1、1国资委履行出资人职责框架下的国有产权代表制度构建摘要 国资委是我国新型国有资产管理体制的内核。 “管人”是国资委履行出资人职责的关键，管人就是对国有资产产权代表进行管理。建立健全以国资委为主导的产权代表制度意义重大，产权代表制度由企业类产权代表制度和个人产权代表制度构成。建立企业类产权代表制度，必须理顺国资委同国资经营公司、国资集团公司之间的出资人关系和职能关系；建立个人产权代表制度，应对代表国有资产权益的股东代表、董事、监事的选拔委派、履行职责、激励约束、考核奖惩、能力培养等进行规范，坚持正式规则与非正式规则建设并重。有效地构建产权代表制度，需要遵循构建原则和营造良好的外部环境条件。 关键
2、词 国资委；产权代表制度；国有产权代表；个人产权代表；企业类产权代表；外部环境条件；构建原则；制度框架 中图分类号F12121 文献标识码A 文章编号1000-4769（2013）03-0001-07 一、以国资委为内核的新型国有资产管理体制评述 国有资产管理是一个世界性难题。新中国建立后，我国国有资产管理体制历经了多次变革，尤其是进入新世纪以来，我国对构建新型国有资产管理体制进行了创造性的伟大探索和实践。 1.原有国有资产管理体制及其弊端 2以 2003 年 4 月国务院成立国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）和同年 5 月国务院颁布企业国有资产监督管理暂行条例为分水岭，之前，我国实行的
3、是“国家统一所有，政府分级管理、部门分散履职”的国有资产管理体制。在这种体制下，中央政府对国有资产管理“集权”过多且身负过重管理负担，地方政府由于“分权”不够对国有资产的管理和保值增值兴趣不大；国有企业疲于应付“政出多门” ，政府多个部门都对国有企业进行行政管理和干预，但谁都不对国有企业的经营失败负责；政府履行公共管理职能与履行国有资产所有者职能相混淆，导致国有经济与其他所有制经济非公平竞争；国有企业经营机制缺乏活力，企业治理水平低下，经营管理方式落后，社会负担沉重，企业经营效益差，国有资产流失严重。 2.新型国有资产管理体制的形成及其核心支柱 针对旧的国有资产管理体制存在的上述弊端，2002
4、 年 11 月党的十六大对深化国有资产管理体制改革作出了重大决策部署。之后，国务院国资委和全国省、市（地）两级地方政府国资委机构相继建立，国资监管法规体系逐步完善，实际监管工作日益加强，以 2008 年 10 月 28 日企业国有资产法颁布并自 2009 年 5 月 1 日起施行为重要标志，经过近 6年的努力，我国国有资产管理体制改革的目标任务至此已基本完成，具有中国特色的新型国有资产管理体制得以正式形成，这一新型国有资产管理体制有两大支柱，一是将过去的“国家统一所有，政府分级管理”改革为“国家统一所有，政府分级代表” ，即国有资产由国家统一所有，中央和地方政府分别代表国家作为中央企业和地方国
5、家出资企业中国有3资产的出资人代表，分级履行国有资产出资人职责，享有所有者权益，实行行使权力与履行义务和责任相统一。在坚持国家所有的前提下， “政府分级代表”比“政府分级管理”更有利于充分发挥中央和地方两个积极性，更能促进我国国有资产管理体制和国有企业制度适应社会主义市场经济的要求，使“公有制”与“市场经济”更加和谐相容。二是将过去的“多部门分散履职”改革为“国资委统一履职” ，即国务院和全国省、市（地）两级地方政府分别设立特色机构性质的国资委，授权国资委代表本级政府履行出资人职责，对企业国有资产实行“管资产和管人、管事相结合”的管理体制，并规定国资委不得干预企业依法自主经营，这种国资委体制着
