是伟大光荣正确的党，那么党的政策就必然是正确的。
16、所以，对于党和国8家的政策，无需进行科学性评估。即便政策出现失误，也往往归责于执行出了问题，也只能由上级来纠正。在反右、文化大革命等政治运动中，一些正直的知识分子，就是因为对当时某些政策的异议而招致打击迫害，甚至付出了生命的代价。 随着改革开放和市场经济的发展，以及现代公共政策理论的引入，政策无需评估，上级政策一贯正确的观念，已经受到巨大的冲击。党和政府越来越重视政策制定与执行的调查研究，在具体政策出台时，采取了征询各方面意见，甚至举行听证会等措施。但是，由于历史与认识等方面的原因， “我国公共政策评估的现状可以概括为：刚刚起步，问题重重” 。总体讲，对公共政策评估重视不够，国家至今尚未出台权
17、威的政策评估法律规范，尚未形成科学严谨的政策评估指标体系和制度保障体系。一些领导者不仅缺乏关于政策评估的基本知识，甚至从思想上抵制、反感政策评估，担心评估会影响他们的政绩与升迁，制约他们行使手中的权力。 与一般公共政策相比，民族政策更具敏感性、复杂性，评估难度更大。党和国家的纲领性民族政策，如民族平等团结政策、民族区域自治政策等，由宪法和国家的基本法律所规定，关系党和国家事业发展的全局，关乎社会的稳定和民族之间的关系。要对这些政策进行评估，非一般机构与组织所能承担。而给予少数民族和民族地区优惠照顾与特殊支持的具体民族政策，关乎少数民族的切身利益，对之进行绩效评估，又受民族利益、部门利益、地方利
18、益的牵扯，难以开展。搞得不好甚至可能捅娄子、出乱子。所以，对民族政策的制定与实施的绩效，相关部门9和领导一般愿意通过执法检查、社会调查、座谈会、研讨会等形式来听取意见或建议，而不愿承担因政策评估可能带来的工作压力与风险。这种状况导致两方面的后果：一是缺乏对民族政策绩效评估的理性认识，对政策评估重视不够；二是不了解民族政策评估的指标体系应如何建立，评估的基本程序如何确定，应该如何去组织有效的科学评估。因而，民族政策评估也还“停留于一般的理论分析，较少有深入的理论构建和量化的数学模型，还主要表现为经验总结、工作汇报和座谈研讨等形式，与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离” 。 民族政策评估尚缺
19、乏权威的适合主体。政策评估主体，是政策评估的实际操作者与执行者。评估主体的品质，关乎评估的客观性、公正性、科学性。不同评估主体因所持的立场和采用的评估标准不同，所得出的评估结论也会不同，甚至大相径庭。美国公共行政学创始人威尔逊（Thomas woodrow wilson）认为， “如果研究是由那些执行政策的人主持或者由他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果” 。目前，我国民族政策评估，主要还是一种非正式的评估。所谓非正式评估是指对评估主体、评估内容、评估形式、评估程序等未作严格规定，主要由评估者根据自己所掌握的材料自主进行的评估。非正式评估的主体，往往是政府组织
20、本身，而非专门的评估组织和独立的专业机构。非正式评估有几种形式：一是中央领导和部门负责人到地方进行调研，了解政策的执行情况和实施效果，对政策绩效作出判断；二是地方官员根据自己对中央政策推行情况的了解，向中央有关部门和国务院反映情况；三是党和政府内设的政策研究机构通过政策调研，10向领导人和决策机构提出政策调研报告；四是通过媒体的有关报道和群众来信来访，了解政策执行中存在的问题与政策的实施效果。按照政府绩效考核制度的安排，每年年底各级政府部门也要对执行政策的情况进行总结评估，这种评估也属行政机关内部的自主评估。近些年来，学者和研究机构的政策评估有所发展，但总体而言尚处于起步阶段。 政府对相关政策
21、的内部评估，有其特有的优势。因为政府是政策的制定者，对政策的目标价值较为清楚，可以利用的信息较为充分。但是，政府部门作为最重要的公共政策主体，与政策的制定与执行有着直接的利害关系，加上受评估专业知识等限制，评估难以做到科学、客观、公正。政策绩效评估有两种基本形式，即定性评估与定量评估。定性评估，是根据评价对象的现实表现，或通过对文献资料的分析研究，直接对评估对象做出定性结论（价值判断） 。定性评估一般不采用数学方法，而是利用领导或专家的知识、经验做出判断，强调政策“质”的价值分析与推论。定性评估的优势是可以对难以量化的政策效果进行总体性价值判断，但其劣势是可能使评价结果模糊笼统，难以精确把握。而定量评估采取数学方法，通过收集和处理数据资料，对政策做出定量结果的价值判断。定量评价具有客观化、标准化、精确化等鲜明特征。但定量评价往往只关注可测性的政策行为，难以涵盖那些难以量化的品质与行为，可能忽视地区发展和个体发展的差异性与多元标准。有些政策行为的结果勉强量化后，可能对评价结果产生扭曲或负面的影响。 现代政策科学研究和发达国家的成功经验证明，政策绩效评估，要