6、眼于实现“政企分开，政资分开，所有权和经营权分开” ，旨在从根本上改变旧国有资产管理体制下企业国有资产管理“九龙治水”的局面。可见，国资委体制不但使“统一所有，分级代表”得以落实，同时也是克服旧国有资产管理体制诸多弊端的关键性制度安排，成为新型国有资产管理体制的内核。以国资委为核心的国有资产管理体制的形成，标志着我国国有资产管理进入一个全新的时期。 1 3.新型国有资产管理体制运行存在的问题及国资委管资产、管人和管事之间的关系 实践证明，以“国资委”为内核的新型国有资产管理体制取得了重要成效，比较符合我国国情，甚至可以认为，我国对国有资产管理体制的改革创新在国内乃至国际都具有重要意义。但是，这
7、种体制在运行过程中还存在一些比较突出的问题，在一定程度上违背了体制设计者和决策者的初衷，影响了体制运行的效率，比如，由于国资委同时行使公权4性质的监督管理权和私权性质的股东权，这将难以避免地导致利益冲突和权利扭曲。 2在有的地方，存在上级国资委越权干预下下一级地方政府依法开展国资工作和国资委履行出资人职责的现象。同时，在全国范围内较为普遍存在的问题是，由于同级政府的过多干预以及国资委自身履职意识不强、履职能力不强等多种原因致使国资委履行出资人职责尚未全面切实到位。 所谓国资委履行出资人职责，就是国资委通过统一行使“管资产、管人管事” ， 代表本级人民政府对所监管的国家出资企业依法享有资产收益、
8、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。在“管资产、管人和管事”中，管资产的实质是管资本3 ，其主要内容是产权管理和国有资本经营预算管理。管事是行使出资人的事权，这需要划清出资人权利和经营者权利之间的界限。管事主要体现为出资者参与国家出资企业的重大事项决策。而管人就是“管作为出资人该管的人” ，实质是对国有资产产权代表进行管理。 关于“管资产、管人和管事”三者的关系，管资产是管人和管事的前提，从法理上讲，没有资本投入的管理，也就不可能去管人和管事，企业产权发生变更，管人的主体和管事的内容将由此而改变。管事是实现管资产目的的手段，管好事有利于促进资产保值增值。但是，不论是管资产还是管事，都需要通过
9、管人才能有效达到其目的，如果管不住人、管不好人，管资产和管事都将难以管住和管好。可见，管人是国资委“三管”中的关键。 二、 国有资产管理中的多级委托代理关系与国有产权代表的界定及其范围 51.新型国有资产管理体制下我国国有资产管理委托代理关系 我国企业国有资产法规定：国有资产属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方人民政府依据法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权利。国务院国有资产管理机构和地方人民政府根据国务院的规定设立的国有资产管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。 4因此，作为各
10、级政府的国有资产管理机构的国资委是履行企业国有资产出资人职责的政府特色机构，在职能性质和履职方式上，与履行公共行政管理职能的其他政府部门有着根本区别。国资委履行出资人职责不是一种抽象行为，而是通过其派出的产权代表对国有资产进行实际的经营、管理和监督，具体行使出资人权利。可以将新型国有资产管理体制下我国国有资产管理的委托代理链条概述为：全民（国家）国务院国务院国资委（产权代表） 、地方人民政府地方人民政府国资委产权代表。 2.国有资产产权代表的界定、分类与范围 国资委行使管人职责，不是对国家出资企业所有经营决策管理人员进行管理，更不是对国家出资企业的员工进行管理，而是专门针对国家出资企业的国资产
11、权代表所实施的管理。所谓国资产权代表，就是接受国资委委托或授权（通过直接或间接方式） ，代表国有资产权益，依法具体行使国家出资企业国有资产所有者权利，或者行使参与企业经营决策权利、监督控制权利的代理人，包括企业类国资产权代表和个人国资产权代表，其中后者是指具有独立民事行为能力自然人性质的产权代表。 6在上述多极委托代理链条中，个人国资产权代表处在最后一个链条中，是替国资委具体履行国有资产出资人职责的代理人，而国资委是委托者或授权者。如果国资委授权法人企业作为国家出资企业的国资产权代表，并只以持股方式实施资本经营，而不参与国家出资企业的经营管理，那么这样的特殊法人企业即是上文所说的企业类国资产权
12、代表。在这种情形下，国资委委托或授权个人国资产权代表履行出资人职责需要通过企业类国资产权代表这一中间环节。现实中，国资委下属的国有独资性质的国有资产经营有限公司（以下简称国资经营公司）和国有独资集团（控股）公司（以下简称国资集团公司）在性质上都属于企业类国资产权代表。而个人国资产权代表则包括：国资委委派的参加国有资本控股公司、国有资本参股公司股东会（股东大会）的国有股东代表，国资委向国有资本控股公司、国有资本参股公司股东会（股东大会）推荐并经股东会（股东大会）选举产生的公司董事会和监事会成员（董事和监事） ；国资委向国有独资公司委派的董事会和监事会成员；国资委向国有独资企业委派的经理、副经理、
13、财务负责人和其他高级管理人员；国资委通过企业类国资产权代表委派或者推荐并选举产生的上述相应股东代表、董事、监事等。 三、产权代表制度建设现状、存在问题与成因 1.产权代表管理制度的内涵及构成 基于对制度和制度结构的广义理解以及对其制度概念的使用，本文认为，国有资产产权代表制度应包括规范国资委与其产权代表之间委托代理关系的正式规则和非正式规则。由个人国资产权代表制度和企业类7国资产权代表制度组成。个人国资产权代表制度是在国资委主导下形成的对个人国资产权代表的选择委派、产权代表履职内容、程序和方式、产权代表激励约束、产权代表培训、产权代表文化等多方面的行为规范体系，包括强制执行的正式规则和自觉执行
14、的非正式规则。产权代表的选择关乎产权代表组织制度的建立，产权代表规则制度是产权代表制度的核心，而产权代表规则制度中正式规则和非正式规则发挥作用大小的动态关系体现产权代表制度的实施机制，企业类国资产权代表制度是国资产权代表组织制度和企业类国资产权代表行为规则的统一体，涉及企业类国资产权代表的建立，国资经营公司、国资集团公司之间的出资人和职责关系的界定。上述内容一起构成国资产权代表制度结构。 2.国资委产权代表制度建设现状与存在问题 全国各级政府、国资委对产权代表制度的建设总体上重视不够，目前，只有浙江省、沈阳市、珠海市、镇江市等少数省市国资委或政府先后建立了与产权代表管理有关的管理制度，分别出台
15、了浙江省省属企业国有产权代表报告制度（试行） （2006） 、 沈阳市国资委国有产权代表管理暂行办法 （2006） 、 珠海市市属国有企业产权代表请示报告工作暂行办法 （2007） 、 镇江市国有产权代表管理试行办法 （2011） 。出台上述产权代表管理办法有利于加强这些省市国有资产产权代表的管理，但是由于出台制度的发文层次总体不高，影响了产权代表管理的效果。同时，在制度规范上也存在一些不足和问题，一是产权代表制度的内容不全面，缺乏系统性，产权代表过程管理不平衡，比较而言，重产权代表的委派推荐而轻后续的持续管理，同时国资委主要执行的是产权代表8的程序性而非自觉意义上的实质性委派推荐；重产权代表
16、激励机制而轻约束机制建设；二是产权代表对象管理不平衡，相对意义上，重董事而轻监事、股东代表管理，同时重内部董事、执行董事而轻外部董事、独立董事管理，重首席产权代表而轻一般产权代表管理；三是产权代表组织制度运行的行政化趋势明显；四是在产权代表制度结构中，与产权代表规则制度和组织制度比较，产权代表制度实施机制建设相对滞后。 3.产权代表制度建设存在问题的成因 上述问题的形成原因有多种，包括历史遗留、工作研究探索等因素，但主要是思想意识、管理体制和政府职能转变方面的。一是相关各方对新型国有资产管理体制尤其是国资委“管人”职责的全面深刻理解未到位，国资委等对系统构建产权代表制度的重要性尚缺乏充分的认识
17、，对如何构建产权代表管理制度体系的研究投入和实践探索还不够；二是在干部管理体制上，坚持“党管干部”原则与落实国资委“管人”职责没有实现有效结合；三是在行政管理体制上，政府职能转变滞后，政企不分、政资不分问题还比较普遍地存在；四是计划经济时期遗留下来的国有企业及其负责人的行政级别问题根深蒂固；五是国资委产权代表的“委托代理”意识淡薄。 四、国资委产权代表制度构建需要的外部环境条件 构建国资产权代表制度应该在国资委主导下进行。但是，建立这项制度涉及面广，而且触及的问题有的还很敏感很复杂，因此绝不能视为只是国资委的事。需要有关各方大力支持和参与，全社会共同为构建国资产权代表制度积极营造良好的外部环境
18、条件。 91.优化思想认识环境，深刻理解建立国资新体制和产权代表制度的重大意义 各级党委、政府、组织部门、国资委与国有企业、产权代表应进一步提高认识，深刻理解以“国资委”为内核的新型国有资产管理体制对深化国有企业改革、完善我国社会主义市场经济体制的重大意义，真正坚持“管资产、管人和管事”相结合，确保国资委代表本级政府依法切实履行国有资产出资人职责。同时要正确理解国资委“管人”职责的实质，牢牢把握“管人” 在“管资产、管人和管事”中的关键地位。同时，要科学理解和认识国资委产权代表制度的内涵和外延。充分认识在全国建立健全以国资委为主导的国有资产产权代表制度的重大意义，不但有利于规范国资委与其产权代
19、表之间的委托代理关系，激励和约束产权代表为国资委忠实勤勉地履行受托职责和义务，增强工作积极性和履职能力，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值，确保企业股东会（股东大会） 、董事会、监事会、经营管理层之间既相互制衡又相互协调，且有利于完善国资委履职方式，避免对国有企业的行政干预，实现政企分开，确保国有资产所有权和经营权有效分离，保障企业法人财产权独立有效地行使，从而，对于促进国资委加强和改进“管人”工作，切实履行出资人职责，完善公司法人治理，提高公司治理水平，确保新型国有资产管理体制有效运行和促进国有企业的现代企业制度加快建立具有重要意义。 2.完善国资干部管理体制，推进政府国资管理职能转变
20、党的十八大报告明确指出， “要更加注重改进党的领导方式和执政方10式” ， “更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威” 。 “ 法治是治国理政的基本方式” ， “ 要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志” 。将十八大报告中的这些重要主张和要求运用到国资管理领域，有效建立和实施国资委产权代表管理制度，必须加快形成坚持党管干部原则和落实国资委“管人”职责有效结合的国资干部管理体制。对国资产权代表的管理，党管干部原则主要应体现在两个方面：一是国资委党委对产权代表进行直接管理，党委、政府、组织部门对国资委党委管理产权代表实施以“政治性、合法性、合规性、先进性”
21、为重要内容的指导性、监督性、原则性管理，而非具体操作性管理。要善于将党的意志通过组织程序和法定程序转变为国资委出资人的意志，同时党的意志又要主动充分考虑和采纳国资委出资人意志。二是充分发挥国家出资企业中党组织的政治核心作用，加强党组织对企业董事、监事以及股东代表的政治性监督、考核、指导和服务，在国资产权代表的产生过程中实行推荐、考察，提出履职考核奖惩建议等。从当前我国国资委产权代表管理现状出发，各级党委、政府和组织部门应从改进党的领导方式和执政方式，依法做好国资国企工作的高度，变对产权代表的直接管理为通过国资委间接管理，在产权代表的提名、推荐、选拔、考核、任免、奖惩等管理环节，在制度安排上，过渡期至少应增设充分征求国资委意见的刚性规定，最终将国资委设置为实质性的管理主体而非象征性管理主体，以此保障国资委依法履行国有资产出资人职责，真正实现对产权代表的全面有效管理。需要指出的是，国资委履行管人职责和出资人职责真正到位后，党委、政府和组织部门及其他
